“部門(mén)化”傾向，是與部門(mén)化相伴而生的。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向并非今日之新現(xiàn)象，而是由來(lái)已久。組織結(jié)構(gòu)和管理職能部門(mén)化，是為了適應(yīng)社會(huì)專(zhuān)業(yè)化分工的不斷深化和泛化而產(chǎn)生的，有助于提高管理工作的效率，但同時(shí)也會(huì)增加部門(mén)之間協(xié)調(diào)的難度與成本；如果后續(xù)配套治理機(jī)制不能及時(shí)跟上，部門(mén)化還可能滋生本位主義問(wèn)題。同時(shí)，凡事皆有度，超過(guò)了合理界限，即會(huì)出現(xiàn)負(fù)面效應(yīng)。領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向正是部門(mén)化超出了合理的“度”而產(chǎn)生的不好現(xiàn)象。如果不加以預(yù)防與治理，勢(shì)必會(huì)影響“超”部門(mén)的整體目標(biāo)與更大范圍的人民的根本利益的實(shí)現(xiàn)。

領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)本部門(mén)的利益有其合理性、正當(dāng)性，但如果過(guò)分維護(hù)本部門(mén)的本位利益，就有可能變得狹隘、自私

社會(huì)發(fā)展與分工深化，帶來(lái)了不斷增強(qiáng)的工作專(zhuān)門(mén)化（Work Specialization）；與此相適應(yīng)，組織結(jié)構(gòu)與管理職能部門(mén)化便是一種可行的選擇。由于很多事情涉及多個(gè)職能部門(mén)，因而建立橫向協(xié)調(diào)機(jī)制便不可避免，一些更高層次的協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組或者委員會(huì)，實(shí)質(zhì)上就是為了有效協(xié)調(diào)各職能部門(mén)之間的關(guān)系而建立起來(lái)的綜合性組織。該組織與管理學(xué)中的矩陣制結(jié)構(gòu)（Matrix Structure）有其相似的一面，因?yàn)樾〗M中的成員大多數(shù)都是來(lái)自于縱向的各個(gè)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部；而與矩陣制結(jié)構(gòu)又不同的是，這只是一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)組織，而不是從事具體事務(wù)的項(xiàng)目組織，當(dāng)協(xié)調(diào)小組辦事機(jī)構(gòu)需要調(diào)動(dòng)人員或者調(diào)度工作的時(shí)候，往往還需要依靠小組成員中來(lái)自相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部。

由此便產(chǎn)生了職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部如何對(duì)待協(xié)調(diào)小組辦事機(jī)構(gòu)要求的人員調(diào)動(dòng)或者工作調(diào)度問(wèn)題了。有調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層經(jīng)常存在著程度不同、形式各異的“部門(mén)化”傾向。其中，有的職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部，總是強(qiáng)調(diào)本部門(mén)工作有多么重要，在需要抽調(diào)他們部門(mén)的人員去協(xié)調(diào)小組集中辦公的時(shí)候，往往是比較難的，甚至有的時(shí)候即使持有當(dāng)?shù)攸h委主要領(lǐng)導(dǎo)的“批示”也未必能夠奏效；還有一些職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)在需要本部門(mén)配合時(shí)，盡管表面上是“答應(yīng)”的，但實(shí)際上并未能做到人財(cái)物等方面的全力配合與支持。換言之，職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部雖然已經(jīng)兼任協(xié)調(diào)小組的成員，但是其屁股仍然還坐在職能部門(mén)的位置上，考慮問(wèn)題也主要是站在本部門(mén)利益角度，并未站在兼任的協(xié)調(diào)小組所代表的更高層次的整體利益角度。

因此，領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向，實(shí)質(zhì)上是部門(mén)利益的本位主義在作怪。客觀而言，部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部維護(hù)本部門(mén)的利益有其合理性、正當(dāng)性，否則將難以向本部門(mén)的人交待，“身在其位，必謀其政”，說(shuō)的就是這個(gè)道理。但是，任何事情都要講究“適度”，超過(guò)合理的界限，就會(huì)帶來(lái)性質(zhì)的根本改變。領(lǐng)導(dǎo)干部如果過(guò)分維護(hù)本部門(mén)的本位利益，而較少兼顧更廣大范圍人民的全局利益，就有可能變得狹隘、自私，因而，可能會(huì)招致社會(huì)的鄙視、不恥甚至反對(duì)。鑒于此，部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)干部一定要把握好“度”，正確處理小范圍的部門(mén)本位利益與大范圍的人民群眾整體利益之間的關(guān)系，更何況，領(lǐng)導(dǎo)干部的重要職責(zé)之一是協(xié)調(diào)，不斷增強(qiáng)協(xié)調(diào)能力應(yīng)該是領(lǐng)導(dǎo)干部的自覺(jué)行為。

領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向，根源在于治理體制碎片化

如果缺乏相應(yīng)治理體制機(jī)制的配套設(shè)計(jì)，組織機(jī)構(gòu)與管理職能部門(mén)化本身就存在著滋生“部門(mén)化”傾向的潛在可能性。綜觀國(guó)內(nèi)外的情況，部門(mén)林立的行政管理體制，無(wú)一例外地存在著不同程度的“部門(mén)化”傾向問(wèn)題。比如，在外人調(diào)動(dòng)本部門(mén)人員、調(diào)度本部門(mén)工作時(shí)，出于部門(mén)利益考慮，領(lǐng)導(dǎo)干部往往會(huì)“口惠而實(shí)不至”；當(dāng)制定政策、提拔任用干部和進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部又會(huì)積極爭(zhēng)取政策制定的主導(dǎo)權(quán)、極力推薦本部門(mén)的人選、努力爭(zhēng)取監(jiān)管權(quán)限；在會(huì)簽政策、遇到不利事件時(shí)，又會(huì)表現(xiàn)出維護(hù)本部門(mén)利益、規(guī)避本部門(mén)責(zé)任的“部門(mén)化”傾向；如此這般，林林總總。

總是維護(hù)部門(mén)本位利益、較少顧及超越部門(mén)的整體利益，進(jìn)而形成領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向，這背后的根源主要在于部門(mén)林立而帶來(lái)的治理體制碎片化。進(jìn)一步而言，部門(mén)化在提高部門(mén)管理效率的同時(shí)，也帶來(lái)了一些負(fù)面效應(yīng)，其中起碼包括兩項(xiàng)內(nèi)容：一是創(chuàng)造了部門(mén)本位利益；二是造成了各管一段的分散治理格局。每個(gè)部門(mén)都站在自己的角度考慮問(wèn)題、安排工作，維護(hù)的主要是本位利益，而沒(méi)有超越本位視角、站在更高層面思考問(wèn)題的激勵(lì)約束機(jī)制。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等做法，其基本目的就是想解決跨部門(mén)的協(xié)調(diào)難題，并站在超越部門(mén)的更高層面上審視更大范圍的全局利益。但是，如果未能建立起有效的激勵(lì)約束機(jī)制，恐怕也未必能夠真正奏效，畢竟各個(gè)部門(mén)及其中包括領(lǐng)導(dǎo)干部在內(nèi)的工作人員都是理性主體。根據(jù)新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，政治也是市場(chǎng)，政治領(lǐng)域跟經(jīng)濟(jì)過(guò)程類(lèi)似，其中的工作人員也會(huì)追求個(gè)人利益最大化，其區(qū)別主要在于政治機(jī)制和市場(chǎng)所帶來(lái)的機(jī)會(huì)和附帶的約束的不同。

因此，是部門(mén)化造成的治理體制碎片化等重要的負(fù)面效應(yīng)問(wèn)題未能得到有效解決，才導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向?？绮块T(mén)的協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等綜合性組織雖然試圖解決部門(mén)化帶來(lái)的部門(mén)之間協(xié)調(diào)難等部分負(fù)面效應(yīng)，卻未能從治理機(jī)制配套設(shè)計(jì)上根本解決治理碎片化的動(dòng)因難題。更何況，政府公共部門(mén)還有不同于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)部門(mén)的重要地方，即其工作績(jī)效往往難以有效測(cè)度，因而，破解治理體制碎片化的激勵(lì)約束機(jī)制往往很難設(shè)計(jì)出來(lái)，這也是部門(mén)化已經(jīng)實(shí)行了這么多年卻仍然未能有效解決與之相伴的治理體制碎片化問(wèn)題的深層次原因。可見(jiàn)，政治壓力機(jī)制容易建立，但動(dòng)力機(jī)制往往相當(dāng)困難。理論研究者尚且未能解決動(dòng)力與壓力雙輪驅(qū)動(dòng)的激勵(lì)與約束機(jī)制設(shè)計(jì)問(wèn)題，更不用說(shuō)基層的眾多領(lǐng)導(dǎo)干部，他們根本就不是理論工作者，既無(wú)暇顧及、也未必能夠意識(shí)到這樣的深層次問(wèn)題并思考如何解決它。

防止領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向，需要加強(qiáng)整體性治理

解決領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向的關(guān)鍵，是要進(jìn)一步增強(qiáng)整體性治理（Holistic Governance）意識(shí)，并基于此探索建立有效的激勵(lì)約束機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“去部門(mén)化”。由英國(guó)學(xué)者佩里·?？怂梗≒eril 6）和帕卻克·登力維（Patrick Dunleavy）等代表性人物在20世紀(jì)90年代末、21世紀(jì)初所倡導(dǎo)的整體性治理模式，針對(duì)的就是在20世紀(jì)80年代和90年代初英國(guó)政府改革所造成的治理碎片化狀況。綜合而言，整體性治理模式強(qiáng)調(diào)以公眾需求為導(dǎo)向，以信息技術(shù)為手段，主張通過(guò)政策、管制、服務(wù)提供和監(jiān)督等關(guān)鍵性活動(dòng)，在政策、群體、組織和機(jī)構(gòu)等四個(gè)層面進(jìn)行有機(jī)協(xié)調(diào)與重新整合，進(jìn)而解決部門(mén)化和新公共管理運(yùn)動(dòng)（NPM, New Public Management）而帶來(lái)的治理碎片化問(wèn)題，并構(gòu)建整體性政府（Holistic Government），提供一站式服務(wù)。

這里，需要進(jìn)一步說(shuō)明幾點(diǎn)：一是，在?？怂箍磥?lái)，協(xié)調(diào)就是要確立有關(guān)合作和整體運(yùn)作、合作的信息系統(tǒng)、結(jié)果之間的對(duì)話、計(jì)劃過(guò)程以及決策的想法，整合則是要通過(guò)確立共同的組織結(jié)構(gòu)和合并在一起的專(zhuān)業(yè)實(shí)踐與干預(yù)來(lái)貫徹執(zhí)行這些想法。二是，其中的整體性政府，則是基于目標(biāo)與手段的關(guān)系而劃分的四種類(lèi)型的政府之一，它力圖從一系列明確且互相增強(qiáng)的目標(biāo)中找出一整套使各機(jī)構(gòu)有一種良好關(guān)系的工具，與整體性政府并列的政府類(lèi)型還包括貴族式政府（Baronial Government）、漸進(jìn)式政府和碎片化政府。英國(guó)曾經(jīng)啟動(dòng)的社區(qū)反貧困整體性治理，就是將所有相關(guān)的干預(yù)活動(dòng)（住房、就業(yè)、經(jīng)濟(jì)多樣化、交通、社會(huì)服務(wù)、教育、職業(yè)培訓(xùn)等）集中到一起，重塑專(zhuān)業(yè)運(yùn)作和投資項(xiàng)目。最后，提供一站式服務(wù)可以有多種形式，其中包括一站式商店（在一個(gè)地方提供多種行政服務(wù)）、一站式窗口（與特定的顧客進(jìn)行面對(duì)面的交往）以及網(wǎng)絡(luò)整合的服務(wù)。對(duì)于政府組織而言，提供一站式服務(wù)的動(dòng)力在于把一些分散的服務(wù)功能集中起來(lái)，以解決一些重復(fù)交叉和互設(shè)前置條件等問(wèn)題。

雖然整體性治理模式并非盡善盡美，有些主張與做法也未必完全適用于中國(guó)，但它確實(shí)有助于解決部門(mén)化而帶來(lái)的治理體制碎片化問(wèn)題。而且，從學(xué)理上而言，我國(guó)近些年推行的一站式綜合行政審批、整合黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)相關(guān)部門(mén)等方面的改革，實(shí)質(zhì)上都是整體性治理的具體實(shí)踐探索。建立協(xié)調(diào)小組、領(lǐng)導(dǎo)小組等，盡管也具有一定程度的整體性治理思維，但是其配套治理機(jī)制、手段還不夠健全完善，因此才會(huì)產(chǎn)生一些領(lǐng)導(dǎo)干部“部門(mén)化”傾向。鑒于此，一方面需要通過(guò)干部教育與培訓(xùn)等方式，讓基層領(lǐng)導(dǎo)干部逐步養(yǎng)成整體性治理思維習(xí)慣，進(jìn)一步增強(qiáng)其大局意識(shí)、全局觀念，正確處理部門(mén)本位利益與全局整體利益之間的關(guān)系；另一方面則應(yīng)建立健全參與約束和激勵(lì)相容機(jī)制，其中包括通過(guò)職務(wù)晉升等動(dòng)力機(jī)制與行政問(wèn)責(zé)等壓力機(jī)制的雙輪驅(qū)動(dòng)，來(lái)有效調(diào)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)干部自覺(jué)推進(jìn)整體性治理的積極性、主動(dòng)性，同時(shí)又有效約束其不顧整體利益的部門(mén)本位主義行為與動(dòng)機(jī)。

（作者為南京大學(xué)政府管理學(xué)院教授）