十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）強(qiáng)調(diào)，“積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)”。2016年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確提出，“混合所有制改革是國(guó)企改革的重要突破口”?；旄闹匾瑐涫茏⒛?。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)重視并積極推進(jìn)混改。但要做好混改，需要我們對(duì)混改本身及混改對(duì)國(guó)資國(guó)企改革帶來(lái)的影響有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，這很有意義。

混改的含義和目的

所謂混改就是國(guó)有資本、非國(guó)有資本共同出資于同一個(gè)企業(yè)。一個(gè)企業(yè)也可以有兩個(gè)或更多的國(guó)有資本共同出資，但這不能叫混改，可稱(chēng)之為股權(quán)多元化。按出資來(lái)源，中國(guó)的企業(yè)可分為國(guó)有企業(yè)和非國(guó)有企業(yè)，它們共存于中國(guó)經(jīng)濟(jì)之中。既然它們可以各自出資建立企業(yè)，那么它們也就應(yīng)該可以共同出資組建一個(gè)企業(yè)，即混合所有制企業(yè)。進(jìn)行混改可以在國(guó)有企業(yè)中引入非國(guó)有資本建立混合所有制企業(yè)，也可以在非國(guó)有企業(yè)中引入國(guó)有資本建立混合所有制企業(yè)。我們現(xiàn)在所說(shuō)的混改更多指的是國(guó)有企業(yè)引入非國(guó)有資本，而在民營(yíng)企業(yè)中引入國(guó)有資本也已經(jīng)有了一些很好的實(shí)踐。

推行混改，其原因主要有兩個(gè)方面：第一，改革國(guó)有企業(yè)的體制機(jī)制，更好地實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。國(guó)有企業(yè)不僅是由國(guó)家出資，它更是一種企業(yè)的制度安排，如政府機(jī)構(gòu)任免企業(yè)高管、考核經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、審批企業(yè)投資和戰(zhàn)略規(guī)劃等，而民營(yíng)企業(yè)就沒(méi)有這些事情。這樣的制度安排很可能使國(guó)有企業(yè)行政化，影響經(jīng)營(yíng)效率，弱化企業(yè)的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。而通過(guò)混改引入非國(guó)有資本則可促使國(guó)有企業(yè)進(jìn)行體制機(jī)制上的變革。若變革得以實(shí)現(xiàn)，混改就容易達(dá)到預(yù)期的效果?；旄木筒僮鱽?lái)說(shuō)并不難，若非國(guó)有資本愿意，根據(jù)《公司法》設(shè)計(jì)一個(gè)企業(yè)制度，再在工商部門(mén)做個(gè)登記即可實(shí)現(xiàn)兩種資本的混合。但非國(guó)有資本進(jìn)入后，要真正實(shí)現(xiàn)體制機(jī)制的改革就要下些功夫。因此，進(jìn)行混改時(shí)，在非國(guó)有資本進(jìn)入前，需要先將混改后的企業(yè)制度創(chuàng)新做好設(shè)計(jì)，而且要將新制度的實(shí)施做好安排，然后再進(jìn)行混改，其效果將會(huì)更好。至于說(shuō)，這是一個(gè)什么樣的企業(yè)制度，企業(yè)自己應(yīng)該很清楚，問(wèn)題是能否將它很好地付諸實(shí)施，這才是問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

第二，發(fā)揮國(guó)有企業(yè)、非國(guó)有企業(yè)各自?xún)?yōu)勢(shì)，做大做強(qiáng)混合所有制企業(yè)。一般來(lái)說(shuō)，國(guó)有企業(yè)在資源、信譽(yù)、融資、人才等方面有優(yōu)勢(shì)，而非國(guó)有企業(yè)在體制機(jī)制上有優(yōu)勢(shì)，通過(guò)兩種資本的結(jié)合建立混合所有制企業(yè)，這不僅增強(qiáng)了企業(yè)的資本實(shí)力，而且可以發(fā)揮兩種不同類(lèi)型企業(yè)的各自?xún)?yōu)勢(shì)從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，發(fā)展壯大混合所有制企業(yè)。但優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮，對(duì)國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)需要進(jìn)行制度上的變革；而民營(yíng)企業(yè)在引入國(guó)有資本后，則不能傷害它的體制機(jī)制，更不宜于將國(guó)有企業(yè)的一套制度安排植入民營(yíng)企業(yè)中，將其變成國(guó)有企業(yè)，如果是這樣，混改很難達(dá)到預(yù)期效果。當(dāng)然，民營(yíng)企業(yè)混改后，為發(fā)揮國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)及國(guó)資監(jiān)管的需要應(yīng)做些制度上的調(diào)整，但這樣的調(diào)整則在于促進(jìn)兩種資本的融合，進(jìn)而增強(qiáng)企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力。如央企的中國(guó)建材、國(guó)藥集團(tuán)，它們對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行混改，混改后企業(yè)迅速發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了做強(qiáng)做大?，F(xiàn)在，中國(guó)建材、國(guó)藥集團(tuán)都已進(jìn)入世界500強(qiáng)，而混改則起到了決定性作用。

國(guó)企混改的選擇

目前，在中央企業(yè)，混改企業(yè)占比已達(dá)70％，而繼續(xù)推進(jìn)混改仍有較大的空間，這里不僅有近1/3的企業(yè)沒(méi)有混改，即使已經(jīng)混改的企業(yè)，國(guó)有股權(quán)的變動(dòng)仍有一定的余地。自2016年9月確定第一批混改試點(diǎn)企業(yè)以來(lái)，目前，國(guó)家已經(jīng)推出四批企業(yè)進(jìn)行混改。其方法就是確定混改企業(yè)名單，引入社會(huì)資本，建立混合產(chǎn)權(quán)的公司制企業(yè)。目前的國(guó)有企業(yè)是由二級(jí)及以下各層級(jí)法人組成的層級(jí)制法人企業(yè)集團(tuán)，在推出的混改企業(yè)中，它們都是二級(jí)及以下層級(jí)的法人企業(yè)，而這樣的企業(yè)是眾多的，很多央企都是百家以上，地方企業(yè)也有十幾家甚至幾十家。顯然，集團(tuán)各層級(jí)法人企業(yè)不可能都進(jìn)行混改。

如果集團(tuán)母公司擁有對(duì)混改企業(yè)的控制權(quán)，但它本身不進(jìn)行混改，還是原來(lái)的國(guó)有企業(yè)，那么，母公司通過(guò)自己的控制權(quán)很容易將國(guó)有企業(yè)的體制機(jī)制傳遞給混改后的企業(yè)，從而造成混改后的企業(yè)還是原來(lái)的樣子，這也是目前一些混改企業(yè)的基本現(xiàn)實(shí)。因此，我們?cè)谶M(jìn)行混改時(shí)，集團(tuán)母公司混改應(yīng)該作為選項(xiàng)，國(guó)務(wù)院國(guó)資委也明確提出，在有條件的中央企業(yè)推進(jìn)集團(tuán)股權(quán)多元化和混合所有制改革。當(dāng)然，集團(tuán)層面的混改難度比較大，它涉及集團(tuán)資產(chǎn)的重組和集團(tuán)體制機(jī)制的變革，改革成本高，利益關(guān)系調(diào)整復(fù)雜，操作起來(lái)會(huì)有相當(dāng)?shù)碾y度，但這是必須要面對(duì)的改革，這也是“混合所有制是國(guó)企改革的重要突破口”的真正意義所在。

組建和發(fā)展企業(yè)集團(tuán)是國(guó)有企業(yè)改革的重要方面，而國(guó)有企業(yè)集團(tuán)的形成在不同程度上是由捆綁打包實(shí)現(xiàn)的，在形式上體現(xiàn)為由眾多法人企業(yè)組成的層級(jí)制企業(yè)聯(lián)合體。多年來(lái)，通過(guò)加強(qiáng)集團(tuán)化管控，調(diào)整集團(tuán)各層級(jí)企業(yè)的關(guān)系，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)已經(jīng)建立起母子公司體制。集團(tuán)層面是母公司，而母公司旗下的各法人企業(yè)則是母公司的子公司、分公司或獨(dú)立核算單位。其子公司雖然形式上是法人企業(yè)，但它們已是母公司的出資企業(yè)，實(shí)際上只是母公司的業(yè)務(wù)單元，是母公司的戰(zhàn)略執(zhí)行者，它要受到母公司的管控，并不具有完全獨(dú)立的自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。而真正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體應(yīng)該是母公司以及由母公司及旗下子公司、分公司、獨(dú)立核算單位組成的集團(tuán)化大企業(yè)，集團(tuán)的各法人企業(yè)、分公司只是集團(tuán)參與競(jìng)爭(zhēng)而進(jìn)行戰(zhàn)略協(xié)同的分支機(jī)構(gòu)，這也是世界知名大企業(yè)采取的組織形式，如美國(guó)通用汽車(chē)公司、美國(guó)杜邦公司、美國(guó)通用電氣公司、中國(guó)華為公司等，它們都是以母公司為核心并由旗下眾多子公司、分公司組成的集團(tuán)化大企業(yè)。

如果說(shuō)1978年啟動(dòng)國(guó)企改革時(shí)，改革的對(duì)象是執(zhí)行指令性計(jì)劃的國(guó)營(yíng)企業(yè)，通過(guò)改革將其變?yōu)槭袌?chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體。而隨著國(guó)有企業(yè)改革的不斷推進(jìn)，指令性計(jì)劃早已被取消，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)已經(jīng)完全通過(guò)市場(chǎng)來(lái)實(shí)現(xiàn)，從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)有企業(yè)已經(jīng)是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體，國(guó)有企業(yè)同其他企業(yè)都同樣在參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。

今天的國(guó)有企業(yè)其組織形式已不再是單體的企業(yè)，而是建立母子公司體制的企業(yè)集團(tuán)，母公司及旗下的子公司、分公司已經(jīng)形成集團(tuán)化大企業(yè)。因此，今天的國(guó)企改革其改革的對(duì)象應(yīng)該是國(guó)有企業(yè)集團(tuán)。由于對(duì)集團(tuán)起決定性作用的是母公司，那么它本身自然要進(jìn)行改革，而且應(yīng)該是改革的重點(diǎn)，只有它進(jìn)行了相應(yīng)的改革，國(guó)有企業(yè)集團(tuán)才會(huì)有根本性的改革，進(jìn)而國(guó)有企業(yè)改革才會(huì)有實(shí)質(zhì)性的突破。母公司改革的重要方面就是混改，建立國(guó)有產(chǎn)權(quán)與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)共融的混合所有制企業(yè)，而母公司成為上市公司應(yīng)作為混改的重要選擇。母公司混改后，才會(huì)對(duì)集團(tuán)高管進(jìn)行更好的激勵(lì)，如直接持有股權(quán)，實(shí)行股權(quán)激勵(lì)，這就改變了股權(quán)激勵(lì)只能在二級(jí)及以下企業(yè)中實(shí)施的狀況，使最應(yīng)該受到股權(quán)激勵(lì)的人員實(shí)現(xiàn)了股權(quán)激勵(lì)。這是國(guó)有企業(yè)體制機(jī)制的重大變革，這樣的變革有利于企業(yè)建立起市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)機(jī)制，企業(yè)才會(huì)真正擁有企業(yè)家精神。有了企業(yè)家精神，企業(yè)才會(huì)創(chuàng)新發(fā)展，從而成為世界一流企業(yè)。

母公司混改后，其子公司同樣可以混改，但這時(shí)的混改則是基于特定目的的選擇。一是戰(zhàn)略性混改。即引入戰(zhàn)略投資者，保持控股權(quán)，使子公司的業(yè)務(wù)更有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，進(jìn)而做大做強(qiáng)，如央企一汽集團(tuán)、東風(fēng)集團(tuán)，通過(guò)與境外汽車(chē)企業(yè)的合資，建立子公司，做大自己的汽車(chē)業(yè)務(wù)?；蛘呤腔诩瘓F(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，對(duì)民營(yíng)企業(yè)進(jìn)行混改，掌握控股權(quán)，做大做強(qiáng)集團(tuán)的戰(zhàn)略性業(yè)務(wù)，如中國(guó)建材零起步做大水泥業(yè)務(wù)，就是對(duì)民企實(shí)施有效混改的結(jié)果。二是退出性混改?；诩瘓F(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略或現(xiàn)有業(yè)務(wù)的調(diào)整，出售股權(quán)，實(shí)行參股或股權(quán)全部轉(zhuǎn)讓?zhuān)艞壙刂茩?quán)，不再合并會(huì)計(jì)報(bào)表，相當(dāng)于子公司退出集團(tuán)。

國(guó)資監(jiān)管體制改革

母公司混改后，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)面對(duì)的不再是國(guó)有獨(dú)資母公司，而是混合所有制母公司，因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)要進(jìn)行相應(yīng)的改革。目前，一些中央企業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了集團(tuán)全部資產(chǎn)或絕大部分資產(chǎn)上市，而且是進(jìn)入一個(gè)上市公司，如中國(guó)鐵建、中國(guó)中鐵、中交集團(tuán)、中石油、中石化等，但它們卻仍保留了國(guó)有獨(dú)資母公司，而它只是上市公司的控股股東，同上市公司合署辦公，實(shí)行的是國(guó)有獨(dú)資母公司、上市公司“兩塊牌子，一個(gè)機(jī)構(gòu)”。取消國(guó)有獨(dú)資母公司并不會(huì)影響上市公司的運(yùn)行，但卻取消不了而必須保留，原因就是現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的制度安排只能是直接監(jiān)督管理國(guó)有獨(dú)資母公司，而不適宜直接面對(duì)混合所有制母公司，因此，這樣的國(guó)有獨(dú)資母公司的存在更多的是基于現(xiàn)行國(guó)資監(jiān)管體制的需要。所以，集團(tuán)母公司的混合所有制改革必須要有國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的改革與其相適應(yīng)，這種改革就是探索有別于國(guó)有獨(dú)資公司的治理機(jī)制和監(jiān)管模式，建立參與混合所有制母公司治理的國(guó)資監(jiān)管體制。

母公司成為混合所有制企業(yè)后，要建立由國(guó)有產(chǎn)權(quán)與非國(guó)有產(chǎn)權(quán)出資者組成的股東會(huì)，由股東會(huì)選舉董事建立董事會(huì)，由董事會(huì)任免高管。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只是對(duì)混合所有制母公司的國(guó)有股權(quán)履行出資人職責(zé)，依據(jù)《公司法》行使股東權(quán)力，其主要職責(zé)是，選派國(guó)有股權(quán)代表、國(guó)有股權(quán)董事，做好董事會(huì)建設(shè)；做好國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和決算；審定和批準(zhǔn)國(guó)有資本在不同企業(yè)的配置；知曉混合所有制企業(yè)母公司的重大事項(xiàng)；搞好混合所有制母公司及旗下企業(yè)黨的建設(shè)、查處混合所有制企業(yè)高管腐敗等，這些職責(zé)應(yīng)成為改革后的國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的主要方面。改革國(guó)資監(jiān)管體制可以先在資產(chǎn)已經(jīng)整體上市的企業(yè)集團(tuán)試點(diǎn)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不再對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司履行出資人職責(zé)，而是直接對(duì)上市公司的國(guó)有股權(quán)履行出資人職責(zé)，探索建立對(duì)混合所有制母公司國(guó)有股權(quán)履行出資人職責(zé)的國(guó)資監(jiān)管體制。

母公司混改后，其子公司的出資人是母公司，其產(chǎn)權(quán)為母公司所有，因此，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能再對(duì)集團(tuán)子公司履行出資人職責(zé)，國(guó)有產(chǎn)權(quán)只能體現(xiàn)在母公司的層面。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不能再通過(guò)授權(quán)經(jīng)營(yíng)的方式將其監(jiān)管企業(yè)并入另一家監(jiān)管企業(yè)而成為并入企業(yè)的子企業(yè)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)只能將國(guó)有股權(quán)裝入混合所有制母公司進(jìn)而增加母公司的國(guó)有股權(quán)比例，而并入母公司的企業(yè)則成為母公司的子公司。

母公司混改后，其國(guó)有股權(quán)必須要有明確的持有者，而國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)不宜直接持有母公司的國(guó)有股權(quán)，因此，需要設(shè)立國(guó)有股權(quán)的持股機(jī)構(gòu)，這個(gè)機(jī)構(gòu)就是《決定》中提出的國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，這樣的界定就將國(guó)有資本投資主體同國(guó)家出資企業(yè)做了明確的劃分。國(guó)有資本投資公司、運(yùn)營(yíng)公司是《決定》中給出的兩個(gè)提法，我們簡(jiǎn)稱(chēng)為“兩類(lèi)公司”，而要將它們各自的職責(zé)、功能定位作出明確區(qū)分是比較難的。即使作了區(qū)分，但實(shí)際運(yùn)行起來(lái)，其業(yè)務(wù)難免會(huì)有交叉和同質(zhì)。所以，不再區(qū)分為兩類(lèi)公司，而是統(tǒng)稱(chēng)為國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司才是更好的選擇。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司可以新建，也可以由目前的集團(tuán)公司改組而來(lái)，但無(wú)論采取哪種方式，它都不帶有目前集團(tuán)公司的職能，如不能合并持股企業(yè)的會(huì)計(jì)報(bào)表、不能對(duì)其進(jìn)行各種管控等。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司只是持有并管理國(guó)有資本的機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)投資運(yùn)營(yíng)國(guó)有資本，它體現(xiàn)著國(guó)有資本的數(shù)量和質(zhì)量，是做強(qiáng)做大國(guó)有資本的載體。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司的主要職責(zé)是，向國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)提出購(gòu)買(mǎi)或出售標(biāo)的企業(yè)股權(quán)方案，報(bào)國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)后，通過(guò)資本市場(chǎng)或產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)買(mǎi)入或賣(mài)出來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)在不同企業(yè)的配置，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本布局和結(jié)構(gòu)的調(diào)整。

國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)，其高管市場(chǎng)化招聘，實(shí)行任期制，契約化管理，由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)任免。高管薪酬分為基薪、績(jī)效兩部分?？?jī)效部分同經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)掛鉤，其業(yè)績(jī)?yōu)閲?guó)有資本超額經(jīng)營(yíng)收益。確定國(guó)有資本基準(zhǔn)收益率，超過(guò)基準(zhǔn)收益率部分的資本收益拿出適當(dāng)比例作為高管薪酬。若績(jī)效不佳且難以扭轉(zhuǎn)，國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)解聘國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司高管，而且不再負(fù)責(zé)其他崗位的安排。國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)立多少家國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，這取決于國(guó)有股權(quán)的規(guī)模，一家或多家都可作為選擇。國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司應(yīng)按行業(yè)設(shè)置國(guó)有股權(quán)管理部門(mén)，如建筑企業(yè)國(guó)有股權(quán)管理部、商貿(mào)企業(yè)國(guó)有股權(quán)管理部等，這樣的設(shè)置不僅使國(guó)有股權(quán)在哪些領(lǐng)域配置一目了然，而且使管理者可專(zhuān)注于某一領(lǐng)域而更好地熟悉情況作出準(zhǔn)確判斷，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)有股權(quán)在各領(lǐng)域的優(yōu)化配置。

（作者系國(guó)務(wù)院國(guó)資委研究中心研究員   許保利）