【摘要】當(dāng)前，脫貧效果對扶貧政策的依賴性、重大支出導(dǎo)致返貧、人力資本培育與養(yǎng)護(hù)不足等因素影響脫貧效果的可持續(xù)性。為此，政府在脫貧政策的制定與執(zhí)行中應(yīng)做到實(shí)施精準(zhǔn)、退出有序、動態(tài)跟蹤、相機(jī)有為，正確處理扶貧產(chǎn)業(yè)各參與主體間的利益關(guān)系，加大對貧困地區(qū)家庭重大支出事項(xiàng)的支持力度等，從而確保脫貧效果的可持續(xù)性。

【關(guān)鍵詞】脫貧  返貧  精準(zhǔn)扶貧  可持續(xù)    【中圖分類號】D67    【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

貧困個體（或地區(qū)）的特殊性、致貧原因的復(fù)雜性及相應(yīng)脫貧政策的科學(xué)性都會影響脫貧效果的可持續(xù)性

由于前期經(jīng)濟(jì)積累較少且未來基本生活改善性支出釋放較為集中，已脫貧農(nóng)戶通常在較長時期內(nèi)處于貧困線邊緣區(qū)域，其任何收入的負(fù)向波動及支出的突發(fā)性增長都可能導(dǎo)致返貧現(xiàn)象的發(fā)生。貧困個體（或地區(qū)）的特殊性、致貧原因的復(fù)雜性及相應(yīng)脫貧政策的科學(xué)性都會影響脫貧效果的可持續(xù)性。

部分地區(qū)或個體脫貧效果嚴(yán)重依賴國家扶貧政策的進(jìn)退。一是在扶貧政策的制定與執(zhí)行過程中，個別地方政府存在因追求短期脫貧政績而不顧脫貧效果的長期效應(yīng)，扶貧浮于表面，致使政策退出時返貧問題突出；二是扶貧政策的主動（如政府短期脫貧目標(biāo)實(shí)現(xiàn)）或被動（如財(cái)政資金壓力）退出導(dǎo)致仍未形成經(jīng)濟(jì)自生能力的貧困地區(qū)及家庭出現(xiàn)生產(chǎn)技術(shù)性破產(chǎn)而返貧；三是短期的扶貧政策并未有效打破貧困地區(qū)“文化內(nèi)卷性”困境（即始終處于貧困無意識狀態(tài)），返貧現(xiàn)象隨著扶貧政策的退出快速出現(xiàn)。

與產(chǎn)業(yè)扶貧相關(guān)的企業(yè)市場存活率較低，脫貧效果面臨較大風(fēng)險。產(chǎn)業(yè)扶貧是一種“授漁”式幫扶，其脫貧效果也最具可持續(xù)性。但在實(shí)踐中，扶貧產(chǎn)業(yè)在市場中獲得成功的案例并不多，主要原因有：一是地方政府在上級政府的考核壓力下及其對財(cái)政資金低審慎使用心理的影響下，其在項(xiàng)目規(guī)劃與執(zhí)行上很難做出合乎市場發(fā)展趨勢的最優(yōu)選擇；二是扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃缺乏適當(dāng)?shù)膮^(qū)域統(tǒng)籌，導(dǎo)致小規(guī)模、同質(zhì)化的生產(chǎn)企業(yè)之間過度競爭問題突出；三是由于政府與企業(yè)目標(biāo)不一致，導(dǎo)致其在經(jīng)濟(jì)合作中的利益鏈接機(jī)制缺乏有機(jī)性，時常出現(xiàn)“互薅羊毛”現(xiàn)象，嚴(yán)重影響扶貧產(chǎn)業(yè)的長期發(fā)展。

常規(guī)性及突發(fā)性的（非生產(chǎn)性）重大支出導(dǎo)致返貧狀況的發(fā)生。首先，受需求層次變化規(guī)律制約，脫貧者通常會在短時間內(nèi)增加改善性基本生活支出，尤其是大額房屋改造支出，在收入硬約束條件下，會嚴(yán)重沖擊脫貧效果的穩(wěn)定性；其次，由于男女結(jié)構(gòu)失衡及“面子文化”驅(qū)使，部分農(nóng)村地區(qū)（也通常是貧困落后地區(qū)）結(jié)婚成本高昂，因婚致貧、因婚返貧的現(xiàn)象不在少數(shù)；最后，處于貧困邊緣的家庭對自身健康的養(yǎng)護(hù)意識與養(yǎng)護(hù)能力有限，患病風(fēng)險較高，而一旦面臨突發(fā)性疾病及其帶來的大額醫(yī)療支出，返貧幾乎成為必然。

脫貧家庭核心及潛在勞動力人力資本培育與養(yǎng)護(hù)不足，長期收入負(fù)向波動較大。一是由于核心或潛在勞動力缺乏長期有效的技能培訓(xùn)，貧困家庭農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)長期受技術(shù)制約，對外部科技組織依賴性較強(qiáng)，降低了農(nóng)民參與收益分配的能力；二是城鄉(xiāng)扶貧聯(lián)動機(jī)制不暢，城鄉(xiāng)各級政府尚未形成從就業(yè)、技能培訓(xùn)、生活減支、失業(yè)及工傷保險等方面對從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)村貧困家庭勞動力進(jìn)行綜合養(yǎng)護(hù)的政策體系；三是對貧困家庭潛在勞動力（尤其是退學(xué)青少年）培育力度不夠，隔代返貧風(fēng)險較大。

臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)及較大區(qū)域內(nèi)就業(yè)市場發(fā)展不充分，導(dǎo)致貧困家庭勞動力兼業(yè)生產(chǎn)及失業(yè)轉(zhuǎn)崗的可能性較低。一方面，臨近鄉(xiāng)村的小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲緩，對鄉(xiāng)村發(fā)展輻射帶動作用較弱，再加上大量生產(chǎn)要素流向大城市，導(dǎo)致臨鄉(xiāng)市場發(fā)展動力不足，甚至逐漸萎縮；另一方面，由于貧困地區(qū)交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施較為落后，更大范圍內(nèi)的區(qū)域市場運(yùn)行效率較低，高昂的交易成本制約了區(qū)域市場分工的深化，導(dǎo)致貧困地區(qū)居民增收乏力。

通過對貧困家庭持續(xù)性“增收減支”，從而確保脫貧效果的可持續(xù)性

貧困家庭持續(xù)性的“增收減支”是實(shí)現(xiàn)脫貧成果高質(zhì)量發(fā)展的根本路徑。從“增收”角度來看，一是政府對無勞力家庭提供長期基本生活保障，并通過教育幫扶切斷貧困代際傳遞；二是通過政府與市場的多方合作全方位提升貧困家庭勞動能力、就業(yè)幾率與生產(chǎn)要素參與經(jīng)濟(jì)分配的能力。從“減支”方面來看，政府通過財(cái)政直接補(bǔ)助與社會保險相結(jié)合的方式，多方面減少貧困家庭面臨的重大開支。具體建議如下：

政府在脫貧政策的制定與執(zhí)行中應(yīng)做到實(shí)施精準(zhǔn)、退出有序、動態(tài)跟蹤、相機(jī)有為。精準(zhǔn)扶貧貴在精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)施策，找準(zhǔn)致貧的關(guān)鍵緣由并制定精準(zhǔn)的幫扶政策，注重扶貧效率與扶貧質(zhì)量，努力降低返貧風(fēng)險；扶貧政策不能來去如風(fēng)，應(yīng)在分析并有效管控政策退出可能導(dǎo)致返貧風(fēng)險的基礎(chǔ)上，制定有序的政策退出（或跟進(jìn)）機(jī)制；對關(guān)鍵致貧因素應(yīng)進(jìn)行持續(xù)動態(tài)跟蹤，并及時評估返貧風(fēng)險，為政策的進(jìn)一步介入提供預(yù)警；對在某時期可能存在返貧風(fēng)險的家庭，政府應(yīng)及時識別返貧原因并相機(jī)提供針對性幫扶，防止脫貧家庭重新滑入深度貧困狀態(tài)。

正確處理扶貧產(chǎn)業(yè)各參與主體間的利益關(guān)系，因地制宜地設(shè)計(jì)、改良各方合作激勵機(jī)制。一是優(yōu)化政府間脫貧成果考核機(jī)制，在長期目標(biāo)導(dǎo)向下，建立政策行為規(guī)范與脫貧效果評估雙原則綜合考核體系，改變基層政府政策制定與執(zhí)行中的短期行為；二是在制定扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃時，地方政府應(yīng)更加注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域統(tǒng)籌，提升財(cái)政資金的集中使用效率，防止出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)扶貧產(chǎn)業(yè)小規(guī)模發(fā)展及產(chǎn)品同質(zhì)化競爭問題；三是規(guī)范政府、企業(yè)、集體及貧困家庭經(jīng)濟(jì)合作機(jī)制，厘清參與主體間產(chǎn)權(quán)、管理、監(jiān)督等責(zé)任關(guān)系，防止出現(xiàn)組織治理困境。

不斷加大對貧困家庭教育、醫(yī)療、危房改造等重大支出事項(xiàng)的支持力度。在義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，適當(dāng)提高學(xué)生生活及課輔補(bǔ)助，并要求學(xué)校給予貧困家庭學(xué)生更多關(guān)注；對已退學(xué)貧困家庭潛在勞動力積極開展職業(yè)教育技能培訓(xùn)，并在就業(yè)政策上給予更多幫扶。以政府增加保費(fèi)補(bǔ)貼的方式加強(qiáng)醫(yī)療保險對貧困家庭重大疾病及慢性疾病的保障程度；建立基層疾病防控體系，鼓勵并支持基層醫(yī)療服務(wù)機(jī)構(gòu)對貧困家庭進(jìn)行入戶體檢及健康指導(dǎo)。提升農(nóng)村危房改造資金使用效率，規(guī)范危房認(rèn)定、建設(shè)及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，完善事前事后資金使用監(jiān)督體系，以更高效的財(cái)政資金利用率滿足更多貧困家庭住房改善需求。

加快建立公私合作、城鄉(xiāng)聯(lián)動的扶貧體制機(jī)制，重點(diǎn)提升貧困家庭核心勞動力人力資本水平，保障其收入長期穩(wěn)定增加。在政府、企業(yè)與貧困家庭的合作中，應(yīng)將貧困家庭人力資本提升作為重要政策目標(biāo)，對生產(chǎn)技術(shù)提供方提出指標(biāo)性要求（如在一定時期內(nèi)培養(yǎng)若干技術(shù)或管理型勞動力），并合理制定人力資本培育成本分?jǐn)倷C(jī)制，在激勵相容條件下持續(xù)提升貧困家庭人力資本水平。在城鎮(zhèn)就業(yè)方面，應(yīng)建立包括就業(yè)指導(dǎo)、技能培訓(xùn)、生活減支、失業(yè)及工傷保險等在內(nèi)的綜合人力資本培育養(yǎng)護(hù)機(jī)制，全方位提升核心勞動力增收及抗風(fēng)險能力。

勞動力只有在“大而繁榮”的市場中才能獲得更多、更合適、更穩(wěn)定的就業(yè)機(jī)會，進(jìn)而有效降低無業(yè)致貧的風(fēng)險。一方面，要推進(jìn)大城市、小城鎮(zhèn)及鄉(xiāng)村間交通、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并努力消除勞動力城鄉(xiāng)流動的制度性障礙，加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一要素市場，推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展。另一方面，要大力支持臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，為貧困地區(qū)勞動力更好地接近市場及有效承接其他勞動力的階梯性騰挪提供條件；在財(cái)政體制改革中，應(yīng)擴(kuò)大小城鎮(zhèn)財(cái)政與行政審批權(quán)限，增加上級財(cái)政轉(zhuǎn)移支付水平，為臨鄉(xiāng)小城鎮(zhèn)發(fā)展提供財(cái)力支持。

（作者分別為河北農(nóng)業(yè)大學(xué)商學(xué)院博士研究生；河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士研究生）

【參考文獻(xiàn)】

①鄒天敬：《習(xí)近平關(guān)于精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的戰(zhàn)略思想》，《人民論壇》，2018年第3期。

責(zé)編/謝帥    美編/宋揚(yáng)

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復(fù)本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。