新中國(guó)成立以來(lái)的70年，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生歷經(jīng)探索并最終取得偉大進(jìn)步的70年。中國(guó)城鎮(zhèn)住房制度同樣在這70年時(shí)間里經(jīng)歷了波瀾壯闊的變革，其演變軌跡與中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生的探索之路密不可分，其轉(zhuǎn)型軌道也對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)民生的成長(zhǎng)路線產(chǎn)生了直接影響。由此，新中國(guó)成立70年以來(lái)住房事業(yè)走過(guò)的發(fā)展歷程可以作為一面鏡子，折射出新中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展演變的歷史特征，研究其制度變遷軌跡和預(yù)判其發(fā)展趨勢(shì)可對(duì)展望中國(guó)未來(lái)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向提供諸多啟示。

新中國(guó)70年的住房事業(yè)歷程：1949—1978

意識(shí)形態(tài)、指導(dǎo)思想與現(xiàn)實(shí)背景

新中國(guó)成立初期，在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上采取指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式，對(duì)基本經(jīng)濟(jì)資源實(shí)行國(guó)有制基礎(chǔ)上的公有制形態(tài)。在這一背景下，國(guó)家各項(xiàng)政策都要為落實(shí)社會(huì)主義公有制和在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上實(shí)現(xiàn)趕超型發(fā)展而服務(wù)，住房政策也不例外。

新中國(guó)成立初期，由于經(jīng)歷了長(zhǎng)期戰(zhàn)亂，住房損毀嚴(yán)重，城市住房資源十分短缺。住房來(lái)源只能依靠統(tǒng)籌安排現(xiàn)有住房，或者合理分配新建住房。而當(dāng)時(shí)政府的資金不足，同時(shí)新建住房也需要一定時(shí)間，因此對(duì)已有住房的統(tǒng)籌安排就成為解決住房困難的主要渠道。已有住房中，原屬官僚資本家、戰(zhàn)犯、漢奸、反革命分子等的城市住房被收歸公有，并完全由國(guó)家管理調(diào)配；城市居民、工商業(yè)者私有的城市住房則繼續(xù)保持其私有制不變，并鼓勵(lì)出租。但在當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主義公有制的背景下，政府仍傾向于將私有的房屋歸于國(guó)家管理。1949年8月12日，人民日?qǐng)?bào)所刊發(fā)文章指出：“應(yīng)當(dāng)把所有城市房屋看作社會(huì)的財(cái)產(chǎn)，加以適當(dāng)?shù)谋O(jiān)護(hù)。這樣才能使城市房屋日漸增多，人民的居住不發(fā)生困難，給將來(lái)社會(huì)主義的房屋公共所有權(quán)制度創(chuàng)造有利條件。”

私房公有化

當(dāng)時(shí)的中國(guó)進(jìn)行私房公有化是必然趨勢(shì)，新中國(guó)成立初期這一過(guò)程較為緩慢，然而隨著城市人口從1949年的5765萬(wàn)人猛增到1953年的7826萬(wàn)人，新建住房嚴(yán)重不足加上原有住房質(zhì)量惡化，城市居民的居住條件愈加惡劣，已經(jīng)到了政府不得不對(duì)私有房屋進(jìn)行強(qiáng)制性干預(yù)的地步。因此，隨著1954年資本主義工商業(yè)社會(huì)主義改造的啟動(dòng)，城市私房公有化也逐步開始推進(jìn)。

城市私有房地產(chǎn)的公有化是由私營(yíng)房地產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)為公私合營(yíng)和私有住房社會(huì)主義改造兩個(gè)方面構(gòu)成。根據(jù)中央的要求，私營(yíng)房地產(chǎn)改為公私合營(yíng)，即國(guó)家同資本家在企業(yè)內(nèi)部進(jìn)行合作，國(guó)家占有相當(dāng)股權(quán)，公私雙方共同經(jīng)營(yíng)企業(yè)，公方代表居于領(lǐng)導(dǎo)位，使得企業(yè)具有更大程度上的社會(huì)主義性質(zhì)。

私有住房社會(huì)主義改造是以1956年1月18日中共中央批轉(zhuǎn)中央書記處第二辦公室1955年12月16日的《關(guān)于日前城市私有房產(chǎn)基本情況及進(jìn)行社會(huì)主義改造的意見》為標(biāo)志啟動(dòng)的。其要求對(duì)城市房屋占有者用類似贖買的辦法逐步改變其所有制，同時(shí)要求教育和改造以房租為全部或主要生活來(lái)源的房東及二房東，使其成為自食其力的勞動(dòng)者。經(jīng)過(guò)兩年的住房社會(huì)主義改造，到1958年年底，私房已經(jīng)基本不存在，此后的1964年7月政府正式宣布私人租賃性質(zhì)的住房關(guān)系基本不存在。

城市住房供給制度的初步建立

1952年5月24日，內(nèi)務(wù)部地政司印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城市公有房地產(chǎn)管理的意見》，其中明確提出了“以租養(yǎng)房”的方針和合理的租金標(biāo)準(zhǔn)。但到1955年政府對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員由供給制改薪金制時(shí)，考慮到這部分人的承受能力，對(duì)他們承租的公有住房實(shí)行低租金的過(guò)渡辦法，即住房租金大約只占薪金收入的2%—3%，隨后各地紛紛開始效仿這一做法。尤其是1956年以后，在片面強(qiáng)調(diào)住房福利品的思想影響下，“以租養(yǎng)房”逐漸被淡化甚至被否認(rèn)。同時(shí)，由于新中國(guó)成立初期強(qiáng)調(diào)發(fā)展重工業(yè)以鞏固國(guó)防并增強(qiáng)國(guó)力，當(dāng)時(shí)的城市戰(zhàn)略計(jì)劃是把消費(fèi)城市變?yōu)樯a(chǎn)城市，將國(guó)民收入的大部分投入工業(yè)生產(chǎn)。因此，住房投資得不到支持，這也更堅(jiān)定了當(dāng)時(shí)住房的福利性質(zhì)。自此，我國(guó)初步建立起了低租金的福利住房供給制度。

住房建設(shè)及住房狀況

1950年，全國(guó)城市住房存量總面積只有4億平方米，城市人口6169萬(wàn)，人均住房面積5.5平方米，住房條件十分惡劣。但由于低租金福利住房制度下住房建設(shè)資金只有投入沒有回報(bào)，同時(shí)政策上長(zhǎng)期壓制住房建設(shè)，住房的投融資機(jī)制被嚴(yán)重扭曲，住房投資長(zhǎng)期匱乏。加之1965年中央工作會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于第三個(gè)五年計(jì)劃安排情況的匯報(bào)提綱》中提到，應(yīng)立足于戰(zhàn)爭(zhēng)，把國(guó)防建設(shè)放在第一位。此后住房投資占累計(jì)基本建設(shè)投資的比重一路下滑，1970年達(dá)到新中國(guó)成立以來(lái)最低點(diǎn)，僅有2.6%。

20世紀(jì)70年代初鄧小平同志主持中央工作以后，住房建設(shè)管理工作才重新被重視起來(lái)，但城市居民居住條件并沒有得到明顯改善。改革開放前夕，全國(guó)190個(gè)城市人均居住面積僅3.6平方米（人均建筑面積6.7平方米），比解放初期的4.5平方米還少。存量房中還存在大量危房和棚戶區(qū)，住房質(zhì)量得不到保障。另外，20世紀(jì)70年代末，全國(guó)城市每月公房租金是0.13元／平方米，不到維護(hù)成本的一半，在缺乏經(jīng)濟(jì)激勵(lì)的條件下，新建成的公房建筑質(zhì)量也非常低劣，配套設(shè)施簡(jiǎn)陋不全，大大降低了居民的居住感?？傮w上，20世紀(jì)70年代末的住房問(wèn)題已經(jīng)嚴(yán)重影響人們的正常生活和工作，到了亟待解決的時(shí)刻，這迫使政府必須對(duì)住房制度采取有力改革措施以改善當(dāng)時(shí)的住房局面。

新中國(guó)70年住房事業(yè)的發(fā)展：1979—2019年中國(guó)的住房制度變遷

1978年9月，鄧小平同志指出：“解決住房問(wèn)題能不能路子寬些，譬如允許私人建房或者私建公助，分期付款，把個(gè)人手中的錢動(dòng)員出來(lái)，國(guó)家解決材料，這方面潛力不小。”他還提出，建筑業(yè)是可以為國(guó)家增加收入、增加積累的一個(gè)重要產(chǎn)業(yè)部門，在長(zhǎng)期規(guī)劃中，必須把建筑業(yè)放在重要位置。1980年4月，鄧小平同志又一次發(fā)表了關(guān)于住房問(wèn)題的重要講話，認(rèn)為不但新房子可以出售，老房子也可以出售。他還提出買房可以分期付款、提倡個(gè)人建房等設(shè)想?？梢哉f(shuō)這兩次談話為以后近二十年的住房改革指引了方向。

城鎮(zhèn)福利住房制度改革起步（1979—1987）

這一階段住房制度改革進(jìn)行了多次實(shí)踐性探索。1979年，在西安、柳州、梧州、南寧試點(diǎn)，由政府出資建房并以土建成本價(jià)格向居民出售。1980年6月，中共中央和國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)《全國(guó)基本建設(shè)工作會(huì)議匯報(bào)提綱》，正式提出住房商品化制度。1980年10月到1981年，全價(jià)出售政策向全國(guó)鋪開，但效果并不理想。1982年，進(jìn)入“三三制”補(bǔ)貼售房探索階段，即政府、企業(yè)和個(gè)人分別承擔(dān)房屋售價(jià)的1/3，但由于政府及單位財(cái)政壓力過(guò)大，該政策也沒能得以持續(xù)。1986年3月城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《關(guān)于城鎮(zhèn)公房補(bǔ)貼出售試點(diǎn)問(wèn)題的通知》（原城鄉(xiāng)建設(shè)部[1986]94號(hào)），重新提出全價(jià)出售公房以及售價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

除了實(shí)踐的探索，理論方面也取得了一定的突破。1980年1月蘇星在《紅旗》雜志發(fā)表《怎樣使住房問(wèn)題解決的快些》，指出住宅是個(gè)人消費(fèi)品的重要組成部分，應(yīng)該走商品化道路。不得不提的是，1983年12月發(fā)布的《城市私有房屋管理?xiàng)l例》中提到了國(guó)家會(huì)依法保護(hù)城市公民私有房屋的所有權(quán)。同時(shí)，該條例中還涉及住房所有者對(duì)住房具備一定處置權(quán)和收益權(quán)。這表明住房已經(jīng)成為居民財(cái)產(chǎn)的一部分，也標(biāo)志著城鎮(zhèn)住房制度改革逐步向正規(guī)化、法制化邁進(jìn)。

另外，這一階段與住房制度改革相關(guān)的諸多實(shí)踐也紛紛邁出了第一步。1979年10月15日，中國(guó)第一個(gè)商品住宅項(xiàng)目——廣州“東湖新村”獲得政府批準(zhǔn)；1980年1月8日中國(guó)第一家房地產(chǎn)公司——深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)房地產(chǎn)公司成立；1985年4月建設(shè)銀行深圳分行向南油集團(tuán)85戶“人才房”發(fā)放我國(guó)第一筆個(gè)人住房按揭貸款；1987年12月1日，轟動(dòng)全國(guó)的第一宗土地公開拍賣會(huì)在深圳會(huì)堂響起“驚天一錘”，1988年4月，憲法中“禁止土地出租”被改為“土地使用權(quán)可以依照法律規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，隨后《土地管理法》也做出了相應(yīng)的修改。

雙軌制住房制度與房地產(chǎn)市場(chǎng)初步建立（1988—1997）

經(jīng)過(guò)上一階段實(shí)踐與理論的探索，“住宅作為個(gè)人消費(fèi)品可以成為私有財(cái)產(chǎn)，可以買賣”的共識(shí)已經(jīng)達(dá)成。為了進(jìn)一步配合城市住房改革的順利進(jìn)行，國(guó)務(wù)院于1986年成立了住房改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于1988年初召開了第一次全國(guó)住房制度改革工作會(huì)議。同年2月25日，國(guó)務(wù)院住房制度改革領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)了中國(guó)第一個(gè)關(guān)于房改的法規(guī)性文件，即《關(guān)于在全國(guó)城鎮(zhèn)分期分批推行住房制度改革的實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)[1988]11號(hào)），將住房福利制度改革正式納入中國(guó)改革開放的大規(guī)劃，住房制度改革進(jìn)入了整體方案設(shè)計(jì)和全面試點(diǎn)階段。

1991—1992年共有24個(gè)省份加入房改陣營(yíng)，“以售帶租”的特征明顯，房租加速上調(diào)。1992年鄧小平南巡講話以后，我國(guó)對(duì)外開放及市場(chǎng)化改革的步伐加快，全國(guó)房地產(chǎn)價(jià)格逐步放開，政府審批權(quán)力部分下放，金融機(jī)構(gòu)開始發(fā)放房地產(chǎn)開發(fā)貸款，借助宏觀經(jīng)濟(jì)“加快改革開放建設(shè)步伐”的大環(huán)境，中國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)進(jìn)入了快速擴(kuò)張期。1992年，全國(guó)商品房銷售額達(dá)426.59億，比上年增長(zhǎng)了80%。

1993年11月，第三次全國(guó)房改會(huì)議后，出售公房再次成為重點(diǎn)。但由于福利住房制度存在巨大慣性、商品房相關(guān)配套制度不成熟等原因，這一輪嘗試也沒能持續(xù)。1994年初，地方性房改方案被叫停，“以售帶租”的房改也就此終結(jié)，此后房改總體進(jìn)展緩慢。雖然這一階段中多次實(shí)踐都以失敗告終，但是在多輪探索中，商品住房還是在夾縫中默默地成長(zhǎng)，住房雙軌制逐步形成。

1994年7月，國(guó)務(wù)院頒布了《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》（國(guó)發(fā)[1994]42號(hào)），這一文件構(gòu)建起我國(guó)住房改革史上第一個(gè)綜合性框架。同年還針對(duì)城市房地產(chǎn)管理、住宅小區(qū)管理、房地產(chǎn)交易價(jià)格管理等一系列問(wèn)題提出了具體的管理方案，并建立了相應(yīng)的制度，可以說(shuō)這些文件將我國(guó)住房制度改革探索的成果向正規(guī)化、法制化推進(jìn)了一大步。

通過(guò)近20年漸進(jìn)式的改革，20世紀(jì)末我國(guó)住房事業(yè)已經(jīng)取得了一定成效。至1997年，城鎮(zhèn)人均居住面積上升到8.8平方米，是1978年的2倍多，全國(guó)城鎮(zhèn)竣工住宅4.055億平方米，是1978年的10余倍。但住房分配體制始終沒有發(fā)生根本性的變革，因此福利分房仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。而此時(shí)商品房市場(chǎng)的發(fā)展已經(jīng)到了瓶頸階段，1994—1997年的平均銷售面積增長(zhǎng)率在10%以下，個(gè)人購(gòu)買的比重也基本停留在50%—60%左右，沒有更大突破。

實(shí)現(xiàn)住房完全市場(chǎng)化，房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位得到確立（1998—2003）

1997年亞洲金融危機(jī)給中國(guó)住房制度改革提供了一個(gè)意外契機(jī)。為了應(yīng)對(duì)危機(jī)，擴(kuò)大內(nèi)需，中央計(jì)劃將房地產(chǎn)業(yè)培育成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。1998年7月3日國(guó)務(wù)院下發(fā)《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》（國(guó)發(fā)[1998]23號(hào)），要求徹底停止住房實(shí)物分配，將與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的實(shí)物福利分配住房制度徹底逼入了死角，切斷了職工和單位之間的住房紐帶。自此，中國(guó)住房制度由此進(jìn)入了全新的市場(chǎng)化時(shí)代。

1998年7月20日國(guó)務(wù)院發(fā)布《城市房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理?xiàng)l例》（國(guó)務(wù)院令第248號(hào)），政府不再對(duì)商品住房?jī)r(jià)格進(jìn)行管控；2000年，限制房企上市的禁令到期，一時(shí)間大量資本涌入房地產(chǎn)市場(chǎng)；2001年7月北京申奧成功；2002年7月，《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)規(guī)定》（國(guó)土資源部令11號(hào)）正式實(shí)施，城市土地出讓全面實(shí)行招拍掛的制度逐步形成，城市土地稀缺性凸顯。短期內(nèi)諸多助推因素使中國(guó)房地產(chǎn)進(jìn)入了發(fā)展的快車道。

2003年全國(guó)首次房地產(chǎn)工作會(huì)議召開，首次明確房地產(chǎn)業(yè)對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)作用。會(huì)后，8月12號(hào)國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》（國(guó)發(fā)[2003]18號(hào)），總結(jié)了1998年以來(lái)住房制度改革的諸多經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為房地產(chǎn)業(yè)具備關(guān)聯(lián)度高、帶動(dòng)性強(qiáng)的特征，進(jìn)而確立了房地產(chǎn)支柱產(chǎn)業(yè)的地位。不得不強(qiáng)調(diào)的是，《通知》中還將之前以經(jīng)濟(jì)適用房為主的住房體系改為“實(shí)現(xiàn)多數(shù)家庭購(gòu)買商品房”，這一轉(zhuǎn)變被認(rèn)為是中國(guó)住房制度最終邁入市場(chǎng)化階段的標(biāo)志。

從這以后政府文件中再也沒有出現(xiàn)過(guò)“住房制度改革”的字樣，說(shuō)明我國(guó)城鎮(zhèn)住房已經(jīng)完成了全面商品化，即使未來(lái)住房制度還有局部完善和繼續(xù)建設(shè)的需要，但總體上已經(jīng)達(dá)到了歷史的終點(diǎn)。此后政府不再提住房制度，只提住房政策，著眼點(diǎn)也從微觀的住房實(shí)物生產(chǎn)與分配轉(zhuǎn)向宏觀的市場(chǎng)調(diào)控。

房地產(chǎn)市場(chǎng)密集調(diào)控與住房保障并重（2004—2015）

這一階段開始，商品房?jī)r(jià)格飛速上漲，密集的住房市場(chǎng)調(diào)控隨之而來(lái)。2004—2015年全國(guó)共有七十多項(xiàng)調(diào)控政策出臺(tái)。2005年3月，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于切實(shí)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的通知》（國(guó)辦[2005]8號(hào)）（俗稱“老國(guó)八條”）發(fā)布，這是第一個(gè)國(guó)務(wù)院層面的房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控政策。該通知除了強(qiáng)調(diào)房地產(chǎn)業(yè)是我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要支柱產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也第一次公開承認(rèn)住房?jī)r(jià)格上漲過(guò)快會(huì)影響整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的健康運(yùn)行。但不盡如人意的是，原本以為能夠讓房?jī)r(jià)降溫的個(gè)人所得稅、商品房營(yíng)業(yè)稅等規(guī)定并沒有對(duì)房?jī)r(jià)起到控制作用，甚至還助推了房?jī)r(jià)。隨后“新國(guó)八條”“七部委八條”等文件又分別對(duì)房地產(chǎn)供給結(jié)構(gòu)、稅收、房貸、違規(guī)小數(shù)及炒房等方面做出了更加嚴(yán)格的要求，但是房?jī)r(jià)仍然在一次次調(diào)控中不斷上漲。

在多輪房?jī)r(jià)暴漲的過(guò)程中，中低收入者的住房困難問(wèn)題越來(lái)越嚴(yán)重。2006年5月24日國(guó)務(wù)院九部委發(fā)布《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房?jī)r(jià)格的意見》（國(guó)辦發(fā)[2006]37號(hào)）（俗稱“國(guó)六條”）開始關(guān)注中低收入人群的住房保障問(wèn)題。2007年8月13日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國(guó)發(fā)[2007]24號(hào)）把對(duì)城市低收入家庭的住房保障正式提升為住房政策的主要內(nèi)容，《意見》中規(guī)定：低收入家庭主要通過(guò)廉租住房解決，外加經(jīng)濟(jì)適用住房；中等收入家庭根據(jù)各地實(shí)際可以采取限價(jià)商品房和經(jīng)濟(jì)租用房的辦法解決；高收入家庭主要通過(guò)市場(chǎng)解決。至此，我國(guó)保障制度的重心將由經(jīng)濟(jì)適用住房轉(zhuǎn)向廉租住房，形成了保障與市場(chǎng)相并列的格局，顯示出了中央政府在解決住房問(wèn)題上要兩條腿走路的新思路。

此后，中央出臺(tái)了一系列與住房保障工作相關(guān)的政策，在增加保障房建設(shè)，擴(kuò)大保障覆蓋率的同時(shí)，也完善并優(yōu)化了保障房供應(yīng)結(jié)構(gòu)。2008年11月12日，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對(duì)外宣布了高達(dá)9000億的保障性住房投資計(jì)劃。2009年6月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部公布《2009—2011年廉租住房保障規(guī)劃》，宣布從2009年至2011年，要基本解決747萬(wàn)戶現(xiàn)有城市低收入住房困難家庭的住房問(wèn)題。2010年1月10號(hào)國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的通知》（國(guó)辦發(fā)[2010]4號(hào)）又將保障房建設(shè)計(jì)劃翻番，提出要在2012年前為1540萬(wàn)戶城市低收入家庭提供保障性住房。2011年1月，溫家寶同志宣布要在十二五規(guī)劃期間將建設(shè)3600萬(wàn)套保障房的宏大計(jì)劃，目標(biāo)是到2015年將全國(guó)城鎮(zhèn)人口的保障性住房覆蓋率從2010年底的7%－8%提高到20%，要基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)低收入家庭“應(yīng)保盡保”。2013年12月2日住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行的通知》（建保[2013]178號(hào)），要求從2014年起，各地公共租賃住房和廉租住房將并軌運(yùn)行，并軌后稱公共租賃住房。此外，這一階段除了中央對(duì)于住房保障的發(fā)展采取了一系列推動(dòng)和鼓勵(lì)措施，地方政府也紛紛在住房保障方面進(jìn)行了有益的探索，因城施策特征明顯。

需要指出的是，2011年以后，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度逐漸下降。2014年以后，經(jīng)濟(jì)環(huán)境變冷加諸多調(diào)控政策效果的疊加，房地產(chǎn)市場(chǎng)開始降溫，住房高空置率及高庫(kù)存成為了新的問(wèn)題。

房地產(chǎn)發(fā)展新階段（2016至今）

2016年房地產(chǎn)市場(chǎng)的主基調(diào)為去庫(kù)存，超過(guò)150個(gè)城市制定了去庫(kù)存政策。2016年底，中央政治局會(huì)議提出2017年要加快研究建立符合國(guó)情、適應(yīng)市場(chǎng)規(guī)律的房地產(chǎn)平穩(wěn)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制。隨后中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議首次提出“房住不炒”的定位。同時(shí)，“租購(gòu)并舉”悄然若揭，2017年7月24日住建部等九部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于在人口凈流入的大中城市加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)的通知》要求加快發(fā)展住房租賃市場(chǎng)，在廣州、深圳、南京等11個(gè)城市陸續(xù)展開住房租賃試點(diǎn)。

真正全面提出新階段住房發(fā)展新思路與新目標(biāo)的是十九大報(bào)告，“堅(jiān)持房子是用來(lái)住的、不是用來(lái)炒的定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度，讓全體人民住有所居”。其中，“房住不炒”是繼2016年底中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出之后再次鄭重強(qiáng)調(diào)的一個(gè)概念，這充分說(shuō)明“房住不炒”將成為今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)黨和政府解決我國(guó)城鎮(zhèn)住房問(wèn)題、建立房地產(chǎn)市場(chǎng)健康穩(wěn)定發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制的核心指導(dǎo)思想，進(jìn)一步為住房回歸居住屬性打好基礎(chǔ)。“加快建立多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉的住房制度”則表明中央已經(jīng)逐步意識(shí)到住房制度不僅要有市場(chǎng)配置作為主體，政府保障作為輔助，還要在市場(chǎng)設(shè)置和政府保障之外扶持培養(yǎng)出獨(dú)立的具備非盈利特征的社會(huì)組織機(jī)構(gòu)。通過(guò)充分動(dòng)員和科學(xué)有效合理利用這些社會(huì)資源以及民間力量，才能更快更好的實(shí)現(xiàn)住房市場(chǎng)有序健康的發(fā)展。“讓全體人民住有所居”作為新階段住房事業(yè)發(fā)展的目標(biāo)，體現(xiàn)了“住有所居”既是人民美好生活的根基和民生建設(shè)的基石，也是全面建成小康社會(huì)的必然要求。可以說(shuō)，無(wú)論“房住不炒”，還是“多主體供給、多渠道保障、租購(gòu)并舉”，歸根到底，都是為實(shí)現(xiàn)“讓全體人民住有所居”而服務(wù)的。

2018年6月，自然資源部宣布統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記信息管理基礎(chǔ)平臺(tái)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)登記系統(tǒng)進(jìn)入全面運(yùn)行階段，為構(gòu)建房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制構(gòu)建基礎(chǔ)性條件。

新中國(guó)70年住房事業(yè)的發(fā)展：1979－2019年住房制度改革的成效

新中國(guó)成立70年來(lái)，對(duì)比不同住房制度模式下的中國(guó)住房事業(yè)狀況，毫無(wú)疑問(wèn)，住房制度改革后的40年中無(wú)論是城鎮(zhèn)居民的居住條件還是住房業(yè)發(fā)展都取得了更加巨大成就。但不可否認(rèn)的，住房制度市場(chǎng)化過(guò)程中也產(chǎn)生了諸多亟待解決的新矛盾和新問(wèn)題。

主要成就

首先，從全國(guó)城鎮(zhèn)住房供應(yīng)量來(lái)看，2000年商品住宅竣工面積僅為1.89億平方米，2008年為4.88億平方米，2018年達(dá)到6.6億平方米。伴隨著住房供應(yīng)量的飛速上漲，我國(guó)住宅存量也有巨大的突破，城鎮(zhèn)住宅存量面積從1978年的14億平方米到2017年的267億平方米，翻了19倍多。另外，從城鎮(zhèn)人均住房建筑面積來(lái)看，1978年僅6.7平方米，而2018年則達(dá)到了38平方米，城鎮(zhèn)住房已經(jīng)完全擺脫了絕對(duì)短缺的狀況。

其次，從產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度來(lái)看，市場(chǎng)化改革給住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資注入了巨大活力。住宅房地產(chǎn)的興起，也帶動(dòng)了其他物業(yè)類型房地產(chǎn)的開發(fā)投資，使得房地產(chǎn)業(yè)整體得到了迅速發(fā)展。1978年全國(guó)住宅投資僅38億元，占GDP比重1.2%。1997年全社會(huì)住宅投資5371億元，對(duì)市場(chǎng)化的房地產(chǎn)投資為3178億元，占全社會(huì)投資比重12.74%，占GDP比重3.99%，其中住宅房地產(chǎn)開發(fā)投資占GDP比重1.93%。1998年房改后，房地產(chǎn)開發(fā)增速大幅度提升。2008年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資2.53萬(wàn)億元，其中住宅投資2.5萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的18.21%，占GDP比重8.31%。2018年全國(guó)房地產(chǎn)開發(fā)投資為12.03萬(wàn)億元，其中住宅投資8.52萬(wàn)億元，占全社會(huì)固定資產(chǎn)總投資的13.40%，占GDP比重9.46%。

再次，從產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展的角度來(lái)看，市場(chǎng)化改革刺激下的房地產(chǎn)業(yè)高速增長(zhǎng)，因其產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)、波及面廣、融資量大等特征，帶動(dòng)了很多周邊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。上游主要與房屋建設(shè)密切相關(guān)，包括建材、鋼鐵等行業(yè)；下游主要是家裝、家電、物業(yè)管理等。隨著存量房時(shí)代到來(lái)，二手房交易、舊房改造，以及節(jié)能、環(huán)保的建筑材料等行業(yè)也將被帶動(dòng)起來(lái)。

最后，城鎮(zhèn)住房市場(chǎng)化改革為促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)和推進(jìn)城鎮(zhèn)化創(chuàng)造基礎(chǔ)性條件。單位分房的制度，城市內(nèi)部和城市間勞動(dòng)力流動(dòng)都受到嚴(yán)重約束，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)更是幾乎不可能。市場(chǎng)化條件下，大量房屋的興建，在給農(nóng)民創(chuàng)造數(shù)以千萬(wàn)計(jì)進(jìn)城就業(yè)機(jī)會(huì)的同時(shí)，也為數(shù)以億計(jì)農(nóng)民進(jìn)入城市提供了住所。1978年我國(guó)城鎮(zhèn)人口為1.72億，僅占全國(guó)總?cè)藬?shù)的17.92%，到2018年底，我國(guó)城鎮(zhèn)總?cè)丝谶_(dá)到8.31億，占全國(guó)總?cè)藬?shù)的59.66%。沒有住房市場(chǎng)化，如此大規(guī)模和快速的城鎮(zhèn)化很難想象。隨著城鎮(zhèn)化率的提升和城市建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，城市面積也在不斷擴(kuò)大。2008年我國(guó)城市建成區(qū)面積為3.63萬(wàn)平方公里，城市城區(qū)面積為17.8萬(wàn)平方公里，到2017年底城市建成區(qū)面積已經(jīng)達(dá)到5.62萬(wàn)平方公里，城市城區(qū)面積達(dá)到19.84萬(wàn)平方公里。城市建成區(qū)大幅度擴(kuò)張的背后都是巨大規(guī)模房屋建筑的結(jié)果。

主要矛盾

首先，商品住房的投資屬性被過(guò)度放大，居住屬性被壓制。住房商品化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求，也是住房自身發(fā)展的需求。但各種原因下，中國(guó)市場(chǎng)化房改過(guò)程中的住房商品化，逐步演變成住房金融化，即住房被過(guò)度當(dāng)作投資工具，市場(chǎng)上有大量住房是基于資產(chǎn)投資目的而不是居住用途被購(gòu)買。中央“房住不炒”口號(hào)的提出，就是針對(duì)這種現(xiàn)象的廣泛存在性。“房炒不住”現(xiàn)象的泛濫，不僅直接帶來(lái)了城市居民住房支付力矛盾激化和中低收入家庭買房困難，也使得住房市場(chǎng)蘊(yùn)藉了巨大的泡沫化風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而給整個(gè)經(jīng)濟(jì)包括金融體系都帶來(lái)了巨大的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

其次，住房供給品種過(guò)于單一、供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理。雖然2007年以來(lái)中央政府就高度重視住房保障體系建設(shè)，十九大報(bào)告也明確強(qiáng)調(diào)了住房的多渠道保障和多主體供應(yīng)，但目前住房供應(yīng)仍然存在品種單一、結(jié)構(gòu)不合理問(wèn)題，難以滿足不同人群、不同生命周期階段的多層次住房需求。在住房市場(chǎng)的租售結(jié)構(gòu)方面上，盡管近年來(lái)大力提倡租購(gòu)并舉、租購(gòu)?fù)瑱?quán)，但租賃市場(chǎng)的建設(shè)投入和規(guī)范性程度仍然嚴(yán)重滯后，難以有效起到分流住房需求的作用。

最后，住房市場(chǎng)化刺激了供給效率，但在分配方面的缺陷沒有被有效平抑。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，住房資源市場(chǎng)化配置所帶來(lái)的住房資源兩極分化現(xiàn)象越來(lái)越突出。鑒于我國(guó)家庭財(cái)富中住房資產(chǎn)占比在七成以上，住房資源分配不均程度的擴(kuò)大，直接推高了社會(huì)貧富差距。

總結(jié)和展望

新中國(guó)成立70年來(lái)的住房制度變遷，有三個(gè)關(guān)系自始至終貫穿在制度安排和制定過(guò)程中，理清這三個(gè)關(guān)系對(duì)今后我國(guó)住房事業(yè)的發(fā)展尤為關(guān)鍵。

第一，住房的屬性問(wèn)題。關(guān)于住房商品屬性的討論歷經(jīng)了二十年，直到1998年福利分房制度徹底瓦解才實(shí)現(xiàn)真正的突破。隨著住房市場(chǎng)化深入，如何平衡住房的居住屬性和投資屬性又一次成為關(guān)乎民生和社會(huì)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題。可以說(shuō)，明確不同類型住房的屬性及其在住房供應(yīng)體系中的定位是住房事業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)之一。

第二，政府和市場(chǎng)責(zé)任邊界問(wèn)題。住房制度改革之前，政府和單位對(duì)提供住房負(fù)有全責(zé)，改革后，推出的一系列政策都是為了讓個(gè)人更多承擔(dān)住房責(zé)任，政府和單位逐漸退出。此后政府更多扮演著調(diào)控、保障、監(jiān)督、托底等的角色。未來(lái)我國(guó)住房供應(yīng)體系還需要進(jìn)一步完善，其中明晰政府和市場(chǎng)的邊界責(zé)任仍顯得極為重要。

第三，住房資源分配的公平性。福利住房體制下住房資源的不均一直延續(xù)到了住房市場(chǎng)化以后，并且隨著市場(chǎng)化深入，這種不公平性被擴(kuò)大，導(dǎo)致住房資源的巨大差異。平衡這一問(wèn)題，既需要政府從收入分配和再分配角度入手，對(duì)住房資源擁有進(jìn)行調(diào)節(jié)，也需要社會(huì)通過(guò)構(gòu)建住房保障體系為低收入人群住房進(jìn)行托底。

回顧新中國(guó)住房事業(yè)70年的發(fā)展歷史，可以說(shuō)過(guò)程坎坷而曲折，已取得的成就是十分偉大的，但依然存在諸多亟待解決的緊迫問(wèn)題。面對(duì)新的歷史發(fā)展階段，住房事業(yè)的現(xiàn)狀與保障全體人民住有所居、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的住房小康的宏偉目標(biāo)還有很大距離。在新的發(fā)展階段，讓中國(guó)的住房制度更加完善、住房事業(yè)發(fā)展更加順利，取決于更高水平的理論研究和更加合理的政策制定。住房事業(yè)的發(fā)展不僅僅關(guān)系到宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而是關(guān)乎社會(huì)民生，也涉及政治、經(jīng)濟(jì)、金融、法律、城市建設(shè)等多個(gè)政策體系和政府部門的協(xié)調(diào)，涉及到每個(gè)人。在廣泛的吸收社會(huì)意見和平衡各階層的利益訴求基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)整體社會(huì)的住房福利最大化，是今后中國(guó)住房事業(yè)更高質(zhì)量發(fā)展的基本前提。

【本文作者為上海交通大學(xué)中國(guó)城市治理研究院嘉華教授、國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系博士生郭曉欣對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：趙博藝 / 李 懿