有人認(rèn)為，營商環(huán)境就是政府給足優(yōu)惠補貼，企業(yè)紛至沓來的一場狂歡。曾經(jīng)有一段時間，為招商引資，各地紛紛比拼土地優(yōu)惠、稅收減免。對于企業(yè)而言，政府的種種優(yōu)惠補貼，固然能夠惠及一時，但真正起決定作用的，卻是公平高效的制度環(huán)境。
自2003年首次發(fā)行以來，世行《營商環(huán)境報告》在其衡量的10個商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)觸發(fā)了3500余項改革。而所有的這些改革，均須通過法律的“立改廢釋”來完成。
在世行評估之外，我國自主優(yōu)化營商環(huán)境，更要發(fā)揮法治的引領(lǐng)與保障作用。近年來，推行證照分離、一網(wǎng)通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革，凡此種種，無不是規(guī)則先行，改革與法治攜手共進(jìn)。
營商環(huán)境，已然成為時下熱詞。2019年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出，“激發(fā)市場活力，著力優(yōu)化營商環(huán)境”是今年政府工作的重要任務(wù)之一。
在這熱度的背后，深層的問題是，什么是營商環(huán)境？營商環(huán)境為什么重要？營商環(huán)境里最重要的是什么？
法治是最好的營商環(huán)境
“營商環(huán)境”一詞，源于世界銀行集團(tuán)國際金融公司（IFC）的“Doing Business”項目調(diào)查。該項目調(diào)查始于2002年，旨在對各國中小企業(yè)進(jìn)行考察，并對在企業(yè)存在周期內(nèi)所適用的法規(guī)進(jìn)行評估，通過收集并分析全面的定量數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟(jì)體在不同時期的商業(yè)監(jiān)管環(huán)境進(jìn)行比較，并發(fā)布《營商環(huán)境報告》（DB Report）。首份《營商環(huán)境報告》于2003年發(fā)布，其包括五套指標(biāo)，涉及133個經(jīng)濟(jì)體。而今，該報告包括十套指標(biāo)，涉及190個經(jīng)濟(jì)體。
我國的此項排名，多年來曲折前行。2018年大幅攀升，一舉躍升32位，名列全球第46名，首次躋身全球前50強。我國也成為當(dāng)年進(jìn)步最快的經(jīng)濟(jì)體之一。
有人說，營商環(huán)境，就是政府給足優(yōu)惠補貼，企業(yè)紛至沓來的一場狂歡。曾經(jīng)有一段時間，為招商引資，各地紛紛比拼土地優(yōu)惠、稅收減免……但此種模式，終究不可持續(xù)。對于企業(yè)而言，政府的種種優(yōu)惠補貼，固然能夠惠及一時，但真正起決定作用的，卻是公平高效的制度環(huán)境。特殊照顧與額外補貼，而不是普遍降稅減費，所損害的恰恰是市場化、國際化與法治化的營商環(huán)境。
正因為如此， 2019年2月25日，習(xí)近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議上強調(diào),法治是最好的營商環(huán)境。
更好的制度 更好的生活
新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家、諾貝爾獎獲得者道格拉斯·諾斯（Douglass North）等人提出了“制度是極其重要的”這一命題。此種觀點可追溯至馬克思·韋伯。他運用法律來解釋西歐資本主義的興起，得出了一項著名的論斷，即“理性的”法律通過對市場交易提供預(yù)期和合法性而支撐著經(jīng)濟(jì)活動的發(fā)展。在諾斯看來，富國成功地形成了可靠的、低成本的制度，保護(hù)了產(chǎn)權(quán)，確保了合約的履行。相反，窮國則缺乏這些孕育著市場交易的制度安排。他們的論證過程，可以簡單地抽象為以下方程式：良性法律+良性執(zhí)法=良好的經(jīng)濟(jì)績效。將制度優(yōu)劣與國家貧富聯(lián)系在一起，已經(jīng)獲得了廣泛的認(rèn)可。
縱觀世界，各國的經(jīng)濟(jì)和社會制度，姿態(tài)萬千，秉性各有不同，但仍然大致可分為兩類，即包容型(inclusive)和汲取型(extractive)。在包容型經(jīng)濟(jì)和社會制度中,市場主體享有廣泛的權(quán)利，強調(diào)自由進(jìn)入和競爭,任何人都沒有通過壟斷或者市場控制獲得超額利潤的機會,市場主體可以獲得全部或者絕大部分生產(chǎn)性收益，生產(chǎn)性激勵非常充分。歐美發(fā)達(dá)國家以及世行營商環(huán)境排名居前的經(jīng)濟(jì)體，例如新西蘭、新加坡、香港等，均屬此類。汲取型是指，市場主體缺乏普遍的權(quán)利，由于市場壟斷，生產(chǎn)者只能夠獲得極少部分生產(chǎn)性收益，生產(chǎn)性激勵極度匱乏。比如, 歷史上歐洲殖民者對南美洲秘魯、巴西和北美洲墨西哥等的殖民。就短期而言，汲取型制度也能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長，但此種經(jīng)濟(jì)增長不可持續(xù)。包容型制度可以實現(xiàn)長期的經(jīng)濟(jì)增長。
發(fā)端于2003年的世界銀行營商環(huán)境評估，即沿襲了這一思想，其方法論亦植根于此：更好的制度，更好的生活。
所測即所得
2018年10月30日，世界銀行發(fā)布《2019年營商環(huán)境報告》（DB2019），該報告是系列年度營商環(huán)境報告的第16期。中國在世行的數(shù)據(jù)及排名，由兩個城市構(gòu)成。其中，上海占比55%，北京占比45%。在序言里，時任世行行長金墉先生稱，“所測即所得。在過去的16年里，沒有任何報告比《營商環(huán)境報告》更好地闡述了這句格言”。
的確，世行《營商環(huán)境報告》素以嚴(yán)謹(jǐn)著稱，幾乎每項指標(biāo)都以一篇經(jīng)典文獻(xiàn)作為方法論基礎(chǔ)，并設(shè)計了周密的二級、二級指標(biāo)，采集并分析十個商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域的詳細(xì)而客觀的數(shù)據(jù)，以幫助各經(jīng)濟(jì)體發(fā)現(xiàn)并糾正問題，并引入具有可競爭性、可比較性、可量化性以及可改革性的指標(biāo)來衡量監(jiān)管過程。眾多機構(gòu)將《營商環(huán)境報告》中的指標(biāo)納入到相關(guān)衡量標(biāo)準(zhǔn)中，從而引發(fā)了更多關(guān)于“最佳營商環(huán)境”的討論，推動了全球具有包容性、可持續(xù)性的經(jīng)濟(jì)增長。
自2003年首次發(fā)行以來，世行《營商環(huán)境報告》在其衡量的10個商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)觸發(fā)了3500余項改革。而在2018年，世界范圍內(nèi)的改革活動達(dá)到高峰——僅2017/18年度，128個經(jīng)濟(jì)體就進(jìn)行了314項改革。2006年，在全球范圍內(nèi)，注冊一家企業(yè)平均需要47天，且注冊成本占人均收入的76%。而如今平均僅需20天，成本也只占人均收入的23%，在中國，時間為8.6天，成本為零。
DB2019顯示，改革效果最大的十個經(jīng)濟(jì)體分布于五個不同地區(qū)，它們的經(jīng)濟(jì)規(guī)模、貧富狀況各不相同。這種多樣性表明，無論背景如何，只要決策者意志堅定，任何經(jīng)濟(jì)體都能夠改善營商環(huán)境。中國和印度作為全球兩大經(jīng)濟(jì)體，共進(jìn)行了13項改革，成為這十個經(jīng)濟(jì)體中的佼佼者。
大數(shù)據(jù)與真問題
世行《營商環(huán)境報告》包括11個指標(biāo)集（DB2019啟用了其中的10個指標(biāo)），用來衡量對于中小企業(yè)和國家競爭力至關(guān)重要的商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域，這些指標(biāo)的相關(guān)性和重要性，已經(jīng)為大量的經(jīng)濟(jì)文獻(xiàn)所證明。
以“開辦企業(yè)”（Starting a business）為例，自2003年以來，100家頂級學(xué)術(shù)期刊發(fā)表了300多篇論文，評估了市場準(zhǔn)入的監(jiān)管環(huán)境如何影響生產(chǎn)效率、經(jīng)濟(jì)增長、就業(yè)等領(lǐng)域。世行營商環(huán)境評估指標(biāo)中的第一項“開辦企業(yè)”，即以四名學(xué)者共同撰寫的題為《準(zhǔn)入監(jiān)管》（The Regulation of Entry）這篇著名文獻(xiàn)作為理論依據(jù)。
文章關(guān)注的焦點是，企業(yè)正式營業(yè)之前為了滿足法律要求所需要承擔(dān)的成本，以及在政府毫不拖延情況下所需的最短時間。數(shù)據(jù)采集結(jié)果顯示，在莫桑比克，為了達(dá)到政府成立公司的要求，企業(yè)家必須經(jīng)過19道程序，花費至少149個工作日，繳納256美元的費用。而在意大利，為了同等目的而獲得必要許可，企業(yè)家需要經(jīng)過16道程序，繳納3946美元的費用，等待至少62個工作日。相比之下，在加拿大，企業(yè)家能夠在2天之內(nèi)通過繳納280美元費用，僅僅經(jīng)過2道程序就能完成企業(yè)設(shè)立。在這些國家中，官員貪腐程度與其企業(yè)設(shè)立的繁雜程度成正比。
以法治引領(lǐng)和保障改革
世行研究報告指出，改革的內(nèi)驅(qū)力極端重要。越是富裕的國家，推出的改革措施越多，這與越是貧窮的國家越要改革以追上富裕國家的觀點是相悖的。關(guān)于消除不必要的監(jiān)管，美國的做法頗值借鑒。2018年1月26日，達(dá)沃斯論壇進(jìn)入最后一天。美國總統(tǒng)特朗普發(fā)表閉幕演講，他說，“美國不是廢二立一，而是先解除22個繁重的監(jiān)管負(fù)擔(dān)，以此來換取樹立一個新的監(jiān)管規(guī)定……美國要消除一切無益的監(jiān)管，我們讓商界和員工能自由發(fā)展、繁榮發(fā)展……”
我國政府近年來大力推進(jìn)的“放管服”，其用意也在于釋放市場創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，打造良好的營商環(huán)境。
就提升排名而言，我們必須高度重視法律規(guī)則。運用法律手段來提升排名，符合世行的價值觀與方法論。世行報告顯示，自2003年首次發(fā)行以來，世行《營商環(huán)境報告》在其衡量的10個商業(yè)監(jiān)管領(lǐng)域內(nèi)已經(jīng)觸發(fā)了3500余項改革。而在2018年，世界范圍內(nèi)的改革活動達(dá)到高峰——僅2017/18年度，128個經(jīng)濟(jì)體就進(jìn)行了314項改革。而所有的這些改革，均須通過法律的“立改廢釋”來完成。世行營商環(huán)境報告，也忠實地記載著中國2008年以來的制度變遷。
有鑒于此，各國高度重視，紛紛通過修訂法律，來提升全球排名。例如，2012年，俄羅斯全球排名第124位，普京簽署總統(tǒng)令，要求迅速啟動大面積的法律法規(guī)修訂，五年內(nèi)躋身全球20強。2018年，俄羅斯迅速上升至全球31名。新加坡、新西蘭等全球排名領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)體，無不緊盯世行指標(biāo)，動態(tài)修訂法律。我國也應(yīng)以世行評估為契機，在不傷害其他法益價值的情況下，啟用法律簡易修訂程序，保持法律的市場適應(yīng)性。
而在世行評估之外，我國自主優(yōu)化營商環(huán)境，更要發(fā)揮法治的引領(lǐng)與保障作用。
近年來，上海銳意改革，推行了證照分離、一網(wǎng)通辦、告知承諾、輕微免罰等諸多改革，大大激發(fā)了市場活力。凡此種種，無不是規(guī)則先行，改革與法治攜手共進(jìn)。
最后，法律與政策的知曉度，非常重要。
印度著名詩人泰戈爾寫道，世界上最遙遠(yuǎn)的距離，是我站在你面前，而你卻不知道我愛你。此句用于解讀政府政策與民眾感受度之間的關(guān)系，同樣生動貼切。政府的諸多政策推出后，要贏得民眾真切的感受，除了措施本身切中肯綮之外，去繁就簡，以接地氣的方式解讀和宣講政策，同樣非常重要。
營商環(huán)境，沒有最好，只有更好；優(yōu)化營商環(huán)境，永遠(yuǎn)在路上。
(作者為華東政法大學(xué)教授 羅培新)
