歐洲一體化的自行車面臨“不前則傾”的危險
在社會出現問題同時，同歐洲的社會價值一樣讓歐洲人引以為自傲的一體化也碰到了大問題。歐洲一體化曾被比喻為自行車，只有保持前行才不會傾倒。從煤鋼共同體的建立，到以關稅同盟為核心的經濟共同體成立，再到歐洲貨幣單位的設計，以及以商品、資本、人員、服務四大要素自由流通為核心的統(tǒng)一大市場的建設，最終到經濟共同體、共同外交與安全政策、民政與司法事務合作三大支柱支撐的聯盟大廈的形成，以及統(tǒng)一貨幣歐元的誕生，歐洲一體化步步升級。在這輛自行車不斷前行的道路上，每一步前行的背后是一體化遭遇的內外挑戰(zhàn)，而每一步成功的前行，也是歐洲一體化對挑戰(zhàn)的每一次成功應對。在這個過程中，歐洲也成了國際區(qū)域合作的典范。
不過，自2008年全球金融危機蔓延到歐洲，演變成歐洲債務危機后，歐洲一體化的下一步邁得非常艱難，至今還很難說是否能夠邁成功，甚至這下一步是否應該是前行的方向也很難說已成為共識。從國際經濟一體化的邏輯來說，貨幣一體化的下一步應該是建立財政聯盟，因為貨幣政策統(tǒng)一的情況下，如果財政政策不統(tǒng)一，必然會誘使一些成員國采取擴張性財政政策，從而造成兩大后果：一是抵消貨幣政策效果，二是釀成債務危機。歐洲債務危機從邏輯上說是歐洲必然會遭遇的，問題只是在哪個時間點上爆發(fā)，全球金融危機終于在歐洲統(tǒng)一貨幣這一步邁開10年后，成了點燃債務危機的導火索。
理論上講，歐盟有某種形式的財政聯盟，根據1993年生效的《馬斯特里赫特條約》和1997年生效的《穩(wěn)定與增長公約》，其財政紀律規(guī)定成員國的財政赤字有二條上限，一是政府當年的財政預算赤字不得超過國內生產的3%，二是政府債務總額不能超過國內生產總值的60%。在實際執(zhí)行中，很多成員國不斷挑戰(zhàn)紅線，由此也形成了成員國與歐盟關系緊張的一個原因；另一方面，成員國還能采取欺騙式做法，隱瞞債務水平。歐洲債務危機讓人們清晰地看到了問題所在，不過由于過于涉及敏感主權問題，歐洲一體化在應對這兩方面問題上確實找不到有效辦法。
為了更加嚴格控制各國財政赤字，激進的超國家主義者提議歐元區(qū)統(tǒng)一債務發(fā)行，然后在成員國之間分配，這在經濟一體化的道路上確實邁進了一大步，但引起了國家主義者的巨大反彈。不要說能否邁出這一步，就是在嚴格執(zhí)行歐盟的財政紀律問題上，歐盟與一些成員國的關系也變得緊張起來。2018年7月，歐盟成員國同意將2019年財政赤字在國內生產總值中的比重降低0.6個百分點，之后，意大利把2019年財政赤字率上調為2.4%，比之前承諾的1.6%高出0.8個百分點，歐盟10月正式致信意大利進行警告，并啟動了超額赤字懲罰程序。意大利的債務水平實際上已達到其國內生產總值的132%，調高2019年的赤字率確實提高了意大利的債務風險。面對國內持續(xù)不斷的“黃背心”運動，法國也要提高2019年的財政赤字率，引發(fā)意大利的不滿。顯然，歐洲財政一體化的步子很難邁得開。
以往，每當歐洲一體化面臨問題時，歐洲的主要大國總能提出一些推動進一步一體化的想法來化解這些問題，而它們的想法也總能獲得其他國家支持，這當中法國和德國尤為重要。而這一次，法德軸心未能再次發(fā)揮歐洲一體化發(fā)動機的作用，在面對歐洲一體化離心傾向日益嚴重的情況下，新的法德聯合聲明卻被批評缺乏新意。2019年1月22日，法國總統(tǒng)馬克龍和德國總理默克爾在極具象征意義的德國西部城市亞琛簽訂《德國和法國關于合作和一體化的條約》，強調德法兩國合作和推動一體化建設的決心。不過，除了強調兩國間加強合作的領域，以及對共同推動歐洲一體化的責任外，條約并未提出新的一體化設想。相反，德法兩國想要主導歐洲一體化的舉動引發(fā)了意大利的反應，意大利內政部長薩爾維尼在訪問波蘭時直言希望通過建立意大利-波蘭軸心來挑戰(zhàn)德國和法國在歐盟的主導地位。
歐盟在其他方面對成員國政治的干涉也引發(fā)了反彈。匈牙利在難民問題上聯合波蘭、捷克、斯洛伐克拒絕歐盟的強制分攤，引發(fā)歐盟不滿。匈牙利總理歐爾班推動的國內改革也遭到歐盟很多批評，歐爾班在2018年5月第四次成功當選總理的就職演說中明確表達了對歐盟的不滿，表示“匈牙利政府將是自由的匈牙利人和主權國家匈牙利的政府。我們想要一個強大的歐洲，我們需要歐盟，歐盟也需要我們——但歐盟應該是自由國家的聯盟，必須放棄‘歐洲聯合國’的噩夢，回到現實中來”。[5]9月12日，歐洲議會更是有史以來第一次啟動《里斯本條約》第七條，認定匈牙利違反歐盟核心價值觀和法治原則，要對其啟動懲罰程序，甚至剝奪其在歐盟的投票權。之前，歐盟委員會也曾在2017年底建議對波蘭啟動該程序，認為波蘭的改革嚴重違反法治原則。來自波蘭的歐洲理事會主席圖斯克也把其所在的波蘭最大在野黨公民綱領黨和執(zhí)政黨法律與公正黨之間的積怨帶到了歐盟與波蘭的關系上，對波蘭政府嚴厲批評。而在2017年3月圖斯克再次當選歐洲理事會主席時，唯一就遭到了他自己國家的反對。成員國之間不和，歐盟與一些成員國之間的關系也非常緊張，這在歐洲一體化的歷史上是比較少見的。
英國“脫歐”是對歐洲一體化最大的打擊，這是歐洲一體化有史以來第一個成員國提出退出的“逆一體化”事件。向來反對歐洲一體化超國家主義的英國，在2016年6月經過公民投票后，最終選擇了離開歐盟。從理論上講，英國的“脫歐”選擇可以理解為一種對歐盟權力不斷擴大的反動。對于歐洲一體化來說，英國“脫歐”正式開啟了歐洲“逆一體化”的潘多拉盒子，其對歐洲一體化的沖擊自然是可以想象的。
且不說英國和歐盟的脫離協議截至本文成稿時還未在英國議會獲得通過，英國“脫歐”在幾個方面加劇了歐洲一體化的不確定性：一是未來是否還會有第二個第三個英國的不確定性，這種可能性來自多個方面，包括反對歐盟的民粹主義力量，特別是極右力量如果在某個成員國當選，脫離的可能性就會加大，包括與歐盟關系緊張、批評歐盟主權干預的中東歐國家，在財政問題上與歐盟關系緊張、財政赤字率普遍居高的南歐國家，以及財政上的凈貢獻國北歐國家，事實上，歐盟對與匈牙利、波蘭關系上的某種“忍讓”，也與這種不確定性的擔憂有關；二是雖然長期情況很不好說，但從短期關系來看，英國“脫歐”對雙方來說都增加了經濟增長的不確定性，或者說會導致雙方經濟互相傷害，增速放緩甚至倒退；三是英國“脫歐”打破了歐盟內部的權力結構平衡，歐盟政治面臨從英法德的某種三邊平衡走向法德軸心支配的危險，至于脫離了歐盟的英國是否會和美國一起來制衡歐盟，還屬于更遠的一個未知數；四是脫離歐盟的英國與和其有領土問題的愛爾蘭、西班牙的關系也會變得不確定。
對外關系面臨多方考驗
歐洲對外關系總體上和美國捆綁得較緊，跨大西洋關系被許多歐洲人認為是最重要的一對關系，是歐洲對外關系的基石，特別是在自由主義國際秩序的共同旗號下，歐洲在許多國際問題上和美國保持步調一致。但近年來，美歐盟友關系一再遭受沖擊。冷戰(zhàn)結束后，特別是全球金融危機后，美國一再傷害歐洲的利益，如在歐元誕生時，美國支持下的科索沃戰(zhàn)爭實際上也在國際金融市場打壓了歐元。在全球金融危機爆發(fā)后，美國擴大危機，在歐洲引爆了債務危機。在特朗普上臺后，美國連表面的自由主義也不談了，外交徹底回歸國家利益和美國至上，歐洲外交失去了一個主要依靠。
美歐之間的信任關系也遭遇危機。2013年6月，美國國家安全局承包商前雇員斯諾登揭露了美國的“棱鏡”項目，顯示美國把歐洲國家領導人和歐盟官員，包括歐洲大企業(yè)領導人一直置于監(jiān)聽之下，更讓歐洲人自己感到莫名的是德國自己的情報部門一直與美國合作，幫助美國監(jiān)控其提供的手機號碼和網站清單。歐洲不由得感嘆，自己的朋友都不信任，怎么顯示美歐之間是最為重要的盟友關系？美歐關系的這種變化，在默克爾2017年5月慕尼黑的一次競選活動講話上得到了最明顯的體現。在談及剛參加完的北約峰會和七國集團峰會時，她感嘆：“最近幾天的經歷讓我感受到，從某種程度來講，我們互相完全依賴對方的時代已經結束……我只能說，我們歐洲人真的要把命運掌握在自己手中。”[6]
歐洲共同防務的想法也遭到特朗普的猛烈抨擊。在2018年法國舉行紀念第一次世界大戰(zhàn)結束100周年活動前夕，馬克龍表示歐洲需要建立一支真正自己的軍隊。特朗普一到歐洲就在推特上表示，歐洲的想法非常具有侮辱性，歐洲首先應該公平支付北約防務中應承擔的份額，美國在這方面已給了歐洲極大的補貼。歐洲自提出獨立防務第一天起，這樣的想法就遭到美國持續(xù)打壓，特朗普的言論就是美國對歐洲最直接最粗暴的批評。歐洲對此除了申辯已在北約分擔了足夠的責任，并非想真正建立自己獨立的防務，也沒有別的有效回應美國的辦法。特朗普覺得馬克龍的想法有侮辱性，而實際上在安全防務關系上歐洲一直在被美國羞辱。
在對美關系不知該如何處理為好的同時，歐洲與俄羅斯的關系自烏克蘭危機爆發(fā)以來也面臨嚴重挑戰(zhàn)。在推動對俄羅斯的強硬回應上，部分歐盟成員國明顯表現出了沖鋒在前的姿態(tài)，甚至可以說一定程度上綁架了歐盟的政策。因為俄羅斯的存在，烏克蘭危機被賦予了很強的歐洲地緣政治變化的含義，歐洲很大程度上把此理解為對自己能否在國際上樹立一個有力量的地緣政治戰(zhàn)略競爭者形象的檢驗，這種自我強化的認識對歐洲的對外關系和對俄關系造成了很大困擾。第一，烏克蘭危機成了冷戰(zhàn)后俄羅斯地緣政治強勢崛起的象征，特別是俄羅斯合并克里米亞的舉動，既讓歐洲和歷史上與俄羅斯的恩仇續(xù)接起來，又把現今歐洲與俄羅斯的關系從想象中的西方大家庭推向分裂，甚至敵對化。第二，烏克蘭危機成了歐洲在面對俄羅斯時所能展現的決心的一個考驗，而這種考驗又被東歐國家強化，使得歐盟走上了對俄羅斯制裁的道路。第三，在歐俄關系當中美國對俄羅斯的政策又是一個非常關鍵的因素。一方面，美國對俄羅斯持續(xù)施壓，包括美國暫停遵守《中導條約》，這一事態(tài)發(fā)展的直接后果是歐洲可能再次陷入歷史上的冷戰(zhàn)狀態(tài)，成為美俄安全博弈的前沿陣地；而另一方面，歐洲跟隨美國對俄羅斯實施制裁同時，又面臨成為美俄交易犧牲品的風險，這是歐洲在對俄羅斯關系上極不愿意看到的情況。
歐洲對俄羅斯的關系陷入多重困境。從地緣政治看，歐洲需要對俄羅斯在烏克蘭問題上的行為采取強硬回應，強硬的表現之一就是參與美國對俄羅斯的制裁。同時，歐洲又擔心被美國對俄關系的戰(zhàn)車綁架，在美俄關系失控的情況下面臨地緣政治安全威脅。在能源問題上，歐洲難以找到俄羅斯的替代方案，而歐俄能源合作又遭到美國打壓，美國一直對德國推動的“北溪2”天然氣管道項目施加壓力，要求其放棄。
在中東這個大國競爭的焦點地區(qū)，歐洲影響有限。土耳其幾十年來對歐盟成員國資格孜孜以求，歐洲一方面一百個不情愿接納土耳其，另一方面又希望拉住土耳其，以歐盟成員國來激勵土耳其改革，或者對土耳其施壓。不過，由于對土耳其國內改革不滿，美國和歐洲都對其施加了壓力，這又促使土耳其與俄羅斯、伊朗關系走近。在伊朗問題上，美國退出歐洲多年辛苦力推的核協議，引發(fā)歐洲對美國強烈不滿。在敘利亞問題上，美國宣布要撤軍，使得歐洲擔憂俄羅斯的影響更加擴大。顯然，在中東地區(qū)的大國競爭中，歐洲也不具備優(yōu)勢，美國對中東政策的不確定性也給歐洲造成很大困擾。
歐洲對外關系還有一個很大的不確定性來自英國。在英國還是歐盟成員國的情況下，與英國的關系也是一種內部關系，歐盟的機制和程序會起著一種規(guī)范約束作用。如果英國最終成功脫離歐盟，與英國的關系就成了一種正常的外交關系，對此，正常意義上的歐英關系應該是一種什么樣的關系，許多人對此都沒有概念。
歐洲對外關系的迷失問題也可反推自身，雖然共同外交與安全政策是歐洲聯盟的重要支柱，里斯本條約后歐盟也設立了相當于國家外交部的歐洲對外行動署，以及相當于國家外交部長的歐盟共同外交與安全政策高級代表，但內部在對外關系上的分裂還是非常明顯的。在對美關系上，歐洲存在大陸主義和跨大西洋主義之分，或者說新老歐洲之別；在鄰國政策的優(yōu)先方向上，歐洲有東進和南下的不同；在對待非法移民問題上，歐洲在接收和反對，在移民到達國和邊境國，在利益相關者和無關者之間，分裂同樣嚴重。歐洲內部這些不同地域、不同文化、不同利益上的分化，使得歐洲在追求對外關系的界定和政策選擇上很容易沉陷其中，而不能形成統(tǒng)一的對外政策。
歐洲在一些全球性議題上的引領地位喪失也造成了其對外關系上的迷失。氣候變化是這當中一個很好的例子，自哥本哈根氣候變化談判后，歐洲在氣候變化問題上的話語權受到很大影響，在應對氣候變化安排上一方面不但不愿意給發(fā)展中國家特別關照，而且對其他世界經濟體威脅要采取碳排放關稅的單邊行動；另一方面則面臨美國先是在氣候變化問題上不冷不熱，到特朗普上臺后干脆退出巴黎協定的沖擊，最終使得歐洲無法像在十年前那樣要在氣候變化問題上確立歐盟的世界領導權。多邊主義的國際秩序問題上也是如此，歐盟作為一個區(qū)域性國際組織，曾自認為是天生的多邊主義者，具有領導世界多邊秩序的天生優(yōu)勢。而在世界面臨多邊主義威脅和挑戰(zhàn)時，歐盟在維護多邊秩序上未能提出有效應對方案。
隨著美國宣布要退出《中導條約》，歐洲面臨美俄開展新的軍備競賽的危險，而且俄羅斯明確宣布，俄羅斯的導彈也將瞄準允許美國部署中程導彈的歐洲國家，歐洲如何應對還完全沒有方向。
在上述歐洲對外關系面臨的考驗中，其實最主要的考驗恰恰來自美國，來自美國對歐洲、國際秩序、其他大國、國際制度的態(tài)度的不確定，這當中的每一個不確定都會對歐洲造成困擾。一定意義上說，這恐怕也是讓歐洲最為困惑的一個問題吧。
（本文得到教育部哲學社會科學研究重大課題攻關項目“國際體系變革與中國的國際秩序觀研究”的資助，項目批準號：11JZD047，作者為項目首席專家）
注釋
[1]參見微信公眾號“經濟學家圈”2019年2月11日文章。
[2]參見《難民危機下的德國社會撕裂》，《光明日報》，2019年2月3日，第8版。
[3]參見《矛盾升級，法意關系現“裂痕”》，《人民日報》，2019年2月12日，第17版。
[4]《歐洲反恐形勢難言樂觀》，《人民日報》，2019年2月15日，第16版。
[5]參見《匈牙利新政府面臨與歐盟關系考驗》，《人民日報》，2018年5月12日，第11版。
[6]參見《特朗普要放棄北約第五條，默克爾：歐洲只能靠自己》，鳳凰網，2017年5月31日，http://news.ifeng.com/a/20170531/51185233_0.shtml。
Directional Confusion and Uncertainty-inflicted Anxiety in Europe
Chen Yugang
Abstract: Since the outbreak of the global financial tsunami, Europe has fallen into the most serious crisis after the World War II. The refugee crisis has tested a range of values that Europe considers to be important. The EU member countries not only face many serious challenges at the moment, but are confused about their future development. The French-German axis failed to propose an integration deepening plan that would inspire every EU state to tackle problems. Where is the European integration going? It is difficult to reach an internal consensus, and the challenges of decentralization are also becoming more and more difficult to deal with. The EU and some Eastern European member states have produced fundamental differences in value. The UK's "Brexit" has opened up a model of anti-European integration, intensifying the uncertainty of European integration. European foreign relations are facing many challenges, and the United States has become an important source of uncertainty in Europe. The EU-Russia relationship is geographically competitive, and the Middle East has become the center of competition for big countries. Europe has clearly demonstrated insufficient strategic capabilities in both regions.
Keywords: EU, European integration, value confusion, institutional crisis, geopolitical crisis
【作者簡介】陳玉剛，復旦大學國際關系與公共事務學院教授、博導。研究方向為國際關系理論、歐盟政治與對外關系、全球治理、極地政治。主要著作有《國家與超國家——歐洲一體化理論比較研究》《超國家治理——國際關系轉型研究》《南極：地緣政治與國家權益》等。
