近代以來，西方國家在政治、經濟、文化乃至社會治理等領域均領先于世界?？v觀其快速崛起的過程，不可否認的是，政治因素，亦即國家治理的變革對西方資本主義經濟、文化、社會結構等均產生了至關重要的影響；換言之，國家治理領域的變革及其現(xiàn)代化作為整個國家發(fā)展的政治保障，有力地促進了西方國家的經濟發(fā)展和社會進步。
改革開放以來，我國經濟社會等領域取得長足進步的同時，所面臨的問題亦日益深刻、嚴峻。尤其是黨的十八大以來，黨和國家敏銳地認識到改革開放事業(yè)已經進入深水區(qū)。為促進國家經濟社會的可持續(xù)發(fā)展、進而實現(xiàn)中華民族偉大復興的中國夢，黨的十八屆三中全會明確指出，全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。這充分表明我國的改革已經進入建立系統(tǒng)、完善、高效的制度體系，進而將制度的力量轉化為治理能力的新階段。
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內涵及特征
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是國家現(xiàn)代化進程的重要表征之一，同時亦是鼓勵創(chuàng)新、推進改革的重要助推器。
國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本內涵
國家治理問題在當今世界無疑是最受人矚目的熱點和難點問題之一，其很多根源于現(xiàn)今世界秩序之下大量低效的、失敗的、弱勢的國家政權統(tǒng)治所造成的諸如恐怖主義、分裂主義、極端主義、人口失衡、環(huán)境污染、貧困問題等世界性難題。自20世紀90年代以來，西方國家面對錯綜復雜的經濟社會問題，試圖通過改變以往強硬的統(tǒng)治手段、代之以更為柔和的方式處理社會痼疾、緩和社會矛盾、謀求穩(wěn)定發(fā)展，國家治理的理念由此產生。但是，傳統(tǒng)意義上的現(xiàn)代社會秩序的構建是以憲法、法律、政治制度等為主的“統(tǒng)治”范式，而西方國家的“治理”則著眼于“分享”權力，亦即突出公民的地位、充分認識公共權力的必要性。由此，各國政治改革和機構調整的過程中，對制度、機構等的系統(tǒng)化、民主化方面更為關注。當代中國亦是面臨著日益復雜多變的社會問題，但更為可貴的是，黨和國家試圖以更進一步的“善治”理念和治理方式取代以往傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”范式。換言之，它突出的是“善”的價值理念和追求最終理想的目標取向，而與傳統(tǒng)“統(tǒng)治”的結果取向及“治理”的過程取向相區(qū)別。
在當代中國的語境下，“善治”最為典型的表征即為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化；國家治理體系和治理能力本身即是“治”的理念表現(xiàn)形式，而其現(xiàn)代化則更為明顯地表現(xiàn)出“善”的特質。就制度論而言，習近平總書記曾明確指出，“國家治理體系是在黨的領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調的國家制度”。那么，本質上而言，國家治理體系現(xiàn)代化強調的是對系統(tǒng)的整飭和優(yōu)化的過程，既包括橫向范疇的理念、方式的調整，亦包括縱向范疇的權力分割和配置；既強調權力過程和法規(guī)制度的民主、規(guī)范，又強調中央與地方、政府與社會、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村等諸多關系的協(xié)調和高效。國家治理能力可以理解為在黨領導下管理國家的能力，這種能力更多的是國家治理體系所涵蓋的制度所衍生出的執(zhí)行能力，同時這種能力需要一定的責任主體承載方可實現(xiàn)。國家治理能力即是對這種制度執(zhí)行力的高效化合理化。
值得注意的是，國家治理體系是具備制度的系統(tǒng)統(tǒng)一屬性和政治屬性的，它存在于特定歷史條件、受特定價值體系影響并且是可調試的；而國家治理能力則不可忽視權力邊界的問題。另外，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化二者是相生相繼、相互支撐、不可分割的，絕非同一問題的不同方面抑或是不同的兩個部分；國家治理體系作為國家治理能力的基礎和承載而存在，國家治理能力則作為國家治理體系的外化表征而發(fā)揮效用。而所謂的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，本質上是國家治理體系和治理能力隨著現(xiàn)實社會發(fā)展變化而做出有益調整、不斷適應時代發(fā)展需要的過程。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本特征
近代以降，我國社會劇烈動蕩，政府更迭頻繁，內憂外患深重，救亡圖存是近代貫穿始終的歷史任務。尤其是清末鴉片戰(zhàn)爭、甲午戰(zhàn)爭等一系列對外反侵略戰(zhàn)爭的失敗，實質上意味著中國傳統(tǒng)政治制度和國家統(tǒng)治的失敗。直至新中國成立，我國才基本確立了社會主義的新型國家制度。毋庸置疑，我國悠久的歷史傳統(tǒng)和特殊的國情決定了國家治理相關問題是特殊的、復雜的、充滿挑戰(zhàn)的，與之相對應地，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程亦是如此。
首先，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是以中國共產黨為執(zhí)政主體、以中國特色社會主義制度為國家制度的國家治理過程，具有鮮明的中國特色，亦即具有強烈的政治色彩。一方面，中國共產黨為執(zhí)政主體直接領導組織參加各項國家治理活動，并對其結果負直接責任，其他多民主黨派則作為參政黨建議獻策；同時，中國共產黨作為革命的政黨，代表了最廣大人民的根本利益，這是有別于西方資本主義政黨的。另一方面，社會主義制度雖然作為一種新的先進的制度代表了人民群眾的利益，但因治理經驗的缺乏和西方國家的破壞阻撓而面臨著諸多現(xiàn)實困境。這使得我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必將會是一個充滿艱辛與挑戰(zhàn)的探索，是完善社會主義制度的一個“重構”亦或是“部分重構”的過程，亦必將是一場中國共產黨認識和發(fā)展自我的“自我革命”。
其次，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是基于變革社會的國家治理過程，強有力的更新能力是其最為突出的特征之一。西方的國家治理過程是基于成熟的資本主義制度、制度模式基本定型的情況下的，其所需要應對的社會問題相對明確、簡單，而當代中國正處于全面深化改革的巨大變革時期，社會問題的復雜化及國家治理體系作為改革的基本對象產生的矛盾可能導致社會動蕩，這使得我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程所面臨的困難大大增加。
最后，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程是長期處于發(fā)展中的、不平衡狀態(tài)的國家治理過程。一方面，相對于西方發(fā)達國家的自然演進過程，我國是后發(fā)展、趕超型國家，在經濟、政治、文化、社會等領域的進步主要基于國家力量的強力推動，最為典型的如五年計劃、社會主義市場經濟改革等；非自然演化的發(fā)展軌跡使得我國國家治理體系不完備，如法律法規(guī)、經濟制度、社會建設、公共服務等方面的落后，直接導致了國家治理能力的不足。另一方面，受自然因素、歷史傳統(tǒng)、政治政策、國際環(huán)境等諸多因素的影響，我國存在著諸如城鄉(xiāng)二元結構、沿海與內陸、公私經濟結構差異巨大等問題，這些痼疾及其衍化產生的問題大大阻礙了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的框架及影響因素
國家治理問題本身即是一個復雜的問題，其中的國家治理體系更多反映的是國家治理行為的基礎性要素，亦即系統(tǒng)化和規(guī)范性的原則；而國家治理能力則偏重于國家治理行為的實際效用和水平，是對其背后所代表的國家治理模式、亦或是更為具體的制度體系的穩(wěn)定性、合理性、有效性、適應性的直接度量。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本框架
正如前文所述，國家治理體系和國家治理能力及其現(xiàn)代化過程本身即具備相生相繼的特點。在某種程度上，國家治理體系決定了國家治理能力的效用，而其現(xiàn)代化的過程無非即是在國家治理體系和治理能力的基本框架范疇內的優(yōu)化過程。對于國家治理問題而言，價值、制度、能力、效用是不可或缺的四個基本研究尺度，國家治理體系的基本框架必然是基于價值和制度兩大基本尺度而存在的，國家治理能力則著重突出能力這一尺度的內涵，而效用則是對國家治理體系和國家治理能力的評判，亦即是現(xiàn)代化的基礎條件。
依照構成論的角度而言，我們可以嘗試將國家治理體系從基本層次、系統(tǒng)組成兩個角度進行分析（如圖1）?？傮w而言，我國國家治理體系可以將其劃分為三個層面進行理解，即價值、組織、制度三個層面；在現(xiàn)代社會，價值已經作為一種內核性概念，即以領導權、主導性力量的形式而存在，組織、制度、行為等更為具體的國家治理內容和過程往往通過價值的引導而產生實際效果。在當代，基于我國的具體國情，民主、法治、科學等價值概念早已融入我國國家治理的過程之中，民主著眼于人民的社會權利及其主體性地位，法治則強調社會秩序與統(tǒng)治規(guī)范，科學則突出內容、過程、結果的合理性及其潛在的自我革新，正是三大價值理念的引領和約束才得以促進社會公正與和諧。在國家治理的行為過程中，制度作為基本原則和實質性內容而存在，是一切治理行為的法理基礎和實施總綱，包含了社會生活的方方面面，如政治、經濟、文化、社會等領域。值得注意的，這里的制度概念更多地強調最為基本的制度和準則，換言之，即以根本性制度、基礎性制度為主，現(xiàn)實生活中具體而繁雜的實施規(guī)范細則除外。而組織作為我國國家治理行為的承載主體和實現(xiàn)力量則發(fā)揮著最為重要的作用。這里劃分為政治權力系統(tǒng)、社會治理系統(tǒng)、經濟組織系統(tǒng)三大組織體系，以分別對應國家治理過程中政府治理、社會治理、經貿治理（企業(yè)主體）三大問題。在這三個層次中，價值發(fā)揮引導、制度規(guī)范框架、組織承載行為，三者是一個系統(tǒng)的整體。
以系統(tǒng)組成的觀點來看，我國國家治理體系可以劃分為治理結構、體制、功能、方法、過程體系五部分。治理結構體系關注國家治理主體構成及其相互關系的問題，它包含了政黨、政府、企業(yè)、社團、公民個人、新媒介等多主體，并且通過不斷調試其相互關系而實現(xiàn)國家治理體系的科學化、合理化、人性化、現(xiàn)代化；治理體制體系強調打破領域限制，以合理、高效的規(guī)范和選拔、激勵、協(xié)作等制度來實現(xiàn)組織的成長和功能的優(yōu)化；治理功能體系則強調效用、效果的問題，亦可將其理解為狹義范疇的國家治理能力；治理方法體系則著眼于具體手段，譬如協(xié)商合作、行政強制、經濟誘導等；治理過程體系則強調整個國家治理體系的運作過程，最為典型的如自上而下、自下而上、雙向互動、橫縱聯(lián)系等。
正是基于國家治理體系和治理能力相生相繼的特征，我們可以將國家治理能力理解為國家治理體系的現(xiàn)實外化，這是一個由理論轉化為現(xiàn)實的過程，是具備實踐意義的過程。在國家治理體系的基本框架之下，國家治理能力可以逐步演化成為多種治理力量，如統(tǒng)治能力、服務能力、監(jiān)管能力、更新能力。這些治理力量是基于國家治理體系的基本框架所包含內容的職能式、功能式外化，統(tǒng)治能力強調國家治理體系對整個社會的掌控程度，服務能力強調國家治理體系對社會需求的滿足和公共產品及服務的供應情況，監(jiān)管能力重點突出國家治理體系對經濟發(fā)展的支撐和社會風險的規(guī)避，更新能力則強調國家治理體系的自我完善和革新傾向。那么，順理成章的，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程即可以理解為國家治理體系及其衍化而生的治理能力的革新和完善、科學化和合理化。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的影響因素
任何一個成熟的現(xiàn)代治理體系一定包含價值、制度、組織與機制四種要素。而對于影響國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本要素的考察和發(fā)掘，亦必須關注濡養(yǎng)國家治理效用和強度、框定國家治理規(guī)程和范疇的概念和因子（如圖2）。首先，價值決定、影響了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基本理念和思維邏輯，這一因素對國家治理體系的重構和國家治理能力的強化必然是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心所在。它所涉及的不僅僅是國家社會政治傳統(tǒng)，更多地表現(xiàn)為政治邏輯和價值體系上的思想輸出，而以此衍生的政治理想和世俗的社會發(fā)展目標則顯得合乎情理。在當代中國，社會主義核心價值觀即是這些價值的最新衍生品，它以價值為準則從國家、社會、個人三個相依相持的觀念層面有力地影響了我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的方向和形態(tài)。
其次，國家治理的合法性基礎及長久歷史融合形成的制度慣性。強有力的合法性基礎背后所代表的是治理過程的正當性、治理成果的正義性和治理基礎的廣泛性，本質上解決的是“公民抗拒”、亦或是“公民不服從”的困局。合法性基礎既可以作為理念和思想理解，亦可以將其視為政治制度，是理想與現(xiàn)實結合的產物。而歷史傳統(tǒng)所形成的制度慣性，即對國家統(tǒng)治模式的偏好不僅極大地影響著國家治理的實現(xiàn)與道路選擇，更深層次地在于對其變革更新的阻礙和利益格局的重整。正如我國計劃經濟時期所形成的思維慣性，如強調公有消滅私有、集體弱化個人、重管制輕協(xié)調的觀念在社會主義市場經濟的當今社會往往會削弱市場本身的效率和自我調試功能，而我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程不可避免地會受其影響。
第三，國家治理的組織框架構建。這一因素之重點在于組織模式的構建和選擇，亦即組織形態(tài)的框定和組合，然而內在地，組織模式選擇、組織結構構建的背后是組織設計理念的支配。依照傳統(tǒng)的“統(tǒng)治”“管理”觀念，科層制無疑是最好的選擇，但事實上官僚制的組織形態(tài)已經難以適應當代社會的變遷和需求，其自上而下層層負責的壓制性執(zhí)行方式抑制了體制的自我更新，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必須突破這一桎梏。值得注意的是，組織作為國家治理行為的承載，本身的變化所帶來的國家治理體系和治理能力亦是難以估量的。
此外，國家治理的社會自覺。作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一個重要表征，社會自覺亦可視為其群眾性民意基礎。社會自覺代表了社會組織、公民個體參與治理活動的意愿，即選擇的主動性和積極性因素。這一因素不僅應重視各主體參與的路途選擇，更不可忽視在制度框架上的支撐作用及參與治理的良好氛圍。高度的社會自覺必然使國家治理活動極大地降低民意整合的成本及整合過程中所產生的摩擦、沖突。值得深思的是，在現(xiàn)實利益的驅動之下，利益集團的形成及非正式組織的影響往往會破壞社會自覺的內部結構，亦即小團體使社會自覺的整體性結構出現(xiàn)區(qū)塊化的分裂。
最后，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化亦不可忽視經濟性因素和國際上他國治理經驗的影響。國家治理活動是經濟發(fā)展的框架性規(guī)范和支撐，而經濟活動則作為國家治理活動的物質性基礎而存在。換言之，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化從根本上來說是為服務和改善人民生活，而國際上他國治理經驗對于優(yōu)化治理體系的框架結構、方式方法等方面均具備借鑒意義。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的關鍵性問題
當前，我國國家治理所面臨的最為核心的問題是低制度化治理和非正式制度的問題。治理行為，治理過程的規(guī)范化、制度化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標志之一。諸如腐敗問題、推諉不作為、暴力執(zhí)法等國家治理過程中出現(xiàn)的不良現(xiàn)象，我們更多的是訴諸橫向的運動式糾察，而事實上，這些社會痼疾的病灶在于我國國家治理過程的低制度化及其由此衍生出的對非正式制度的干預。國家治理過程的低制度化的危害在于松散的制度規(guī)范給國家治理主體的行為增加了諸多的不確定性，而這種不確定性間接地呈現(xiàn)出一種權力的擴張性狀態(tài)，亦即權力的灰色真空。這種權力的灰色真空往往會成為治理成果的決定性因素，不同于官方的非正式制度亦由此應運而生了，將非正式制度稱之為權力的灰色真空的“制度化”也便合乎情理了。
值得注意的是，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程必須慎重處理幾個關系的問題：黨和政府間的關系，政府與政府、政府與社會、政府與市場間的關系，中央與地方間的關系及以德治國和依法治國間的關系等。事實上，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過程就是協(xié)調處理好這幾大關系的過程。黨和政府間的關系歷來是學者們熱議的話題之一，能否處理好這一關系關乎我國最為核心的政治穩(wěn)定問題。在我國，黨是作為政治核心和領導者而存在的，政府則更多承擔著具體的國家治理任務。但特殊之處在于，我國從中央到基層廣大組織機構，黨員占據(jù)著相當重要的位置。這使得一些地方基層易表現(xiàn)出政治任務和具體事務之間的界限含糊不清，換言之，即是黨的權限與政府的職能間存在交叉和界線模糊的問題。政府與政府、政府與社會、政府與市場間的關系是國家治理問題中的主體問題，即行政組織與其他社會主體間的關系，政府組織間相互關系涉及組織系統(tǒng)內部的效率和團結，政府與社會的關系影響著政權的合法性基礎和社會穩(wěn)定，政府與市場間的關系則決定著我國經濟發(fā)展方式和資源配置效率，處理好這些關系才能夠形成團結、穩(wěn)定、和諧、高效的社會運行狀態(tài)。中央與地方間的關系是作為行政組織內部問題而存在的，但事實上，這一問題又因涉及事、財、人等權限的分割而極為敏感，處理不好這一關系極易導致國家治理的整體性分裂。相較其他而言，以德治國和依法治國間的關系則更加具備中國特色，其核心在于法治和人治、用人的“才”與“德”間的關系。我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求必然是逐步實現(xiàn)法治，但事實上任何法治國家的具體實踐者仍舊是作為獨立個體而存在的人。那么，如何構建選拔人才的標準進而使之現(xiàn)實化就成為難題了。
此外，在推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程中還應當注意一些細節(jié)性問題，如國家治理體系內部發(fā)展不均衡與治理能力差異問題、公民基本素養(yǎng)與現(xiàn)實要求不匹配問題、權力監(jiān)督體系缺陷與行為主體劃界問題、治理理念與現(xiàn)實脫節(jié)問題、問題識別困難與政策失效問題等，這些具體問題的解決直接關系著整個我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的水平和質量。
我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路選擇
在當代中國，完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，必須堅持全面深化改革，必須進一步推進我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程。在過去一段時間的改革進程中，我國更多采用“摸著石頭過河”式的“盲進式”問題導向型改革。這與我國處于社會主義初級階段的基本國情是密切關聯(lián)的，并且這一過程中出現(xiàn)了碎片化現(xiàn)象，改革過程中關注重點、突出問題而忽略潛在后果，最為典型的是粗放式的資源利用所帶來的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。為避免重蹈覆轍，我們必須從基本原則到實現(xiàn)路徑、從頂層設計到具體推進進行全面準備。
故而，首要的，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程必須遵循基本的框架原則，即系統(tǒng)、科學、民主、法治四大原則。其中，系統(tǒng)治理原則重點在于以整體性思維方式看待現(xiàn)實問題，基于相互聯(lián)系、互為支撐的系統(tǒng)和要素統(tǒng)一的理念展開相關工作，嚴格注意改正用片面的、獨立的眼光看待問題；科學治理的原則強調把握規(guī)律、合理規(guī)劃、充分利用現(xiàn)代科技技術進行治理，如利用信息技術建立情報系統(tǒng)、決策和執(zhí)行過程遵循客觀規(guī)律、提高人員基本素質等；民主治理原則著眼于治理過程的合法性基礎，即充分保障人民當家作主的主體地位，堅持和完善基本政治制度，豐富民主形式、保障民主權利、鼓勵民主監(jiān)督，實現(xiàn)國家治理的透明化、公開化；法治原則亦是基于治理行為的合法性基礎，不同的是，它更多地強調成文制度的約束，盡可能地避免非正式制度、權力的灰色真空發(fā)揮效用。
那么，我國國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化應當如何進行道路選擇？這里需要注意兩個基本問題：第一，我國正處于社會主義初級階段，生產力水平低且發(fā)展不平衡，社會正處于快速變革、進步的特殊時期，這就要求我們在路徑選擇時考慮社會的穩(wěn)定性問題；第二，我國的國家體制、歷史傳統(tǒng)和政治理想決定了我國國家治理過程中政府長期處于主導地位，社會、市場、公民的主體性不足，這就要求我們在治理過程中認真考量公民參與、社會治理的問題。就當前流行的幾種治理模式而言，“強政府”模式強調以政府為中心、是公共權力的合法主宰，“弱政府”模式強調“政府空心化”，即權力實現(xiàn)多主體的分享，“去治理化”模式則強調治理的減弱，即政府、企業(yè)、社會均無為而治，而“大治理”模式則突出規(guī)制在治理體系中的作用。面對我國特殊的國情，必須走出我國自己的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化道路，這就要求在頂層設計和系統(tǒng)推進過程中關注多主體參與問題、權力職能分割問題、央地協(xié)調問題，處理好各類復雜關系等。
結語
中國國家治理理體系和治理能力現(xiàn)代化進程無疑是人類社會制度變遷、發(fā)展的歷史過程中的重大事件，復雜的國情決定了中國所面臨的困境和挑戰(zhàn)是前所未有的。正因如此，從創(chuàng)新、變革的角度而言，這一宏偉的戰(zhàn)略計劃無疑為中國國家治理和公共事業(yè)發(fā)展提供了廣闊的實踐平臺和前所未有的發(fā)展機遇，社會現(xiàn)實發(fā)展的需求亦必將促進我國國家治理理論的進一步發(fā)展和完善。
【本文作者分別為中國科學院大學公共政策與管理學院公共管理系主任、教授、博士生導師，中國科學院大學公共政策與管理學院公共管理系在讀博士生】
責編：趙博藝 / 楊 陽