【摘要】人口和土地要素的自由流動是推進城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村振興以及城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必要前提，而我國現(xiàn)行的土地和戶籍制度一定程度上制約著這些要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，為此需要深化土地和戶籍制度改革，逐步建立起有助于城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素自由流動的機制和體制。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng)融合發(fā)展 土地制度 戶籍制度 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A 

2019 年 4 月，中共中央國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)，提出到 2022 年城市落戶限制逐步消除，到 2035 年城鄉(xiāng)有序流動的人口遷徙制度基本建立。圍繞這個目標，提出了健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，有力有序有效深化戶籍制度改革，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，加快實現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋，維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，支持引導(dǎo)其依法自愿有償轉(zhuǎn)讓上述權(quán)益。為此，必須深化土地和戶籍制度改革，協(xié)調(diào)推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素自由流動。

積極推進戶籍人口的城鎮(zhèn)化是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要一環(huán)

城鎮(zhèn)戶籍人口即具有“非農(nóng)業(yè)戶口”的人口，與之相對的則是擁有“農(nóng)業(yè)戶口”的農(nóng)村人口，這種兩種戶籍制度并存的現(xiàn)象被稱為“二元戶籍制度”。由于我國城鄉(xiāng)“二元戶籍制度”的存在，使得按照城鎮(zhèn)戶籍人口和常住人口統(tǒng)計的城鎮(zhèn)化率存在著明顯的數(shù)量差異。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，1982—2018 年，我國常住人口城鎮(zhèn)化率從 21.13% 上升至59.58%，上升了 38.45 個百分點 ;而 2018 年戶籍人口城鎮(zhèn)化率為 43.37%，同樣表現(xiàn)為上升趨勢，但以常住人口比重計算的城鎮(zhèn)化率顯著高于以戶籍人口比重計算的城鎮(zhèn)化率 16.21個百分點，二者之間的差額即被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)常住人口，但并沒有包括城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民工及其家屬，他們在醫(yī)療、就業(yè)、教育、社會保障以及住房等方面并沒有真正享受到城鎮(zhèn)戶籍人口的待遇。根據(jù)《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020 年)》，即使到 2020 年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率提高到 45%，到 2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實現(xiàn)，到 2050 年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實現(xiàn)，屆時還需要將幾億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

城鎮(zhèn)化不僅意味著由于農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化使得城鎮(zhèn)化率，即城鎮(zhèn)人口占全國總?cè)丝诘谋壤粩嗵岣?，而且意味著城?zhèn)空間的擴大 :前者必然引發(fā)農(nóng)村原有人地關(guān)系的調(diào)整以及土地規(guī)模經(jīng)營的變化 ;后者則涉及農(nóng)村土地向城市建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化，以上兩方面又都涉及到現(xiàn)行土地制度。從動態(tài)看，要在本世紀中期建成社會主義現(xiàn)代化強國，在農(nóng)地總量保持不變的前提下，至少將有幾億的農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，唯有通過城市化的途徑轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，把農(nóng)業(yè)從業(yè)人員變?yōu)槎⑷a(chǎn)業(yè)從業(yè)人員，才能從根本上提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率并解決“三農(nóng)”問題。因此，為了從根本上解決“三農(nóng)”問題，必須加快我國城市化進程，不斷提高我國城市化水平，才能真正實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，并為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件。

深化土地和戶籍制度改革的舉措和建議

為了全面貫徹《意見》精神，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和要素自由流動，建議從以下七個方面深化土地和戶籍制度改革 :

一是全面貫徹落實中共中央十八屆三中全會“使市場在資源配置中起決定性作用”的精神，讓市場同樣在土地資源配置中起決定性作用。土地是最基本的經(jīng)濟資源之一，土地資源配置同樣要由市場決定。建議在《土地管理法》中明確 :“國家實行國土資源市場配置制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對土地利用實行負面清單管理，負面清單之外的空間則由市場配置。”

二是嚴格根據(jù)公共利益需要限定征地范圍，不能把國民經(jīng)濟和社會發(fā)展等同于公共利益，也不能把“由政府在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)組織實施成片開發(fā)建設(shè)的需要”作為征地理由。同時要指出，公共利益只是征地的必要條件，而不是充分條件 :征地必須以公共利益需要為必要前提，但公共利益需要不一定非征地不可——很多公益事業(yè)完全可以在集體建設(shè)用地上實施。不僅如此，即使是出于公共利益需要而非征地不可，也必須給予被征地農(nóng)民公平合理的補償。因為公共利益是全體公民共享的，其土地成本應(yīng)該由全體公民負擔，若征地補償費過低，意味著將提供公共服務(wù)的土地成本更多地轉(zhuǎn)嫁給了被征地農(nóng)民。

三是積極穩(wěn)妥推進農(nóng)村宅基地制度改革。一方面要保障農(nóng)村集體所有制成員戶有所居，其初始成員每戶可無償獲得一處宅基地，集體建設(shè)用地中對于村民超過一處以及規(guī)定標準的宅基地，實行有償使用。另一方面要賦予農(nóng)戶宅基地完整的用益物權(quán)。現(xiàn)行《中華人民共和國物權(quán)法》(以下簡稱《物權(quán)法》)中對城市國有住宅建設(shè)用地和農(nóng)村集體宅基地的用益物權(quán)做了不同規(guī)定，建議在《物權(quán)法》中允許農(nóng)村集體土地所有者有權(quán)在其宅基地上設(shè)立用益物權(quán)和擔保權(quán)，將農(nóng)村“宅基地使用權(quán)”修改為“農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)”，并允許農(nóng)村住宅建設(shè)用地使用權(quán)人依法對集體所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造住宅及其附屬設(shè)施，同時取消對農(nóng)村宅基地抵押的限制。村民已獲得的宅基地使用權(quán)具有完整的用益物權(quán)屬性，可以繼承和有償退還給集體，也可以在集體經(jīng)濟組織內(nèi)部和外部出租、轉(zhuǎn)讓、抵押、擔保。

四是放寬對農(nóng)地入市的限制，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。目前的農(nóng)村“三塊地”改革試點只允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，而存量經(jīng)營性建設(shè)用地較少且基本都已投入使用，僅靠這部分土地入市不足以形成競爭性城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，不足以緩解城市建設(shè)用地供求矛盾。建議把超過農(nóng)民自住需要的宅基地動態(tài)調(diào)整為經(jīng)營性建設(shè)用地，通過增減掛鉤等方式進入市場，增加城市建設(shè)用地供給，緩解房價上漲的壓力。即使是農(nóng)業(yè)用地，只要在土地利用總體規(guī)劃中被確定為非公益性城鎮(zhèn)建設(shè)用地，也不必征收為國有而直接進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。只有這樣才能實現(xiàn)城市建設(shè)用地供給的多元化，通過擴大住宅建設(shè)用地有效供給而降低地價，進而降低戶籍人口城市化的住房門檻。

五是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的有效配置。目前，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤節(jié)余指標僅可在深度貧困地區(qū)與對口支援省市范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。建議將增減掛鉤范圍首先由深度貧困地區(qū)擴大到所有貧困地區(qū)，進而擴大到若干區(qū)域如京津冀、長三角、珠三角等跨省交易，最后建立增減掛鉤指標跨省交易的全國統(tǒng)一市場，同時允許增減掛鉤指標在不同村集體之間進行交易并在符合規(guī)劃和用途管制的前提下直接入市。

六是消除農(nóng)地流轉(zhuǎn)障礙，擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。我國目前農(nóng)村戶均土地不足 10 畝，屬于世界上超小農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模。加快土地流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，是鄉(xiāng)村振興的必要條件。建議在現(xiàn)有試點的基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)范圍。政府既不能強迫進城落戶農(nóng)民放棄農(nóng)地承包權(quán)，也不應(yīng)限制農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)，要允許農(nóng)地承包權(quán)跨集體經(jīng)濟組織流轉(zhuǎn)，推進傳統(tǒng)村落的合并重組，把農(nóng)村集體經(jīng)濟組織建設(shè)成產(chǎn)權(quán)明晰、自主經(jīng)營、開放競爭的市場經(jīng)濟主體。

七是高質(zhì)量推進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。加快城市群一體化體制機制建設(shè)，合理疏解中心城區(qū)非核心功能，推動產(chǎn)業(yè)和人口向“一小時交通圈”地區(qū)擴散。根據(jù)城市功能定位，優(yōu)化完善城市人才結(jié)構(gòu)，調(diào)整完善積分落戶政策。要按照產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場的需要，將已經(jīng)穩(wěn)定就業(yè)的各類常住人口逐步納入積分落戶政策范疇，使他們在為城市發(fā)展作貢獻的同時，也能享受到與原住民同等的公共服務(wù)和待遇，才能使城市讓人們生活更美好。

(作者分別為清華大學(xué)社會科學(xué)學(xué)院教授，政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任，全國人大財經(jīng)委員會委員，民進中央經(jīng)濟委員會主任 ;全國社會保障基金理事會綜合部綜合處處長)

【參考文獻】

①《正確處理“三塊地”與“一塊地”改革關(guān)系》，新華網(wǎng)，2015 年 1月15日。

責編/賈娜 美編/楊玲玲 

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