此前《中國(guó)養(yǎng)老金發(fā)展報(bào)告2016》顯示，2015年中國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金空賬規(guī)模已經(jīng)達(dá)到4.7萬億元。近期有媒體報(bào)道，據(jù)《人口老齡化背景下中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和養(yǎng)老金賬戶研究》顯示，中國(guó)養(yǎng)老金繳費(fèi)模型在基準(zhǔn)情景下估算，若養(yǎng)老金體制不進(jìn)行改革，財(cái)政補(bǔ)貼保持當(dāng)前水平，2050年，國(guó)內(nèi)養(yǎng)老金賬戶的累計(jì)缺口將達(dá)到43萬億元。一系列報(bào)道引發(fā)了我國(guó)民眾對(duì)于養(yǎng)老問題的焦慮，以及對(duì)養(yǎng)老金的未來支付能力、保障水平的擔(dān)憂。本文以城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金為例，就相關(guān)問題進(jìn)行一定的分析與探討。

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老金現(xiàn)狀

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度經(jīng)過20多年（以1997年全國(guó)企業(yè)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一制度為標(biāo)志）的不斷調(diào)整與完善，覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大、保障水平不斷提升，向參保離退休人員提供了基本生活保障，維持了其基本生活水平。而城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為了能夠維持其穩(wěn)定的保障水平，解決參保離退休人員的養(yǎng)老后顧之憂，就必須擁有充足、持續(xù)、穩(wěn)定的基金，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金具體情況（見圖1）。

由圖1可知，從1999年至2018年，我國(guó)養(yǎng)老金收入與支出均持續(xù)增加，且當(dāng)年基金收入一直高于基金支出，確保了基金每一年均有結(jié)余，截至2018年，基金累計(jì)結(jié)余已達(dá)5.09萬億元，充足的基金儲(chǔ)備確保了養(yǎng)老金可以按時(shí)足額發(fā)放，也確保了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老制度的可持續(xù)發(fā)展與健康運(yùn)轉(zhuǎn)。

圖2：2000-2018年我國(guó)養(yǎng)老金收入、支出增長(zhǎng)率（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站整理）

雖然養(yǎng)老金的逐年積累確保了養(yǎng)老金目前可以順利領(lǐng)取，但從圖2中可以看出，從2009開始，養(yǎng)老金收入增長(zhǎng)率波動(dòng)較大，養(yǎng)老金支出增長(zhǎng)率在大多數(shù)年份均高于養(yǎng)老金收入增長(zhǎng)率，意味著養(yǎng)老金累計(jì)結(jié)余增長(zhǎng)率的下降，導(dǎo)致養(yǎng)老金收支不平衡問題加劇，養(yǎng)老金未來支付壓力增加，如果繼續(xù)保持這種發(fā)展趨勢(shì)，養(yǎng)老金未來的確將出現(xiàn)“入不敷出”的現(xiàn)象。

再來看一看退休人數(shù)，由圖3可以看出，2012年以來，參保離退休人員數(shù)增長(zhǎng)率始終高于參保職工數(shù)增長(zhǎng)率，且差距有被進(jìn)一步拉大的趨勢(shì)，意味著養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增長(zhǎng)率高于養(yǎng)老金繳納人數(shù)增長(zhǎng)率，養(yǎng)老金未來支出壓力的確很大。

圖3：1999-2018年我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工、離退休人員增速（數(shù)據(jù)來源：根據(jù)人社部統(tǒng)計(jì)公報(bào)整理）

以上的靜態(tài)分析說明，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)雖然按照“收支平衡、略有結(jié)余”的原則進(jìn)行籌資，但受制于人口老齡化趨勢(shì)不斷加劇的客觀趨勢(shì)，養(yǎng)老金支出增長(zhǎng)率高于養(yǎng)老金收入增長(zhǎng)率將導(dǎo)致養(yǎng)老金收支不平衡、養(yǎng)老金領(lǐng)取人數(shù)增長(zhǎng)率高于養(yǎng)老金繳納人數(shù)增長(zhǎng)率將導(dǎo)致養(yǎng)老金收不抵支。但是，國(guó)家對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)具有兜底責(zé)任，同時(shí)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的目標(biāo)是“全覆蓋、保基本、可持續(xù)”。因此必須通過科學(xué)手段和工具應(yīng)對(duì)未來養(yǎng)老金缺口，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度財(cái)務(wù)可持續(xù)。

養(yǎng)老金缺口的應(yīng)對(duì)措施

為應(yīng)對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)可能出現(xiàn)的缺口狀況，我國(guó)在宏觀層面均作出了多種政策調(diào)整，以避免或者緩解可能出現(xiàn)的資金缺口問題。

第一，國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)社會(huì)保障基金，增加戰(zhàn)略儲(chǔ)備。2017年11月國(guó)務(wù)院發(fā)布《劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社保基金實(shí)施方案》（國(guó)發(fā)〔2017〕49號(hào)），決定繼續(xù)劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本到社會(huì)保障基金，增強(qiáng)基金的戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力。2018年在中央層面，完成兩批24家企業(yè)的劃轉(zhuǎn)工作。2019年7月對(duì)35家中央管理企業(yè)實(shí)施劃轉(zhuǎn)，預(yù)計(jì)中央層面59家企業(yè)劃轉(zhuǎn)國(guó)有資本總額6600億元左右。目前，這些劃轉(zhuǎn)的資本都集中到了全國(guó)社會(huì)保障基金理事會(huì)管理的全國(guó)社保基金。不包括劃轉(zhuǎn)的資本，截至2018年底，全國(guó)社會(huì)保障基金已經(jīng)形成2.2萬億元的戰(zhàn)略儲(chǔ)備。今后隨著繼續(xù)加大劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本充實(shí)社?；鸬牧Χ龋摶疬€將進(jìn)一步增大。該基金自成立以來，投資業(yè)績(jī)良好，年化收益率超過了8%。雖然全國(guó)社會(huì)保障基金不等于養(yǎng)老金，但該基金作為我國(guó)社會(huì)保障的儲(chǔ)備金，一旦養(yǎng)老金出現(xiàn)缺口、支出出現(xiàn)問題時(shí)，社會(huì)保障基金一定會(huì)成為民眾養(yǎng)老的“救命錢”，確保民眾可以及時(shí)、順利領(lǐng)取足額養(yǎng)老金。

第二，社會(huì)保障費(fèi)由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收，完善征繳制度。2018年7月20日，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》，明確從2019年1月1日起，將基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)、工傷保險(xiǎn)費(fèi)、生育保險(xiǎn)費(fèi)等各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)交由稅務(wù)部門統(tǒng)一征收。相比于其他部門，稅務(wù)部門具有更強(qiáng)的征繳能力，稅務(wù)部門容易掌握用人單位的經(jīng)營(yíng)狀況和工資發(fā)放情況，所以，可以有效地治理各地普遍存在的繳費(fèi)基數(shù)不實(shí)的問題。雖然這項(xiàng)工作在目前企業(yè)，特別是中小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難的情況下遇到了一些困難，但是從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，繳費(fèi)基數(shù)一方面影響職工退休后的待遇水平，另一方面對(duì)企業(yè)當(dāng)前負(fù)擔(dān)影響較大。所以，為了確保職工的切身利益，降低企業(yè)負(fù)擔(dān)，必須在做實(shí)繳費(fèi)基數(shù)的基礎(chǔ)上，同時(shí)降低企業(yè)繳費(fèi)費(fèi)率，雙輪驅(qū)動(dòng)，缺一不可。完善征繳制度，可以確保養(yǎng)老金來源渠道更加穩(wěn)定，資金更加充實(shí)。

第三，建立中央調(diào)劑金制度，逐步實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。2018年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度的通知》（國(guó)發(fā)〔2018〕18號(hào)），決定建立養(yǎng)老保險(xiǎn)基金中央調(diào)劑制度。實(shí)行部分養(yǎng)老金中央統(tǒng)一調(diào)劑使用，是由于我國(guó)區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)撫養(yǎng)比相差懸殊，養(yǎng)老保險(xiǎn)政策、待遇水平也存在巨大差異，因此為了均衡地區(qū)間養(yǎng)老金負(fù)擔(dān)，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度可持續(xù)發(fā)展，體現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的互助性，運(yùn)用“大數(shù)法則”實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)的地域公平。需要指出的是，建立中央調(diào)劑金制度不是終極目標(biāo)，而是過渡性措施。城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌是黨的十九大提出的任務(wù)目標(biāo)，但是，由于我國(guó)養(yǎng)老金省級(jí)統(tǒng)籌還沒有完全實(shí)現(xiàn)，很難在短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)一收支，因此中央調(diào)劑金制度有助于推進(jìn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國(guó)層面實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌，全國(guó)統(tǒng)籌的實(shí)現(xiàn)也將有利于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的科學(xué)、可持續(xù)發(fā)展。

第四，探討延遲退休政策。從發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)看，隨著生活水平、醫(yī)療水平、教育水平的不斷提高，人類預(yù)期壽命在延長(zhǎng)，人口老齡化在加劇。因此，延遲退休政策成為不得不認(rèn)真考慮的問題。但由于延遲退休政策對(duì)職工工作與生活產(chǎn)生影響較大，因此，各國(guó)延遲退休政策辦法也各不相同，比較多的做法是確定全額領(lǐng)取基本養(yǎng)老金的年齡或者繳費(fèi)年限，將何時(shí)退休的決定權(quán)交給勞動(dòng)者個(gè)人，通過經(jīng)濟(jì)手段，鼓勵(lì)延遲退休。延遲退休政策通過延長(zhǎng)養(yǎng)老金繳費(fèi)期并相應(yīng)縮短養(yǎng)老金領(lǐng)取期，即增加養(yǎng)老金收入的同時(shí)減少養(yǎng)老金支出，確保養(yǎng)老金“蓄水池”存有足夠的基金用來支出。

第五，安排積累的養(yǎng)老金“入市”，實(shí)現(xiàn)保值增值。目前，我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍處于省級(jí)層面管理。有些地區(qū)，養(yǎng)老金收大于支，形成了積累資金。長(zhǎng)期以來，80%以上的這些積累的養(yǎng)老金都是“銀行存款”，投資收益率較低。2015年8月17日，國(guó)務(wù)院印發(fā)了《基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金投資管理辦法》（國(guó)發(fā)〔2015〕48號(hào)），準(zhǔn)許養(yǎng)老金“入市”，尋求更高的收益率。幾年來，各地積累的養(yǎng)老金正在逐步集中到中央來統(tǒng)一投資，據(jù)統(tǒng)計(jì)，委托運(yùn)營(yíng)的資金已經(jīng)超過6000億元。數(shù)據(jù)顯示，作為全國(guó)首個(gè)試點(diǎn)養(yǎng)老金“入市”的地區(qū)，2012年廣東委托全國(guó)社保基金理事會(huì)投資運(yùn)營(yíng)1000億元，至2016年，該筆資金累計(jì)投資收益已達(dá)到331.57億元。未來預(yù)計(jì)會(huì)有更多的養(yǎng)老金進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行投資，確保養(yǎng)老金保值增值。

完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系

前面所談的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，屬于多支柱養(yǎng)老金體系中的第一支柱，其職能是覆蓋全體城鎮(zhèn)就業(yè)者，保障其退休后的基本生活。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，除了第一支柱，還要有積累型的第二支柱、第三支柱。我國(guó)已經(jīng)初步建立起三支柱的養(yǎng)老金體系，第一支柱中除了城鎮(zhèn)職工（企業(yè)、機(jī)關(guān)事業(yè)）基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度之外，還包括城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；第二支柱是職業(yè)養(yǎng)老金，包括企業(yè)年金制度與職業(yè)年金制度，第三支柱是個(gè)人養(yǎng)老金，即個(gè)人自愿稅延養(yǎng)老金制度（如圖4）。

我國(guó)養(yǎng)老金體系雖然制度框架基本形成，但結(jié)構(gòu)不平衡，相較于第二、三支柱，第一支柱在規(guī)模與占比上遙遙領(lǐng)先，形成了第一支柱一家獨(dú)大的局面。第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占養(yǎng)老金資產(chǎn)比重過高，其替代率（退休待遇與繳費(fèi)工資水平之比）超過60%，遠(yuǎn)高于OECD國(guó)家公共養(yǎng)老金41%（2013年）的平均水平，意味著我國(guó)參保人員退休后的支出將過于依賴于第一支柱，過高的替代率使得企業(yè)和個(gè)人高度依賴政府保障，在基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇標(biāo)準(zhǔn)不斷上調(diào)的情況下，養(yǎng)老金制度的財(cái)務(wù)可持續(xù)性壓力越來越大。同時(shí)第二支柱的企業(yè)年金由于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)過重等原因，導(dǎo)致企業(yè)自愿建立企業(yè)年金積極性不高，制度發(fā)展滯后，無法為第一支柱有效分擔(dān)基金的支出壓力。

為了完善與優(yōu)化多支柱養(yǎng)老金體系，國(guó)家針對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位建立強(qiáng)制性職業(yè)年金。據(jù)測(cè)算，該制度將覆蓋3600萬機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員，每年帶來約1000億元至1500億元的固定繳費(fèi)規(guī)模，極大充實(shí)第二支柱的基金儲(chǔ)備。并且財(cái)政部于2018年4月聯(lián)合四部門發(fā)布《關(guān)于開展個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)的通知》（財(cái)稅〔2018〕22號(hào)），決定自5月1日起在上海市、福建?。ê瑥B門市）、蘇州工業(yè)園區(qū)實(shí)施個(gè)人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)個(gè)人可以根據(jù)實(shí)際需求自由抉擇投資何種養(yǎng)老金產(chǎn)品，政府提供稅收優(yōu)惠，養(yǎng)老金實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)作，通過多元化的投資渠道實(shí)現(xiàn)資金的保值增值。“雇主幫你養(yǎng)老”第二支柱的完善與“自己給自己養(yǎng)老”第三支柱的建立，將有效分擔(dān)“國(guó)家?guī)湍沭B(yǎng)老”第一支柱基金壓力，豐富了養(yǎng)老金的來源渠道，確保了養(yǎng)老金的儲(chǔ)備厚度。

總之，就目前政策實(shí)踐而言，我國(guó)養(yǎng)老金短期內(nèi)并無支付壓力，但隨著人口老齡化加劇，養(yǎng)老金收支平衡將面臨挑戰(zhàn)，有可能出現(xiàn)收不抵支的狀況。對(duì)此國(guó)家已經(jīng)通過一系列改革舉措加以應(yīng)對(duì)，包括拓寬養(yǎng)老金來源渠道、建立多支柱養(yǎng)老金體系、加強(qiáng)養(yǎng)老金投資運(yùn)作等，旨在形成各方責(zé)任共擔(dān)的養(yǎng)老金體系，提升養(yǎng)老金保值增值能力，最終促進(jìn)養(yǎng)老金制度的可持續(xù)健康發(fā)展。因此，民眾應(yīng)以更加積極、理性的態(tài)度去面對(duì)老齡化所帶來的養(yǎng)老金問題。

（作者為中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授、中國(guó)養(yǎng)老金融50人論壇秘書長(zhǎng)）