國家公園作為一種特殊的公共游憩空間實體，其建設(shè)的目的是保護生態(tài)系統(tǒng)和自然之美，它具有自然遺產(chǎn)資源全民共享、自然和生態(tài)環(huán)境保護、國民認同感培育等多種功能，被認為是自然生態(tài)資源資本保育的制度保障。為了更好地推動生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化，需要從生態(tài)資源挖掘生態(tài)產(chǎn)品，構(gòu)建生態(tài)產(chǎn)品的價值轉(zhuǎn)化機制，打通生態(tài)保護、生態(tài)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和生態(tài)富民三大通道，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護、綠色發(fā)展、民生問題改善的共贏局面。

國家公園生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的實踐探索

國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導(dǎo)管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。目前，國家層面共批準了10個國家公園體制試點，分別是三江源、祁連山、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、湖南南山、錢江源、武夷山、普達措、海南熱帶雨林國家公園。由于國家公園是全國主體功能區(qū)規(guī)劃中禁止開發(fā)區(qū)域，其自然資源開發(fā)利用受到嚴格限制，生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的路徑較窄，主要在生態(tài)補償和特許經(jīng)營兩個方面作了有益探索。

生態(tài)補償探索。生態(tài)補償是以保護和可持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)為目的，用經(jīng)濟手段調(diào)節(jié)相關(guān)者利益關(guān)系，促進補償活動、調(diào)動生態(tài)保護積極性的各種規(guī)則、激勵和協(xié)調(diào)的制度安排。目前，國家公園生態(tài)補償主要以縱向生態(tài)補償、橫向生態(tài)補償和其他生態(tài)補償3種方式進行。

縱向生態(tài)補償是指補償者和受益者具有行政隸屬關(guān)系，如三江源國家公園區(qū)域社會發(fā)育程度不高，國家公園范圍內(nèi)瑪多、治多、曲麻萊和雜多4縣90%的財政支出來自中央轉(zhuǎn)移支付，用于生態(tài)管護公益崗位制度、草原獎補政策和生態(tài)公益林補償制度的支出，推動牧民由草原利用者向草原管護者轉(zhuǎn)變，促進了人與自然和諧發(fā)展。

橫向生態(tài)補償是指補償者與受償者之間不具有行政隸屬關(guān)系的生態(tài)補償。目前，國家公園橫向生態(tài)補償還處于探索階段，如錢江源國家公園地處錢塘江上游，2017年12月，浙江省財政廳等四部門印發(fā)了《關(guān)于建立省內(nèi)流域上下游橫向生態(tài)保護補償機制的實施意見》，對生態(tài)補償?shù)幕驹瓌t和主要內(nèi)容作了規(guī)定，但實施意見的落地仍在探索之中。如三江源國家公園管理局組織編制了《建立長江、黃河、瀾滄江流域省份協(xié)同保護三江源生態(tài)環(huán)境共建共享機制研究報告》，但具體落實還需中央部委支持。

國家公園其他生態(tài)補償主要是指募集資金、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓等方式。目前，國家公園其他生態(tài)補償方式主要是募集資金，也開展了相應(yīng)實踐。例如，三江源國家公園管理局組織成立了三江源生態(tài)保護基金會、神農(nóng)架國家公園管理局組織成立了神農(nóng)架金絲猴保護基金會。但總體來講，募集資金規(guī)模較小，如三江源生態(tài)保護基金會2018年全年募集資金及實物折價僅500多萬元?？傮w來講，國家公園生態(tài)補償資金來源較為單一，主要依靠中央轉(zhuǎn)移支付和地方財政支持，急需多元化的資金補償方式，減輕中央和地方政府財政壓力。

特許經(jīng)營探索。國家公園特許經(jīng)營是指國家公園管理機構(gòu)作為特許人將國家公園范圍的公共資源、公共物品的經(jīng)營權(quán)許可給被特許人經(jīng)營，被特許人向國家公園管理機構(gòu)支付特許經(jīng)營費，是一種權(quán)利授予行為。目前，國家公園特許經(jīng)營主要有立法、政策和實踐三個方面的探索。

在立法方面，《三江源國家公園條例（試行）》《武夷山國家公園條例（試行）》《神農(nóng)架國家公園保護條例》等地方性法規(guī)均對特許經(jīng)營作了不同程度的規(guī)定，如“三江源國家公園建立特許經(jīng)營制度，明確特許經(jīng)營內(nèi)容和項目，國家公園管理機構(gòu)的特許經(jīng)營收入僅限用于生態(tài)保護和民生改善”“神農(nóng)架國家公園游憩展示區(qū)內(nèi)生態(tài)體驗、交通、住宿、餐飲、商店及文化產(chǎn)業(yè)等經(jīng)營項目實行特許經(jīng)營”“武夷山國家公園內(nèi)的九曲溪竹筏游覽、環(huán)保觀光車、漂流等營利性服務(wù)項目實行特許經(jīng)營制度”。

在政策制定方面，國家公園制定了詳細的特許經(jīng)營管理辦法，如《三江源國家公園經(jīng)營性項目特許經(jīng)營管理辦法（試行）》《神農(nóng)架林區(qū)政府特許經(jīng)營管理權(quán)管理辦法》等已印發(fā)施行，《武夷山國家公園營利性項目特許經(jīng)營管理辦法》《三江源國家公園產(chǎn)業(yè)發(fā)展和特許經(jīng)營專項規(guī)劃》等已進入征求意見階段，對國家公園特許經(jīng)營的基本原則、項目范圍、準入機制、具體期限、特許經(jīng)營費、監(jiān)督管理作了細致的規(guī)定。

在實踐方面，國家公園特許經(jīng)營主要以生態(tài)體驗（生態(tài)旅游）為主，但特許經(jīng)營的項目內(nèi)容、項目收入因地理區(qū)位不同有較大差異。例如，2019年，三江源國家公園瀾滄江源園區(qū)昂賽鄉(xiāng)設(shè)立了牧戶自然觀察營地，接待自然體驗團，預(yù)計今年收入能達到100萬元。2018年，武夷山國家公園累計接待游客388.02萬人次，實現(xiàn)經(jīng)營總收入3.5億元。2018年，神農(nóng)架國家公園接待游客1500余萬人次，實現(xiàn)經(jīng)濟收入42億元。盡管國家公園特許經(jīng)營能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值，但國家公園體制仍處在探索階段，國家層面無相關(guān)立法。因此，國家層面亟須推動國家公園立法，為國家公園特許經(jīng)營提供法律支撐。

國家公園生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的啟示與建議

國家公園等自然保護地的生態(tài)產(chǎn)品不僅具有原生態(tài)、純天然的特質(zhì)，而且其生態(tài)資源和產(chǎn)品具有顯著的稀缺性和有限性。基于此，其生態(tài)產(chǎn)品在價值實現(xiàn)的過程中，要根據(jù)國家公園體制試點之間的地理情況差異，探索不同模式，實現(xiàn)國家公園生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值。

加強科技創(chuàng)新，催生新的業(yè)態(tài)。國家公園規(guī)劃要納入到“多規(guī)合一”的體系中，通過繪制國家公園的森林資源圖、土地現(xiàn)狀圖、行政區(qū)劃圖、動植物資源分布圖等基礎(chǔ)圖件，為國家公園的規(guī)劃做好基礎(chǔ)工作。其中，傳統(tǒng)利用區(qū)和科教游憩區(qū)則要做好“旅游+”的規(guī)劃創(chuàng)新，形成國家公園外圍片區(qū)的規(guī)劃聯(lián)動和協(xié)同。在欠發(fā)達國家公園地區(qū)利用高分辨率遙感衛(wèi)星影像監(jiān)測野生動物的遷徙時間、遷徙路線、集群狀況、所處位置等，挖掘高品質(zhì)生態(tài)景觀，提升生態(tài)體驗質(zhì)量，通過智慧化創(chuàng)新提升游客的體驗感。

推動國家層面國家公園相關(guān)立法。在新形勢下，國家公園體制改革的部署和政策導(dǎo)向非常明確：是生態(tài)文明體制改革的重要組成部分，其推進也是整體性、系統(tǒng)性的。在國家公園立法中，充分吸納國家公園特許經(jīng)營地方性政策法規(guī)，明確國家公園特許經(jīng)營項目開設(shè)原則（保護優(yōu)先）、項目范圍、收費標準、社區(qū)參與、準入和監(jiān)督機制等。

探索將生態(tài)高地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟洼地。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，人們把“水往低處流”這種自然現(xiàn)象引申為一個新的經(jīng)濟概念，叫“洼地效應(yīng)”，就是利用比較優(yōu)勢，形成獨特競爭優(yōu)勢，吸引外來資源向本地區(qū)匯聚、流動，促進本地區(qū)經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展。在欠發(fā)達國家公園地區(qū)加大中央轉(zhuǎn)移支付力度，探索農(nóng)村電商經(jīng)營模式，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持國家公園道路和小型機場建設(shè)，增強與經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的連通性。

探索發(fā)行生態(tài)彩票。彩票作為一種公共物品的自愿供給方式，為我國體育和福利事業(yè)發(fā)展提供了資金支持。當前，我國生態(tài)文明建設(shè)資金主要來源于政府，在多元化生態(tài)補償方式遇到瓶頸的情況下，生態(tài)補償亟須尋找一個新的穩(wěn)定融資渠道，以保證生態(tài)產(chǎn)品的有效供給。彩票作為公共融資渠道之一，已被多個國家采用。借鑒福利彩票與體育彩票的發(fā)行經(jīng)驗，發(fā)行生態(tài)彩票為我國生態(tài)文明建設(shè)籌集資金，將成為緩解政府融資壓力、推進我國生態(tài)文明建設(shè)進程的有效方式和重要途徑。因此，在國家層面（自然資源部或國家林業(yè)和草原局）可考慮發(fā)行生態(tài)彩票，彌補現(xiàn)有生態(tài)補償資金渠道單一的現(xiàn)狀，建立長期穩(wěn)定的資金保障機制。

推進生態(tài)產(chǎn)業(yè)化建設(shè)。探索成立生態(tài)銀行，通過對碎片化與分散化的生態(tài)資源進行收儲、整合、優(yōu)化，結(jié)合綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和新業(yè)態(tài)新模式，引入市場化資金和專業(yè)運營商，形成規(guī)?；?、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化運營機制，推動綠色產(chǎn)品和生態(tài)服務(wù)資產(chǎn)化，讓綠色產(chǎn)品、生態(tài)產(chǎn)品成為生產(chǎn)力，從而打通資源變資產(chǎn)、資源變資本的通道。前期可探索政府資金注入為主的金融模式，將國家公園礦產(chǎn)資源作為抵押銀根，建立國家公園森林資源增量作為貨幣流通量的金融體系，推動生態(tài)修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)生態(tài)價值和經(jīng)濟價值增值為目標導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)資本運動過程。后期可探索將生態(tài)銀行推向市場，如推動相關(guān)法律修改，由生態(tài)責任個人或企業(yè)向生態(tài)銀行繳納資金，將排污權(quán)交易、水權(quán)交易、碳匯交易、能權(quán)交易等納入生態(tài)銀行管理范疇，推動自然資源和生態(tài)產(chǎn)品交易市場化建設(shè)，完善生態(tài)價值轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟價值的市場化機制。