摘 要:發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。當前，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展中面臨著農(nóng)業(yè)經(jīng)營分散化、集體經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱等問題，對此，應(yīng)緊抓“土地”這一農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中最關(guān)鍵、最基礎(chǔ)的要素，從完善農(nóng)村土地“三權(quán)分置”制度，盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地實現(xiàn)農(nóng)民增收，以及健全開放土地市場相關(guān)政策等方面入手，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地制度改革 農(nóng)村要素市場 農(nóng)村集體經(jīng)濟

【中圖分類號】F321.1 【文獻標識碼】A

集體經(jīng)濟是農(nóng)民走共同富裕道路的物質(zhì)保障，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作的重要落腳點，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要途徑。黨的十八大以來，中央多次強調(diào)要大力培育發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人地位和權(quán)利，不斷探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式、運行機制，發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟。對此，各級政府圍繞發(fā)展壯大農(nóng)村集體經(jīng)濟相繼出臺支持政策，力求化解制約農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展的桎梏，培育農(nóng)村要素市場，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展注入活力。其中，土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)最基本的生產(chǎn)要素、農(nóng)民最重要的財產(chǎn)以及農(nóng)村最寶貴的發(fā)展資本。因此，深化農(nóng)村土地制度改革，成為助推農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展最為重要、最為現(xiàn)實的突破口。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展面臨的困境：一半以上的村莊“有集體無經(jīng)濟”

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是土地集體所有制的重要載體，是承擔農(nóng)村公共管理、農(nóng)村公共產(chǎn)品（服務(wù)）的重要平臺，對于實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興有重要意義。在此意義上，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不僅具有經(jīng)濟功能，還具有政治、文化和社會功能（崔超，2019）。20世紀80年代的家庭承包經(jīng)營改革，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營重回“家戶經(jīng)濟”的傳統(tǒng)，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，顯著提升了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。2017年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》顯示：截至2017年，中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的數(shù)量已超過23萬個，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織總收入超4600億元。

但是，在農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中，“分戶經(jīng)營”也遇到了前所未有的沖擊，存在的主要問題是“強分弱統(tǒng)”偏差，農(nóng)村集體經(jīng)濟持續(xù)弱化。在家庭承包經(jīng)營改革制度下，因農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)賦權(quán)的身份化（成員權(quán)）、確權(quán)的法律化（確權(quán)證）、持有的長久化（長久承包權(quán)），農(nóng)民對于土地的實際控制不斷強化，實質(zhì)上擁有農(nóng)地“準所有權(quán)”，使憲法意義上的集體產(chǎn)權(quán)“虛置起來”；鄉(xiāng)村社區(qū)公共財力基礎(chǔ)的農(nóng)村集體經(jīng)濟在此過程中的式微，使很多村級組織直接面臨集體經(jīng)濟基礎(chǔ)剝離、主要集體財源衰退等問題。據(jù)2016年《中國農(nóng)村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報》數(shù)據(jù)統(tǒng)計，全國村集體中，無集體經(jīng)營收益的村占比高達51.45%；當年全國村集體的新增負債額為12405491萬元，累計負債總額為125313993萬元。即使是沿海發(fā)達地區(qū)的廣東省，當年全省村集體中無集體經(jīng)營收益的村占比也高達26.4%；同年全省村集體的新增負債額為3495253萬元，累計負債總額為16597798萬元。

村集體經(jīng)濟實力不強、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，直接后果就是可能導致集體成員失去對集體的認同感，集體的向心力和凝聚力減弱，進而導致村民自治失去原本的價值追求和內(nèi)在動力，相當部分的集體經(jīng)濟組織機構(gòu)不健全、組織渙散、人心渙散，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和鄉(xiāng)村振興失去基本的組織保障基礎(chǔ)。

導致農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展困境的根本原因：農(nóng)村三大要素市場發(fā)育滯后

土地市場發(fā)育不足：小規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營

分散化、細碎化的小規(guī)模經(jīng)營帶來的規(guī)模不經(jīng)濟是目前農(nóng)業(yè)經(jīng)營格局存在的核心問題。自1984年國家政策開始鼓勵農(nóng)地流轉(zhuǎn)以來，經(jīng)過30多年的發(fā)展，農(nóng)村土地分散化、小規(guī)模的經(jīng)營格局雖得到一定的改觀，但中國農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場仍然處于相對滯后的發(fā)展狀態(tài)。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，2016年，全國農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶20743萬戶，其中規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶398萬戶，占比僅為1.9%，同時，自2011年起農(nóng)地流轉(zhuǎn)率增速在逐年減緩。而且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主體主要局限于彼此了解信任、范圍狹隘的熟人圈子中，還未形成主體多元化、普惠大多數(shù)潛在市場參與者的競爭性市場，使得農(nóng)地流轉(zhuǎn)更多地表現(xiàn)為“小農(nóng)復制”。根據(jù)羅必良（2014）課題組的全國農(nóng)戶問卷調(diào)查數(shù)據(jù)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)主要是轉(zhuǎn)給了小農(nóng)戶，占比高達89.68%。

勞動力轉(zhuǎn)移不穩(wěn)定：離土不離地

隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速推進，農(nóng)戶勞動力大量向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)《2018年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，中國到鄉(xiāng)外就業(yè)的外出農(nóng)民工總量為17266萬人，其中跨省流動占比44%，省內(nèi)流動占比56%。勞動力非農(nóng)轉(zhuǎn)移，抽離了土地的人口壓力，松動的人地關(guān)系為土地流轉(zhuǎn)提供了可能。但是，受到戶籍制度、社保制度限制以及農(nóng)外就業(yè)的不穩(wěn)定性（經(jīng)常性的勞動力回流）影響，農(nóng)民工并未真正融入城市，成為游離城鄉(xiāng)的雙向邊緣人群，由此導致農(nóng)民工人口流動呈現(xiàn)“畸形狀態(tài)”：農(nóng)民“離農(nóng)”但沒有“離地”；農(nóng)民“棄耕”但沒有發(fā)生有效的農(nóng)地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民工“進城”但沒有“棄地”；農(nóng)民工離鄉(xiāng)但沒有離居（空心村）（羅必良，2014）。

與農(nóng)村勞動力離農(nóng)不離地的就業(yè)轉(zhuǎn)移相對應(yīng)，在農(nóng)戶層面形成了純農(nóng)戶、兼業(yè)農(nóng)戶和非農(nóng)戶并存且不斷分化演進的格局?？傮w趨勢是兼業(yè)化普遍、專業(yè)化程度偏低，且表現(xiàn)出不斷強化的態(tài)勢。

在勞動力結(jié)構(gòu)上，表現(xiàn)出“老齡化、女性化”的“質(zhì)”的弱化問題。據(jù)第三次全國農(nóng)業(yè)普查公告數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中年齡55歲以上的占比33.6%，女性在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營人員中占47.5%。從分工上看，農(nóng)戶兼業(yè)主要包括農(nóng)戶內(nèi)部勞動力專業(yè)化和農(nóng)戶經(jīng)濟兼業(yè)化的雙重涵義。農(nóng)戶內(nèi)部勞動力專業(yè)化是農(nóng)戶家庭內(nèi)部勞動力農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)分工的均衡形態(tài)，符合農(nóng)戶經(jīng)濟理性的基本要求；但是分工不僅是產(chǎn)業(yè)間分工，也需要在產(chǎn)業(yè)內(nèi)實現(xiàn)。農(nóng)戶“亦工亦農(nóng)”的分工不完全性，可能帶來“兼業(yè)化滯留”的生產(chǎn)低效率問題，加之農(nóng)業(yè)勞動力的弱質(zhì)化，將致使農(nóng)業(yè)在產(chǎn)業(yè)競爭中不斷衰落，存在“被邊緣化”的風險。

資金流動扭曲與阻隔：農(nóng)村金融抑制

資金被譽為經(jīng)濟發(fā)動機，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展離不開資金投入。但是，中國農(nóng)村存在普遍的金融抑制。

一方面，金融市場扭曲，造成農(nóng)村資金外流。地方政府在落實某些城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略時，可能會通過資金流動渠道將其負面影響傳遞到農(nóng)村金融體系，造成農(nóng)村資金大量外流。據(jù)章奇和黃季焜（2004）測算，按照可比價格計算，1978—2000年，經(jīng)各種渠道流出農(nóng)村的資金達2.84萬億元，其中通過金融體系流出的資金占農(nóng)村外流資金總額的40.4%，是農(nóng)村資金外流的最主要渠道。蔡昉等（2008）指出，從90年代中期開始，通過價格機制轉(zhuǎn)移的農(nóng)村資金量大幅縮減；但是從1994至2006年，通過金融體系（農(nóng)信社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村郵政儲蓄）外流的農(nóng)村資金從2910.8億元上升到31483.9億元；據(jù)估計從90年代開始到2006年，累計資金凈流出量超過15萬億元。

另一方面，金融市場存在制度阻隔，沉睡的土地資本未被完全激活。理論上而言，土地是可以生錢的“活資本”。中國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的推進和農(nóng)地市場發(fā)育一定程度上促進了以土地產(chǎn)權(quán)和用益物權(quán)為載體的金融工具以及土地金融市場的初步發(fā)展。但總體上，無論是農(nóng)地抵押還是建設(shè)用地融資、擔保等都并未在法律上完全放開，依然處于試點階段；在實際實施中，土地抵押、信托模式等的改革仍依賴于地方政府的制度支持、風險擔保或補貼；大部分地區(qū)農(nóng)村土地的資本化、財產(chǎn)化功能并未完全釋放。

農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展困境的突破口：以土地產(chǎn)權(quán)制度改革促要素市場發(fā)育

經(jīng)濟發(fā)展依賴于市場機制下要素的均衡流動。黨的十九大報告指出，“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點”。要素市場化是完善社會主義市場經(jīng)濟體制的關(guān)鍵，產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟體制的基石。要素市場發(fā)育也離不開產(chǎn)權(quán)制度的改革，因為產(chǎn)權(quán)是交易的先決條件，產(chǎn)權(quán)界定良好，則能夠降低交易費用，促進交易的發(fā)生。中國農(nóng)村要素市場是農(nóng)村勞動力市場、金融市場圍繞農(nóng)村土地市場為中心的一個相互聯(lián)動的交易網(wǎng)絡(luò)體系。按此邏輯，必須通過完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，以土地市場為核心，連接“人動—地動—錢動”，促進“勞動力、土地、資金”三大要素的匹配協(xié)調(diào)，從而助推農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

完善農(nóng)地“三權(quán)分置”，夯實集體經(jīng)濟發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)

在中國農(nóng)地“所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)”三權(quán)分置改革探索中，最重要的成果是賦予集體成員承包經(jīng)營權(quán)，承認農(nóng)民對土地的財產(chǎn)權(quán)利。隨著大量的農(nóng)民離土出村，農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分割是必然趨勢。在農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，集體所有制下承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的權(quán)利分割合約應(yīng)受到法律保護，以更好地保障所有者、承包者與經(jīng)營者各自的權(quán)利，為做大做強經(jīng)營主體，推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營提供保障。在農(nóng)地三權(quán)分置的基礎(chǔ)上，分離出來的經(jīng)營權(quán)可以進一步細分，從而促使農(nóng)業(yè)向多元化經(jīng)營主體以及多樣化、多形式的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系轉(zhuǎn)變，推進“農(nóng)地、服務(wù)”雙重規(guī)模經(jīng)營發(fā)展。

在崇州試驗的“農(nóng)業(yè)共營制”是中國農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機制創(chuàng)新的重要方向。崇州模式的基本做法是：以農(nóng)戶為主體自愿自主組建土地股份合作社推進農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營，以培育農(nóng)業(yè)職業(yè)經(jīng)理人隊伍推進農(nóng)業(yè)的專業(yè)化經(jīng)營，以培育新型社會化服務(wù)經(jīng)營主體推進農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)模經(jīng)營，由此實現(xiàn)合作社、職業(yè)經(jīng)理人、服務(wù)經(jīng)營主體多元主體之間的“共建、共營、共享、多贏”。這一經(jīng)營模式就是以農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的三權(quán)分離為基礎(chǔ)，將農(nóng)地經(jīng)營權(quán)細分為決策權(quán)、管理權(quán)和生產(chǎn)操作權(quán)，并且將三種權(quán)能相應(yīng)界定給了合作社、職業(yè)經(jīng)理人和農(nóng)業(yè)服務(wù)組織。

從理論上講，這種兼具開放性與競爭性的多元主體合作經(jīng)營的運作模式，不僅化解了農(nóng)地流轉(zhuǎn)及其人格化財產(chǎn)的交易約束，而且通過土地流轉(zhuǎn)交易轉(zhuǎn)換為農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)交易、企業(yè)家能力交易與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)交易的匹配，大大拓展了農(nóng)地規(guī)模經(jīng)濟性、服務(wù)規(guī)模經(jīng)濟性與分工經(jīng)濟性的發(fā)展空間，在一定程度上回答了“種怎樣的地、誰來種地、地怎么種”的現(xiàn)實難題，同時，也為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織增加收益提供了現(xiàn)實渠道和可能。

賦權(quán)盤活農(nóng)村集體建設(shè)用地，增強集體經(jīng)濟發(fā)展實力

農(nóng)村集體建設(shè)用地是農(nóng)民財產(chǎn)性增收的重要板塊，更是提升農(nóng)村集體經(jīng)濟、維護社會穩(wěn)定的重要保障。

集體建設(shè)用地制度改革的關(guān)鍵在于：打破城鄉(xiāng)分割的二元土地制度，賦予集體所有土地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)，對兩種所有制土地所享有的權(quán)利予以平等保護，實現(xiàn)相關(guān)法律保障下的同地、同權(quán)、同價、同責。其中，關(guān)鍵是建立統(tǒng)一市場下的地價體系，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場，從而以地動為核心，連接“人動和錢動”。

盤活建設(shè)用地的重點在于：通過規(guī)劃，構(gòu)建跨區(qū)域的股份合作制，將分散的集體建設(shè)用地進行整合與集中，培育產(chǎn)業(yè)園區(qū)與聚集經(jīng)濟，實現(xiàn)共建、共營、共管與共享。例如：引入、培育企業(yè)家群體，發(fā)展職業(yè)經(jīng)理人市場，并形成經(jīng)理人的準入、監(jiān)督與退出的競爭格局；通過社區(qū)聯(lián)合和股份合作實現(xiàn)合作發(fā)展，改善和優(yōu)化土地使用權(quán)以及市場資源等的配置結(jié)構(gòu)；通過外部競爭來優(yōu)化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理；通過“支部建在社上”，對集體經(jīng)濟組織進行治理與規(guī)范，在增強農(nóng)村集體經(jīng)濟實力的同時，確保農(nóng)村集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展。

賦權(quán)宅基地流轉(zhuǎn)交易，激發(fā)集體經(jīng)濟發(fā)展新動能

中國正在探索落實所有權(quán)、保障資格權(quán)、放活使用權(quán)的宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”。但在宅基地的“三權(quán)分置”改革探索中，一旦放活宅基地使用權(quán)，允許交易轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶可能就失去了宅基地再申請的資格權(quán)，出現(xiàn)“保障資格權(quán)，放活使用權(quán)”的悖論困境。為此，需要將宅基地初始取得的資格權(quán)與其后的宅基地使用權(quán)、流轉(zhuǎn)交易權(quán)相剝離，即將資格權(quán)限定于原始取得階段，但其后宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)交易則“去身份化”。

賦權(quán)盤活宅基地流轉(zhuǎn)交易的重點在于：以改革為契機，對村莊的宅基地用地規(guī)模、布局、標準和發(fā)展愿景進行合理規(guī)劃，將村莊重振與生態(tài)宜居目標結(jié)合起來，優(yōu)化調(diào)整村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間用地；通過整理、置換宅基地或指標交易，撬動社會資本注入，引入企業(yè)家能力，建設(shè)共享房屋、共享庭院、共享村莊、共享田園等多種共享經(jīng)濟形式；將農(nóng)民閑置住房發(fā)展為鄉(xiāng)村旅游、休閑、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體，推進三產(chǎn)融合，發(fā)展新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)，釋放村莊自主性的發(fā)展活力，為農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展增添新動能。

完善開放農(nóng)民城市權(quán)利的公共政策，進一步支撐土地市場發(fā)育

推進農(nóng)村土地制度的改革成功與否，還取決于農(nóng)村人口的流動尤其是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的市民化能否順利實現(xiàn)?？梢哉f，能否妥善解決好農(nóng)民的入城保障問題，關(guān)系到人地關(guān)系的松動及其土地市場發(fā)育的規(guī)模。

由此，在充分保障農(nóng)民土地權(quán)利的基礎(chǔ)上，需要推動城市權(quán)利向農(nóng)民公平開放，建立基本的公共服務(wù)保障包，不僅使得農(nóng)民能進城，而且能融入城市社會。對此，改革的重點應(yīng)在于：一是切實保障“農(nóng)二代”在城市的居住權(quán)，將符合條件的常住人口納入城市公共服務(wù)供給方保障范圍和住房公積金制度覆蓋范圍；二是落實好“農(nóng)三代”教育權(quán)，將城市公辦學校向隨遷子女開放，放寬隨遷子女在流入地參加高考的限制。

農(nóng)民進城的政策保障，有利于消解農(nóng)地保障功能與市場機能之間的矛盾，促使農(nóng)地成為擴大農(nóng)村經(jīng)濟產(chǎn)出的最為重要的生產(chǎn)要素，從而既促進農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)穩(wěn)定，又逐步實現(xiàn)土地交易的商品化，為開放的土地市場提供支撐條件，促進農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展。

【本文作者分別為華南農(nóng)業(yè)大學國家農(nóng)業(yè)制度與發(fā)展研究院教授，華南農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院教授；本研究得到廣東省教育廳普通高校創(chuàng)新團隊項目以及中共廣東省委農(nóng)辦、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳項目的支持】

參考文獻

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責編：李 懿 / 司文君（見習）