【摘要】 隨著中國深度融入全球經(jīng)濟，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對中國國內(nèi)制度變遷產(chǎn)生了顯著的影響。本世紀初中國政府對WTO的相關(guān)承諾就以硬化預(yù)算約束的方式推動了國有企業(yè)的改革。近年來國有企業(yè)與非國有企業(yè)之間的公平競爭問題成為中國經(jīng)濟面臨的重要課題，也成為西方發(fā)達國家重塑國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的重要誘因。作為OECD倡導(dǎo)的軟法, “競爭中性”原則可以進一步硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。鑒于“競爭中性”從軟法轉(zhuǎn)化為具有約束力的多邊規(guī)則尚需時日，中國在有關(guān)國際制度的重構(gòu)或創(chuàng)設(shè)中可以穩(wěn)步提出“競爭中性”的中國方案。
【關(guān)鍵詞】 國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則 國有企業(yè) 預(yù)算軟約束 WTO OECD 競爭中性
【中圖分類號】F276.1 【文獻標識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.23.007
在中國經(jīng)濟體制改革的進程中，國有企業(yè)改革既是改革的重點，也是改革的難點。政治經(jīng)濟學(xué)文獻表明，預(yù)算軟約束是導(dǎo)致國有企業(yè)低效率的主要原因。由于時間不一致性，只有政府作出可信的承諾，國有企業(yè)的預(yù)算約束才會硬化。如果政府通過國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則捆住自己的手，那么其承諾將具有更大的可信性。因此，積極運用和參與制定相關(guān)的國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則有可能提高國有企業(yè)的效率，促進國有企業(yè)的改革。本世紀初中國加入世界貿(mào)易組織（WTO）對國有企業(yè)改革的推動，就反映了國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則增強國家對內(nèi)承諾可信性的邏輯。隨著近年來國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化，中國國有企業(yè)改革亟待進一步推進。站在改革開放四十周年的歷史節(jié)點上，重思開放促進改革的歷史經(jīng)驗，積極參與新一輪國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的制定，通過國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則來重啟中國國有企業(yè)改革無疑具有重要的價值和意義。
國有企業(yè)改革的困境與出路
1992年10月，黨的十四大提出中國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制。1993年3月八屆全國人大一次會議通過了憲法修正案，正式將“國營經(jīng)濟”的提法改為“國有經(jīng)濟”，將“國營企業(yè)”的提法改為“國有企業(yè)”。1993年11月黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，明確提出產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度是中國國有企業(yè)改革的方向。這一決定超越了20世紀80年代“放權(quán)讓利”的思路，為企業(yè)改革的推動者確立了一個新的目標：把國有企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒌?、自主的、以市場為?dǎo)向的經(jīng)濟實體。作為現(xiàn)代企業(yè)理論的奠基人，羅納德·科斯指出了實現(xiàn)這一目標的困境：“乍看起來，這個想法似乎違背直覺。國企如何能不受國家干預(yù)？企業(yè)改革內(nèi)部存在著一個困境：國企不可能完全與國家脫離。一個歸國家所有的國企如何變成自主逐利的商業(yè)企業(yè)？”[1]如果這種轉(zhuǎn)變不能完成，國有企業(yè)仍然效率低下，無法真正成為市場競爭的主體。對于這種困境，科斯指出了兩條出路：第一，由于大部分國有企業(yè)已經(jīng)處于虧損狀態(tài)，有必要削減國有企業(yè)的數(shù)量；第二，簡化政府與國有企業(yè)間的關(guān)系，讓國有企業(yè)參與市場競爭。[2]事實上，中國決策者在國有企業(yè)改革的實踐中所采取的“抓大放小、有進有退”體現(xiàn)了前面一條出路。在20世紀90年代末，相當(dāng)數(shù)量的中小型國有企業(yè)就改制為“非國有控股”的民營企業(yè)。[3]雖然中央政府在意識形態(tài)上仍抵制私有化，“放小”也會產(chǎn)生國有資產(chǎn)流失和國有企業(yè)工人失業(yè)的問題，但國有企業(yè)的改制的確可以在很大程度上硬化其預(yù)算約束?？傮w而言，私營企業(yè)的生存和發(fā)展由市場競爭來決定，市場競爭中的優(yōu)勝劣汰促進了私營企業(yè)效率的提升。與此相比照，調(diào)整政府與國有企業(yè)間的關(guān)系，讓國有企業(yè)，包括大型國有企業(yè)參與市場競爭要更加困難，因為國有企業(yè)面臨明顯的預(yù)算軟約束問題。
根據(jù)雅諾什·科爾奈的論述，國有企業(yè)的預(yù)算軟約束主要包括四種形式：（1）軟補貼，即國家補貼長期沒有一個明確規(guī)定的數(shù)量，補貼的數(shù)量取決于討價還價的過程；（2）軟稅收，即企業(yè)上繳凈收入的數(shù)額不是根據(jù)統(tǒng)一穩(wěn)定的原則來確定，而是在事前和/或事中討價還價；（3）軟信貸，即企業(yè)和銀行簽訂的信貸合同并不會嚴格履行，陷入困境的企業(yè)還可以繼續(xù)向銀行申請貸款；（4）軟價格管制，即企業(yè)通過與價格管理當(dāng)局的縱向討價還價，來提高價格或者實現(xiàn)隱蔽的價格上漲。[4]如果要提高國有企業(yè)改革的效率，就要使國有企業(yè)的預(yù)算約束由軟變硬?？茽柲沃赋觯?ldquo;軟硬程度反映了一個組織的管理部門在發(fā)生虧損時對政府援助的預(yù)期有多么強烈，或者說是這種情況發(fā)生的主觀概率。”[5]如果讓國有企業(yè)真正成為自負盈虧的市場主體，政府必須做出可信的承諾，讓企業(yè)期望通過自身降低成本和增加贏利而非政府救助來獲得生存和實現(xiàn)發(fā)展。在政府具有很大自由裁量權(quán)的條件下，政府所制定的政策具有很大的可逆性和變動性，因此這種承諾的可信性至關(guān)重要。如果政府以某種制度設(shè)計限制了自己在政企關(guān)系上的自由裁量權(quán)，政府對經(jīng)營不善的國有企業(yè)不予救助或者施加懲罰的承諾將會更加可信?；谝韵碌囊蚬麢C制，國際規(guī)則可以增強政府政策承諾的不可逆性。
首先，通過回報戰(zhàn)略的制度化，國際規(guī)則對違約行為施加了成本，限制了政府的政策選擇范圍。根據(jù)羅伯特·基歐漢為“回報”（reciprocity）給出的定義：“回報是大致相等價值的交換，每一方根據(jù)他方先前的行動來確定自己采取何種行動，通過這種方式來以眼還眼、以牙還牙。”[6]在這種戰(zhàn)略下，如果違背在國際規(guī)則下所做的承諾，國家將會受到其他國家的懲罰，無論這種懲罰是當(dāng)下的報復(fù)還是長期的聲譽損失。如果國際規(guī)則可以使政府不得不為日后可能的違約行為付出超出其收益的成本，那么政府的承諾就具有一定的不可逆性。
其次，通過授權(quán)給國際組織，政府可以通過限制自己的法定政治權(quán)力向國內(nèi)行為體做出可信的承諾。與一般的社會經(jīng)濟行為體不同的是，政府所面臨的承諾問題與不受約束的政治權(quán)力有著密切的關(guān)系。正如達龍·阿塞莫格魯和詹姆士·羅賓遜所指出的：“當(dāng)那些擁有政治權(quán)力的人對那些沒有政治權(quán)力的人作出承諾時，承諾有時可能是不可信的。”[7]政府之所以難以做出不可逆的政策承諾，主要是因為政府擁有不受約束的政治權(quán)力。在這個意義上，如果國際規(guī)則能夠有效地約束政府的權(quán)力，那么政府將會解決所面臨的承諾困境。
再次，國際規(guī)則誘導(dǎo)了與之互補的國內(nèi)組織形式，而這種組織形式反過來又可能產(chǎn)生新的與之互補的制度。保羅·皮爾遜認為，路徑依賴通常在涉及組織和制度的互補結(jié)構(gòu)的宏觀層面是最強有力的，而不是在單個組織和制度的層面上。[8]國際規(guī)則可以促進國內(nèi)政府機構(gòu)的變化，從而間接鎖定政策取向和國家承諾。這樣，“國際協(xié)議可以影響國家的決策結(jié)構(gòu)，從而加強了特定的政策模式或?qū)⒏鲊i定在特定政策模式之中”。[9]由于制度互補性的邏輯，國際規(guī)則增加了國內(nèi)相應(yīng)政策的專用性資產(chǎn)或沉沒成本，從而使政府逆轉(zhuǎn)其政策承諾變得更加困難。
作為調(diào)節(jié)國際經(jīng)貿(mào)關(guān)系的規(guī)則、規(guī)范或制度，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則在世界經(jīng)濟中的涵蓋范圍不斷擴大、約束程度不斷提高。在某種意義上，國際規(guī)則已經(jīng)成為經(jīng)濟全球化的一個主要組成部分。[10]隨著中國深度融入全球經(jīng)濟，國際經(jīng)貿(mào)規(guī)則對中國國內(nèi)制度變遷產(chǎn)生了顯著的影響。加入WTO對中國國有企業(yè)改革的促進作用就是一個典型的案例。
加入WTO與中國國有企業(yè)改革
在1992年確立社會主義市場經(jīng)濟目標后的幾年，面對經(jīng)濟過熱和通貨膨脹的壓力，中國中央政府實施了緊縮的宏觀經(jīng)濟政策。這種緊縮政策要求減少為國有企業(yè)提供的信貸，減緩貨幣與價格的增長，并最終讓企業(yè)的重組由市場力量來決定。正如巴里·諾頓指出的：“遲至1997年，情況已經(jīng)清楚，中國的政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向了長期的宏觀經(jīng)濟保守政策，而且也不負眾望達成了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。這一轉(zhuǎn)型也使企業(yè)有了硬預(yù)算約束，為公共企業(yè)為自己的收益和損失負責(zé)提供了重要的前提條件。”[11]1997年亞洲金融危機發(fā)生后，韓國大財團制和日本主銀行制度的預(yù)算軟約束對經(jīng)濟發(fā)展的負面作用給中國觀察家留下了深刻的印象。中國國有企業(yè)和國有銀行的預(yù)算軟約束比韓國和日本更為嚴重，只是由于中國資本項目尚未開放而僥幸逃脫。鑒于亞洲金融危機的教訓(xùn)，中國領(lǐng)導(dǎo)人意識到必須加快國有企業(yè)的改革。盡管1997年9月召開的黨的十五大在所有制問題上取得了重大突破，國有企業(yè)改革仍面臨著嚴峻的局面。一方面，中央政府中的一些部門在“抓大放小”的旗幟下加強了對大型國有企業(yè)的控制，另一方面，地方政府也在“抓大放小”的旗幟下賤賣國有企業(yè)，導(dǎo)致國有資產(chǎn)的大量流失。在這種情況下，中央政府在1998年底不得不放慢了對國有企業(yè)的改制與結(jié)構(gòu)性重組。[12]面對新的環(huán)境，中國最高決策者開始把加速進行國有企業(yè)改革與加入WTO問題相互聯(lián)系起來。
此時，中國復(fù)關(guān)的談判已隨著WTO的成立轉(zhuǎn)為中國入世的談判。由于中國未能在WTO建立前完成復(fù)關(guān)談判，時任外經(jīng)貿(mào)部副部長谷永江曾代表中國政府鄭重聲明：“中國并不想關(guān)閉談判的大門，但中國將不再主動要求舉行雙邊磋商和中國工作組會議。”[13]雖然中國在中國工作組主席和締約方的邀請下自1995年下半年起恢復(fù)了談判進程，但是談判直到1999年初仍處在徘徊不定的狀態(tài)。中美雙邊談判是中國加入WTO談判中最復(fù)雜、最艱難的部分。1997年10月江澤民主席訪美和1998年6月克林頓總統(tǒng)訪華期間，談判因雙方立場分歧都沒有取得突破?？肆诸D政府由于受到國內(nèi)政治壓力的影響，提出的要價與中方的出價差距過大，數(shù)次放棄了達成協(xié)議的努力?？紤]到種種因素，加入WTO也并不在中國最高決策者的優(yōu)先日程上。但隨著國有企業(yè)改革困境的凸顯以及其他的現(xiàn)實考慮，中國領(lǐng)導(dǎo)人在1998年底1999年初希望盡快與美國達成一攬子協(xié)議。正如有學(xué)者敏銳觀察到的：“面對激烈的外國競爭，國有企業(yè)將不得不接受市場規(guī)則而非政府管理的規(guī)則。為了生存，中小型企業(yè)將被民營化而大企業(yè)將被加強。加入WTO對國內(nèi)的國有企業(yè)改革具有重要性，使其從‘要么改革、要么出局’的情況變?yōu)?lsquo;要么開放、要么出局’的情況。只有在這個時刻中國領(lǐng)導(dǎo)人才下定決心結(jié)束談判。”[14]作為當(dāng)時經(jīng)濟政策的主要決策者，朱镕基總理向美方發(fā)出了盡快達成入世協(xié)議的信號。
1999年1月12日，朱镕基在會見美國聯(lián)邦儲備委員會主席格林斯潘時談到：“我將接受克林頓總統(tǒng)的邀請，于今年4月份訪問美國。我希望在我訪美期間，兩國能就中國加入世貿(mào)組織問題達成協(xié)議。我已經(jīng)要求外經(jīng)貿(mào)部部長石廣生和美國貿(mào)易代表巴爾舍夫斯基進行談判。如果巴爾舍夫斯基開出的條件合情合理，我們將接受，但是必須有時間表。”[15]1月27日，朱镕基在北京會見了美國駐華大使尚慕杰，再次談到WTO問題。1月29日，石廣生會見美國副貿(mào)易代表費舍爾時指出，最近朱镕基總理對格林斯潘和尚慕杰的談話應(yīng)該引起美方的高度重視，希望美方正確理解朱镕基傳遞的信息：一是表現(xiàn)了中國加入WTO的堅定信心以及積極態(tài)度；二是中國為早日結(jié)束談判愿意做出重大努力；三是美方拿出的要價單必須合情合理。[16]此后中美兩國談判代表密集進行了第19～22輪雙邊磋商，在朱镕基訪美前，中方在多數(shù)領(lǐng)域已與美方達成或者接近達成一致。
朱镕基于1999年4月訪美期間，數(shù)次闡述了加入WTO與中國企業(yè)改革的關(guān)系。在華盛頓美國七團體晚餐會上發(fā)表的講演中，他告訴與會人士：“關(guān)于中國加入WTO的問題，我們已經(jīng)進行了十三年的談判，我們確實作出了很大的讓步。我們?yōu)槭裁醋鲞@些讓步呢？有人罵我們是賣國賊，我認為，這種開放引入了競爭機制，對促進中國企業(yè)的發(fā)展是有好處的。”[17]他在紐約經(jīng)濟俱樂部晚宴上在回答美國前商務(wù)部長霍伯特·弗蘭克林關(guān)于中國入世的問題時明確指出：“只有引入這種競爭機制，才能更好地促進我們自己的國有企業(yè)發(fā)展，促進我們的國民經(jīng)濟更加健康地向前發(fā)展。”[18]
令人遺憾的是，由于克林頓政府判斷失誤，美國錯失了在朱镕基訪美期間與中國達成協(xié)議的機遇。但經(jīng)過這些密集談判，中美就中國加入WTO達成協(xié)議也只有一步之遙?！度嗣袢請蟆酚?999年5月7日第一版發(fā)表了“青山遮不住、畢竟東流去——中國加入世貿(mào)組織大勢述評”的文章，提出：“‘入世’，使得開放目標的實現(xiàn)變得緊迫。在優(yōu)勝劣汰的競爭機制下，國內(nèi)企業(yè)要么奮起直追，要么黯然出局。而暫時的陣痛，換來的將是整個經(jīng)濟效率和質(zhì)量的提升。”[19]1999年11月10～15日，中方與美方進行了最后的談判。在朱镕基直接介入談判后，中美雙方終于在15日達成了雙邊協(xié)議。在15日下午的中央經(jīng)濟工作會議上，朱镕基向與會人員宣布了中美談判結(jié)束的消息，并就入世的影響指出：“一參加世貿(mào)組織，外國東西全進來，我們都垮了。不是這么個情況，沒那么可怕。但是從另一方面講，我們自己的企業(yè)也的確應(yīng)該自強，應(yīng)該改善經(jīng)營管理，提高自己的競爭力，加入世貿(mào)組織是通過競爭促進我們進步，這個是完全對的。其實，參加世貿(mào)組織是很好的一種良性作用，就是有些外國產(chǎn)品進來，它們價廉物美，我們比不上它，這樣就促進我們改進。”[20]朱镕基的上述談話再次表明了中國領(lǐng)導(dǎo)人通過加入WTO推動國有企業(yè)改革的戰(zhàn)略意圖。
在加入WTO的法律文件中，中國政府所做的承諾以不同的方式涉及到國有企業(yè)。中國關(guān)于市場準入的承諾雖然指向不同的產(chǎn)業(yè)，但是最終承受市場競爭的還是作為經(jīng)濟細胞的企業(yè)，包括國有企業(yè)。中國在規(guī)則問題上所做的一些承諾則更直接地指向政府與國有企業(yè)的關(guān)系。對照科爾奈所論述的預(yù)算軟約束的四大來源，中國政府在法律文件中對WTO的相關(guān)承諾都會以直接或間接的方式硬化國有企業(yè)的預(yù)算約束。
第一，在補貼的問題上，中國同意對國有企業(yè)提供的補貼將被視為專向性補貼，特別是在國有企業(yè)是此類補貼的主要接收者或國有企業(yè)接受此類補貼的數(shù)量異常之大的情況下。根據(jù)《中華人民共和國加入議定書》第10條，中國政府承諾自加入之日起取消所有WTO《補貼與反補貼措施協(xié)定》所禁止的補貼。[21]如果對所涉及補貼是否屬于禁止性補貼存在爭議，中國將遵守《補貼與反補貼措施協(xié)定》中的補救措施條款：只要WTO一成員有理由認為補貼方給予的專向性補貼為禁止性補貼，就可以請求與補貼方進行磋商；如果在提出磋商請求后30天內(nèi)未能達成雙方同意的解決辦法，任何一方可將該事項提交爭端解決機構(gòu)。[22]據(jù)此，中國承諾逐步取消中央預(yù)算提供給某些虧損國有企業(yè)的補貼、以出口業(yè)績?yōu)榛A(chǔ)優(yōu)先獲得的貸款和外匯以及根據(jù)國產(chǎn)化率給予的優(yōu)惠關(guān)稅稅率。隨著國家對國有企業(yè)補貼項目的減少，國有企業(yè)將主要依靠自己的努力來增強競爭力，而難以寄希望于政府提供的補貼。
第二，在稅收的問題上，《中國加入工作組報告書》指出，經(jīng)過多年的改革開放，中國已經(jīng)建立了一套符合市場經(jīng)濟原則的財政管理體制，并在1994年稅制改革以來建立了以增值稅為主體稅種的稅收制度。[23]雖然中國在加入WTO的法律文件中沒有直接做出關(guān)于稅收問題的承諾，但中國承諾遵守的WTO的非歧視原則和透明度原則與此高度相關(guān)?；诜瞧缫曉瓌t，中國承諾給予外國個人、企業(yè)和外商投資企業(yè)的待遇不得低于給予其他個人和企業(yè)的待遇，特別是在生產(chǎn)所需投入物、貨物和服務(wù)的采購及其貨物據(jù)以在國內(nèi)市場或供出口而生產(chǎn)、營銷或銷售的條件上。[24]基于透明度原則，中國承諾只執(zhí)行已公布的法律、法規(guī)及其他措施，并設(shè)立或指定官方刊物用于公布這些法律、法規(guī)及其他措施。[25]這樣，國有企業(yè)上繳凈收入的數(shù)額只能根據(jù)統(tǒng)一的、公開的法規(guī)和政策來確定。
第三，在信貸的問題上，在《中國加入工作組報告書》中，針對一些工作組成員的關(guān)注，中國代表表示：“國有銀行已經(jīng)商業(yè)化，對國有企業(yè)的信貸完全按照市場條件進行。”[26]根據(jù)《中華人民共和國加入議定書》附件9，中國承諾加入時允許外資銀行向所有中國客戶提供外匯服務(wù)，加入后5年內(nèi)允許外資銀行逐步在全國向所有中國客戶提供人民幣本幣業(yè)務(wù)。[27]這樣，中國的國有銀行將硬化對企業(yè)的債務(wù)責(zé)任約束，陷入困境的企業(yè)也難以從國有銀行繼續(xù)獲得信貸。
第四，在價格管制的問題上，在《中華人民共和國加入議定書》中，中國承諾允許每一部門交易的貨物和服務(wù)的價格由市場力量決定，并且取消對此類貨物和服務(wù)的多重定價做法。除了在特殊情況下，中國不得對貨物或服務(wù)實行價格控制，并且盡最大努力減少和取消這些控制。此外，中國應(yīng)在官方刊物上公布國家定價的貨物和服務(wù)的清單及其變更情況。[28]此外，在《中國加入工作組報告書》中，中國代表也表示：“中國國有企業(yè)已基本依照市場經(jīng)濟規(guī)則運行，政府不再直接管理國有企業(yè)的人、財、物和產(chǎn)、供、銷等生產(chǎn)經(jīng)營活動。國有企業(yè)產(chǎn)品價格由市場決定，經(jīng)營性領(lǐng)域的資源基本由市場配置。”[29]這樣，依靠價格控制來保護國有企業(yè)的做法將會大大受到限制。
從以上四個方面來看，加入WTO可以硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束，從而促進國有企業(yè)效率的提高。從1998年到2007年，中國國有企業(yè)的績效持續(xù)改善。中國工業(yè)國有企業(yè)全要素生產(chǎn)率的加權(quán)平均水平在1998年為非國有企業(yè)的55%，2007年上升到75%。[30]隨著國有企業(yè)績效的改善，國有企業(yè)在市場競爭中的贏利能力不斷增強?？傎Y產(chǎn)貢獻率從1998年的6.51提高到2007年的13.79，成本費用利潤率從1998年的1.61提高到2007年的9.90。[31]中國的國有企業(yè)改革在這一階段取得了顯著的成功。
OECD“競爭中性”原則與中國國有企業(yè)改革
2008年全球金融危機爆發(fā)后，中國國有企業(yè)改革的國內(nèi)和國際環(huán)境都發(fā)生了深刻的變化。為了實現(xiàn)“擴需求、保增長”的方針，中國中央政府先后發(fā)布了十大產(chǎn)業(yè)振興計劃，實施了4萬億元投資。2009年新增的近10萬億貸款，以及補貼、稅收優(yōu)惠等大部分都給了國有企業(yè)，主要是中央管理的國有企業(yè)。[32]國有企業(yè)不僅在能源、原材料、交通、通信、金融等行業(yè)保持了支配地位，而且運用其融資優(yōu)勢向房地產(chǎn)等不應(yīng)廣泛涉足的領(lǐng)域擴張。有的經(jīng)濟學(xué)家認為中國出現(xiàn)了“國進民退”的現(xiàn)象，有悖市場化改革的方向。[33]由于“國進民退”在總體上并沒有得到統(tǒng)計數(shù)字的支持，這方面的討論很快就停止了。[34]但無論如何，近十年來國有經(jīng)濟規(guī)模和國有資本總量在各種因素的綜合作用下迅速擴大。根據(jù)張春霖的估算，2016年末國家在非金融和金融類國有企業(yè)投入的國有資本總量至少有50萬億元，其規(guī)模超過了2012年的GDP和2014年的全社會固定資產(chǎn)投資總額。[35]與國有企業(yè)相比，民營企業(yè)在市場準入、審批許可、融資等方面則面臨各種各樣的“卷簾門”“玻璃門”“旋轉(zhuǎn)門”。盡管在商品市場上非國有企業(yè)與國有企業(yè)相對平等地展開競爭，但在要素市場上國有企業(yè)仍基于其所有制身份獲得了非國有企業(yè)難以獲得的優(yōu)勢，比如國有企業(yè)比民營企業(yè)更容易獲得土地和銀行信貸，也更容易獲得政府的補貼。國有企業(yè)與非國有企業(yè)的公平競爭成為中國經(jīng)濟面臨的重要課題。
2008年全球金融危機重創(chuàng)了西方發(fā)達國家的經(jīng)濟，以金磚國家為代表的發(fā)展中國家在世界經(jīng)濟中的影響力顯著增加。由于許多發(fā)展中國家的企業(yè)采用了國家所有制的形式，國有企業(yè)在國際直接投資和國際貿(mào)易中越來越重要。據(jù)聯(lián)合國貿(mào)易和發(fā)展會議（UNCTAD）估計，全球至少有550家國有跨國企業(yè)，它們擁有約15000家海外分支機構(gòu)及超過2萬億的海外資產(chǎn)。2013年，這些國有跨國企業(yè)貢獻了超過1600億美元的外商直接投資。盡管它們的數(shù)量在總的跨國企業(yè)中不足1%，卻構(gòu)成了超過11%的全球外商直接投資流動。[36]由于缺乏一致的企業(yè)層面的數(shù)據(jù)，難以準確評估國有企業(yè)在國際貿(mào)易中的重要性，但可以確定的是許多有很高國有企業(yè)比例的行業(yè)熱衷于貿(mào)易。據(jù)經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）估計，那些前10家最大企業(yè)中至少有5家是國有企業(yè)的國家加起來占了全球商品貿(mào)易總額的20%。[37]作為擁有最多大型國有企業(yè)的發(fā)展中國家，中國成為討論國有企業(yè)跨國效應(yīng)的焦點。雖然近年來民營企業(yè)的對外直接投資活力已被激發(fā)，但國有企業(yè)仍是中國對外直接投資的主導(dǎo)者。2016年末，在非金融類對外直接投資11800.5億美元存量中，國有企業(yè)占54.3%。[38]如果再考慮到國有企業(yè)在中國金融行業(yè)的主導(dǎo)地位和中國金融類國有企業(yè)國際化程度的迅速提高，中國國有企業(yè)在國際市場上已經(jīng)成為了西方發(fā)達國家企業(yè)的強有力競爭者。盡管某些西方發(fā)達國家也有一定數(shù)量的國有企業(yè)，但從根本上講西方發(fā)達國家的經(jīng)濟體制建立在私營企業(yè)相互競爭的基礎(chǔ)上。隨著中國國有企業(yè)對國際市場的積極參與，如何維護國有企業(yè)和私營企業(yè)之間的公平競爭成為西方發(fā)達國家關(guān)注的重要議題，對于兩者難以公平競爭的擔(dān)憂也成為中國對外貿(mào)易和投資頻頻遭遇阻礙的重要誘因。
因此，無論從國內(nèi)經(jīng)濟環(huán)境還是國際經(jīng)濟環(huán)境來看，中國國有企業(yè)都面臨著如何實現(xiàn)和非國有企業(yè)的公平競爭的問題。毫無疑問，競爭是市場有效運作的核心機制。公平競爭不僅有利于非國有企業(yè)的健康發(fā)展，也同樣有利于國有企業(yè)的效率提升。將國有企業(yè)置于公平競爭的制度環(huán)境中，將使國有企業(yè)的生存和發(fā)展取決于自身的績效而非其與政府的特殊關(guān)系，從而有助于硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。作為預(yù)算軟約束概念的提出者，雅諾什·科爾奈雖然對國有企業(yè)真正硬化其預(yù)算約束的可能性充滿懷疑，但也沒有完全排除這種可能性。在他看來，“只有當(dāng)私營部門逐漸發(fā)展成為有威脅的競爭者時，繼續(xù)存在的國有企業(yè)管理者才會更像真正的商人”。[39]在這個意義上，公平競爭將有效推動國有企業(yè)的改革。
應(yīng)該說，不同所有制企業(yè)公平競爭是中國建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求，也是中國國有企業(yè)改革的重要內(nèi)容。早在1999年黨的十五屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》就提出：“促進各種所有制經(jīng)濟公平競爭和共同發(fā)展。”2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出：“國家保護各種所有制經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)和合法利益，保證各種所有制經(jīng)濟依法平等使用生產(chǎn)要素、公開公平公正參與市場競爭、同等受到法律保護，依法監(jiān)管各種所有制經(jīng)濟。”2014年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》又提出：“健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度，加強對各種所有制經(jīng)濟組織和自然人財產(chǎn)權(quán)的保護，清理有違公平的法律法規(guī)條款。”接下來的問題是如何通過規(guī)則體系的構(gòu)建將國有企業(yè)真正置于公平競爭的制度環(huán)境之中。
作為當(dāng)今世界貿(mào)易秩序的基石，WTO的規(guī)則體系可以通過懲戒可能涉及國有企業(yè)的貿(mào)易扭曲政策來促進國有企業(yè)和非國有企業(yè)之間的公平競爭。例如前文提到的《補貼與反補貼措施協(xié)定》禁止政府提供某些補貼，中國加入WTO時基于這些規(guī)則作出了相關(guān)承諾。但正如OECD研究報告指出的：“這些規(guī)則是當(dāng)年國有企業(yè)主要面向國內(nèi)市場或者集中于衰退行業(yè)或特定行業(yè)制定的。因此，它們也許不能足夠有效地確保近日觀察到的全球性活動的大型國有企業(yè)的競爭性行為。”[40]也就是說，WTO現(xiàn)有的這些規(guī)則沒有充分考慮到具有競爭力的國有企業(yè)大規(guī)模進入國際市場后帶來的新問題。在這樣的背景下，作為OECD軟法的“競爭中性”（Competitive Neutrality）開始成為維護國有企業(yè)和非國有企業(yè)公平競爭的主要國際規(guī)則。
作為主要由發(fā)達經(jīng)濟體構(gòu)成的國際經(jīng)濟組織，OECD圍繞著重大經(jīng)濟問題發(fā)布了大量的高水平研究報告。這些研究報告雖然不具有約束力，但卻構(gòu)成了具有實際效果的行為規(guī)范，在很大意義上起到了軟法的作用。2005年，OECD頒布的《OECD國有企業(yè)治理指引》中就體現(xiàn)了競爭中性的內(nèi)涵，即政府需要確保公平競爭的市場環(huán)境，避免通過管理和監(jiān)督權(quán)扭曲國有企業(yè)和私營企業(yè)之間的競爭。[41]近年來，OECD連續(xù)發(fā)布了多項關(guān)于競爭中性的研究報告。根據(jù)這些報告，實現(xiàn)“競爭中性”要求遵循八項建議：（1）精簡政府企業(yè)的運作形式；（2）確定特殊職能的直接成本；（3）獲得商業(yè)回報率；（4）核算公共服務(wù)義務(wù)；（5）稅收中性；（6）監(jiān)管中性；（7）債務(wù)中性和直接補貼；（8）公共采購。這些建議及與之相關(guān)的工具文件和最佳實踐構(gòu)成了一套國際軟法。
對照預(yù)算軟約束的主要來源，“競爭中性”的多項規(guī)則有助于硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。第一，在補貼的問題上，OECD強調(diào)確定特殊職能的直接成本，制定合理的成本分攤機制，在國有企業(yè)中保持高標準的問責(zé)力度與透明度，以確保公共服務(wù)義務(wù)（通常涉及補貼）不會成為企業(yè)對其競爭性業(yè)務(wù)進行交叉補貼的渠道。會計體系應(yīng)當(dāng)對國有企業(yè)特殊義務(wù)予以充足的成本覆蓋，以避免國有企業(yè)與追求利益最大化的私有企業(yè)相比處于劣勢，另一方面也要避免對特殊義務(wù)過度補償產(chǎn)生額外的補貼效應(yīng)。[42]第二，在稅收的問題上，OECD主張稅收中性，強調(diào)國有企業(yè)和私有企業(yè)應(yīng)面對相似的稅收負擔(dān)，政府應(yīng)該對公司制企業(yè)堅決執(zhí)行非歧視原則，對于非公司制商業(yè)活動用補償費代替繳稅，調(diào)整政府服務(wù)價格以反映稅負成本的增加。[43]第三，在信貸的問題上，OECD主張債務(wù)中性，即在同等條件下國有企業(yè)的貸款利率應(yīng)與私有企業(yè)相同，國家不得就國有企業(yè)自動進行擔(dān)保，應(yīng)在國家擔(dān)保的披露和回報方面有具體的操作辦法，鼓勵國有企業(yè)尋求其他融資方式如股權(quán)融資，落實相關(guān)機制避免國有企業(yè)、國有銀行或金融機構(gòu)之間的利益沖突。[44]此外，OECD認為要實現(xiàn)競爭中性，國有企業(yè)就應(yīng)該以其用于從事相關(guān)活動的資產(chǎn)為基礎(chǔ)獲得與市場水平一致的回報率，即商業(yè)回報率。
面對國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境的變化，中國政府已經(jīng)開始考慮接受“競爭中性”的國際規(guī)則。中國人民銀行行長易綱在2018年G30國際銀行業(yè)研討會上提出：“為解決中國經(jīng)濟中存在的結(jié)構(gòu)性問題，將加快國內(nèi)改革和對外開放，加強知識產(chǎn)權(quán)保護，并考慮以‘競爭中性’原則對待國有企業(yè)。”10月15日，國務(wù)院國資委副秘書長彭華崗回答記者提問時指出，當(dāng)前國企改革的思路和目標與“競爭中性”原則是一致的。[45]基于中國社會主義市場經(jīng)濟體制自身發(fā)展完善的需要，也基于維護開放型世界經(jīng)濟的需要，“競爭中性”可以用來推動中國的國有企業(yè)改革。
不過，要讓“競爭中性”原則在中國國企改革中真正發(fā)揮有效的作用，還需要解決一系列問題。第一，OECD所倡導(dǎo)的“競爭中性”仍屬于國際軟法，不具有法律約束力。如前所述，當(dāng)國際規(guī)則有效地將回報戰(zhàn)略制度化，約束政府的法定權(quán)力并誘導(dǎo)國內(nèi)與之互補的組織形式時，國際規(guī)則才能增強政府承諾的可信性，切實硬化對國有企業(yè)的預(yù)算約束。在多邊層次上將“競爭中性”從不具約束力的軟法轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂屑s束力的國際規(guī)則，還有很長的一段路要走。第二，OECD關(guān)于競爭中性的指導(dǎo)性建議過于原則籠統(tǒng)，無法提供一個涉及各國市場發(fā)達程度、行業(yè)監(jiān)管理念、競爭規(guī)制目的以及社會責(zé)任承擔(dān)的政策工具體系，八項建議之間也缺乏嚴謹?shù)倪壿嬯P(guān)系，并且無法回避國有企業(yè)治理規(guī)范與競爭政策之間相對獨立和脫節(jié)的現(xiàn)實。[46]這就為中國根據(jù)自身實際情況提出一套更完善的“競爭中性”方案提供了很大的空間。第三，作為目前在世界范圍內(nèi)推動“競爭中性”原則的主要力量，美國已經(jīng)在雙邊、區(qū)域、諸邊等多個層面將“競爭中性”原則轉(zhuǎn)化為具有約束力的國際規(guī)則，比如《美國—新加坡自由貿(mào)易協(xié)定》《北美自由貿(mào)易協(xié)定》及后繼的《美墨加協(xié)定》《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP），等等，特別是TPP是迄今為止對國有企業(yè)問題規(guī)定最為詳盡的自貿(mào)協(xié)定。這些雙邊、區(qū)域、諸邊的規(guī)則很有可能構(gòu)成日后多邊規(guī)則的基礎(chǔ)。2018年5月31日，美國、歐盟和日本的貿(mào)易部長（代表）聲明三方將加快制定關(guān)于產(chǎn)業(yè)補貼和國有企業(yè)的可能新規(guī)則，以便為三方的工人和企業(yè)創(chuàng)造更加公平的競爭環(huán)境。與其被動等待西方發(fā)達國家將對其有利的“競爭中性”原則多邊化，不如中國主動提出對己有利的“競爭中性”規(guī)則體系。
在當(dāng)前逆全球化浪潮洶涌、再全球化已露端倪的背景下，中國可以考慮在以下國際制度的重構(gòu)或創(chuàng)設(shè)中穩(wěn)步提出“競爭中性”的中國方案。第一，WTO的改革。目前有關(guān)各方已經(jīng)就WTO改革的必要性達成共識，但在WTO改革的具體方案上仍各有盤算。作為維護多邊貿(mào)易體系的主要伙伴，中歐已經(jīng)就WTO改革展開合作，并為此建立了一個副部長級的聯(lián)合工作組。競爭政策將成為WTO改革的重要領(lǐng)域，中國可以運用聯(lián)合工作組尋求與歐盟在這方面的共識，至少尋找可能的契合點。此外，中國應(yīng)該考慮和印度、巴西等同樣擁有眾多國有企業(yè)的WTO成員國在“競爭中性”議題上建立策略聯(lián)盟，攜手維護發(fā)展中國家在國有企業(yè)發(fā)展上的共同利益。第二，中歐投資協(xié)定等雙邊投資協(xié)定（BIT）。BIT經(jīng)常在投資者的定義中包含國有企業(yè)，美國（100%）、澳大利亞（92%）和加拿大（81%）是在投資者定義中最為經(jīng)常包括國有企業(yè)的國家。[47]某些BIT包括了確保國有企業(yè)和私有企業(yè)之間公平競爭的條款，或?qū)ｉT提到了“競爭中性”原則。中歐BIT談判目前已經(jīng)進入新階段，面對歐方對中資企業(yè)在歐直接投資的憂慮談判無法繞開涉及國有企業(yè)的條款。中國在下一步談判中應(yīng)在“競爭中性”原則下維護中資企業(yè)的投資權(quán)益并回應(yīng)歐方的合理關(guān)切。第三，區(qū)域全面經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定（RCEP）等自由貿(mào)易協(xié)定。一些自貿(mào)協(xié)定明確指出其規(guī)定同樣適用于某些特殊定義的國有企業(yè)以彌補在WTO語境下的定義模糊之處，或者包括一些額外的有關(guān)國有企業(yè)的專門規(guī)定。RCEP是在WTO規(guī)則基礎(chǔ)上更高水平的自貿(mào)協(xié)定。作為擁有最大規(guī)模國有經(jīng)濟的談判方，中國在RCEP的談判中可與具有相當(dāng)數(shù)量國有企業(yè)的越南、新加坡和馬來西亞等國攜手確立有關(guān)國有企業(yè)規(guī)制的新規(guī)則，為“競爭中性”原則提供符合國際共識并具有中國底色的模板和藍本。
注釋
[1][2]［英］羅納德·科斯、王寧：《變革中國：市場經(jīng)濟的中國之路》，北京：中信出版社，2013年，第174頁。
[3]陳佳貴、王欽：《中國工業(yè)經(jīng)濟的改革、開放與發(fā)展》，載蔡昉主編：《中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型30年：1978～2008》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2009年，第56頁。
[4]［匈］雅諾什·科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，北京：中央編譯出版社，2007年，第133～134頁。
[5]［匈］雅諾什·科爾奈：《后社會主義轉(zhuǎn)軌的探索》，長春：吉林人民出版社，2011年，第129頁。
[6]Robert O. Keohane, "Reciprocity in International Relations", International Organization, Vol.40, No.1, 1986, p. 8.
[7]［美］達龍·阿塞莫格魯、詹姆士·羅賓遜：《政治發(fā)展的經(jīng)濟分析》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社，2008年，第117頁。
[8]Paul Pierson, "Increasing Returns, Path Dependence, and the Study of Politics", American Political Science Review, Vol.94, No.2, 2000, p. 255.
[9]John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton: Princeton University Press, 2001, p. 68.
[10]張宇燕等：《全球化與中國發(fā)展》，北京：社會科學(xué)文獻出版社，2007年，第203頁。
[11]［美］巴里·諾頓：《中國經(jīng)濟：轉(zhuǎn)型與增長》，上海人民出版社，2010年，第80～89頁。
[12]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, London and New York: Routledge, 2006, p. 105.
[13]石廣生主編：《中國加入世界貿(mào)易組織談判歷程》，北京：人民出版社，2011年，第139頁。
[14]Hui Feng, The Politics of China's Accession to the World Trade Organization: The Dragon Goes Global, p. 106.
[15]《朱镕基講話實錄（第三卷）》，北京：人民出版社，2011年，第222頁。
[16]石廣生主編：《中國加入世界貿(mào)易組織談判歷程》，第237頁。
[17][18]《朱镕基答記者問》，北京：人民出版社，2009年，第252、272頁。
[19]龔雯、張向晨：《青山遮不住、畢竟東流去——中國加入世貿(mào)組織大勢述評》，《人民日報》，1999年5月7日，第1版。
[20]《朱镕基講話實錄（第三卷）》，第388～389頁。
[21]石廣生主編：《中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，北京：人民出版社，2011年，第48頁。
[22]中華人民共和國商務(wù)部世界貿(mào)易組織司編譯：《世界貿(mào)易組織烏拉圭回合多邊貿(mào)易談判結(jié)果法律文本》，北京：中國商務(wù)出版社，2011年，第233頁。
[23][24][25][26][27][28][29]石廣生主編：《中國加入世界貿(mào)易組織法律文件》，第231、45、44、236、19、48、235～236頁。
[30]Chang-Tai Hsieh and Zheng (Michael) Song, Grasp the Large, Let Go of the Small: The Transformation of the State Sector in China, Working Paper 21006, http://www.nber.org/papers/w21006.
[31]中國國家統(tǒng)計局：《中國統(tǒng)計年鑒》，北京：中國統(tǒng)計出版社，1999年，2008年。
[32]吳敬璉：《中國經(jīng)濟改革進程》，北京：中國大百科全書出版社，2018年，第252頁。
[33]張卓元等：《新中國經(jīng)濟學(xué)史綱（1949～2011）》，北京：中國社會科學(xué)出版社，2012年，第269頁。
[34]Fusheng Xie, An Li, and Zhongjin Li, "Guojinmintui: A New Round of Debate in China on State versus Private Ownership", Science & Society, Vol.76, No.3, 2012, pp. 291-318.
[35]張春霖：《國有企業(yè)改革再出發(fā)》，《比較》，2018年第4輯，第51頁。
[36]UNCTAD, World Investment Report: Investing in the SDGs: An Action Plan, New York, N.Y., and Geneva, Switzerland: United Nations, 2014, p.xviii, p. 20.
[37]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《國家發(fā)展進程中的國企角色》，北京：中信出版集團，2016年，第263頁。
[38]商務(wù)部、國家統(tǒng)計局、國家外匯管理局：《2016年度中國對外直接投資統(tǒng)計公報》，北京：中國統(tǒng)計出版社，2017年，第27頁。
[39]［匈］雅諾什·科爾奈：《社會主義體制：共產(chǎn)主義政治經(jīng)濟學(xué)》，第477頁。
[40]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《國家發(fā)展進程中的國企角色》，第270頁。
[41]石偉：《“競爭中立”制度的理論與實踐》，北京：法律出版社，2017年，第59頁。
[42]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《競爭中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實踐指南》，北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2015年，第17～19頁。
[43]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《競爭中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實踐指南》，第53～54頁。
[44]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《競爭中立：經(jīng)合組織建議、指引與最佳實踐指南》，第81～83頁。
[45]《國有企業(yè)的發(fā)展必須立足于“競爭中性”原則》，《21世紀經(jīng)濟報道》2018年10月16日，第1版。
[46]宋彪：《競爭中性的淵源、政策目標與公共壟斷改革》，《經(jīng)濟法研究》，2017年總第18卷，第188頁。
[47]經(jīng)濟合作與發(fā)展組織：《國家發(fā)展進程中的國企角色》，第251頁。
責(zé) 編／馬冰瑩
International Economic and Trade Rules and Reform of the Chinese State-owned Enterprises
Tian Ye
Abstract: With China’s deep integration into the global economy, international economic and trade rules have had a significant impact on China's domestic institutional changes. Early this century, the Chinese government’s commitment to the WTO promoted the reform of the state-owned enterprises in the form of hardened budget constraints. In recent years, fair competition between the state-owned and non-state-owned enterprises has become an important issue facing China's economy as well as a major reason for the Western developed countries to reshape international economic and trade rules. As the soft law of OECD, the "competitive neutrality" principle can further harden the budget constraints on state-owned enterprises. Given that it takes some time to transform the "competitive neutrality" from a soft law to binding multilateral rules, China can steadily propose a Chinese definition of it in the reconstruction or creation of the relevant international systems.
Keywords: international economic and trade rules, state-owned enterprises, soft budget constraints, WTO, OECD, competitive neutrality
田野，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院教授、國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員。研究方向為國際關(guān)系理論、國際政治經(jīng)濟學(xué)、國際制度與國際合作。主要著作有《中國參與國際合作的制度設(shè)計：一種比較制度分析》《國家的選擇——國際制度、國內(nèi)政治與國家自主性》等。
