摘 要:中國(guó)的國(guó)家治理是全球治理變革的重要組成部分，中國(guó)所擁有的數(shù)千年制度穩(wěn)定的文化與歷史資源，決定了中國(guó)的國(guó)家治理需要正確認(rèn)識(shí)自身的治理任務(wù)與全球治理發(fā)展的主要命題。縱觀(guān)古代中國(guó)到現(xiàn)代中國(guó)，國(guó)家治理路徑的選擇，依次經(jīng)歷了縱向分權(quán)、橫向賦能、微觀(guān)平衡的治理路徑演化，并且這一路徑有向更加精細(xì)化的技術(shù)治理發(fā)展的趨勢(shì)。了解國(guó)家治理路徑的演化，可以幫助我們進(jìn)一步完善國(guó)家治理、提升治理效能。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 治理路徑 地方治理 治理模式

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在我國(guó)國(guó)家治理的宏觀(guān)敘事中，合法性與有效性往往成為重要的切入口。這一切入口承認(rèn)了國(guó)家治理變革是在現(xiàn)代政治話(huà)語(yǔ)體系中實(shí)現(xiàn)的，承認(rèn)國(guó)家治理必須基于責(zé)任、民主、法治的理論基礎(chǔ)，并切合我國(guó)的時(shí)代任務(wù)而積極推進(jìn)。但值得注意的是，這一切入口的理論展開(kāi)也存在內(nèi)部張力。對(duì)此，如何實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型、提升治理效能，需要從制度、技術(shù)與過(guò)程入手，從宏觀(guān)、中觀(guān)與微觀(guān)治理三個(gè)層次，重新審視國(guó)家治理中的賦能與增效。

宏觀(guān)治理的縱向分權(quán)

傳統(tǒng)國(guó)家治理的模式

宏觀(guān)治理更多關(guān)注于國(guó)家治理的總體趨勢(shì)。中國(guó)的國(guó)家權(quán)力框架基于郡縣制的制度設(shè)計(jì)與繼承，縱向的權(quán)力結(jié)構(gòu)以政治穩(wěn)定作為主要目標(biāo)，以中央的權(quán)力集中作為根本性制度保障。同時(shí)由于治理面積的廣闊性與自然山川的地理阻隔，國(guó)家治理必須通過(guò)地方和區(qū)域的治理才能實(shí)現(xiàn)其整體目標(biāo)，正所謂“郡縣治，天下安”。因此傳統(tǒng)，尤其是古代的中國(guó)國(guó)家治理，既體現(xiàn)為皇權(quán)與相權(quán)的頂層分置，也體現(xiàn)為縱向的中央與地方權(quán)力關(guān)系的調(diào)整。

有了郡縣制的基礎(chǔ)，傳統(tǒng)中國(guó)的政治關(guān)系得以穩(wěn)固，但是地方主義并不能在中國(guó)的傳統(tǒng)政治中得以形成。由于世襲政治具有穩(wěn)固性，傳統(tǒng)中國(guó)的政治關(guān)系主要體現(xiàn)為中央與地方關(guān)系的權(quán)力塑造，通過(guò)地方行政版圖犬牙交錯(cuò)的地理設(shè)計(jì)，通過(guò)縱向監(jiān)察制度的監(jiān)督機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)了古代中國(guó)數(shù)千年的政治集權(quán)與版圖穩(wěn)定。

現(xiàn)代國(guó)家治理的模式

新中國(guó)成立之后，隨著政治制度的穩(wěn)定，現(xiàn)代中國(guó)的國(guó)家治理開(kāi)始根據(jù)特定時(shí)期的政治經(jīng)濟(jì)任務(wù)逐次展開(kāi)。由于新中國(guó)是在國(guó)家積貧積弱、百?gòu)U待興的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，因此當(dāng)時(shí)中央政府把國(guó)家復(fù)興視為首要目標(biāo)。在一系列五年計(jì)劃的目標(biāo)導(dǎo)向下，中央根據(jù)產(chǎn)品分類(lèi)建立了化工、煤炭、電子等政府部門(mén)，從產(chǎn)業(yè)布局、人才培養(yǎng)、產(chǎn)品銷(xiāo)售等角度出發(fā)，建立了完備的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與人才儲(chǔ)備，也建構(gòu)起中國(guó)產(chǎn)業(yè)體系與國(guó)家體系之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，在中央集權(quán)以及國(guó)家與產(chǎn)業(yè)捆綁的情況下，中國(guó)地方發(fā)展的差異性和市場(chǎng)要素被一道弱化了。

當(dāng)時(shí)，為了調(diào)動(dòng)中央和地方的“兩個(gè)積極性”，國(guó)家治理開(kāi)始嘗試推進(jìn)縱向分權(quán)，但是在地方政府職能沒(méi)有充分發(fā)揮的情況下，上個(gè)世紀(jì)50年代后期，縱向分權(quán)以失敗告終，此后類(lèi)似的縱向分權(quán)也形成一輪又一輪“一放就亂，一收就死”的困局。

事實(shí)證明，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的制度背景下，由于國(guó)家治理主體僅僅停留在政府體系內(nèi)部，因此這一內(nèi)部縱向分權(quán)機(jī)制必然建立在“全能主義”之上。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的失敗使中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展在上個(gè)世紀(jì)60—70年代遭遇了危機(jī)與坎坷，也促使國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)政府體系的突圍，開(kāi)始在政府之外尋求新的治理主體。

中觀(guān)治理的橫向賦能

上個(gè)世紀(jì)70年代后期啟動(dòng)的改革開(kāi)放，使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)面貌為之一新，也為我國(guó)政府間的權(quán)力關(guān)系調(diào)整帶來(lái)新的機(jī)遇，啟動(dòng)了我國(guó)國(guó)家治理的中觀(guān)視角。

差異性地方治理的產(chǎn)生

在中央和基層相對(duì)穩(wěn)定的情況下，我國(guó)的治理變革是從中間層級(jí)的政府進(jìn)行突圍的。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)還是沿海開(kāi)放城市，改革開(kāi)放首先體現(xiàn)為一個(gè)中央向地方縱向賦權(quán)的過(guò)程。這種制度性的放松管制，最終使我國(guó)形成沿海、沿江、沿邊等逐次開(kāi)放的格局；地方利益得到重視，縱向的政府間關(guān)系也在政治、行政關(guān)系之外，呈現(xiàn)出財(cái)政關(guān)系的特點(diǎn)，這也一度被稱(chēng)為“財(cái)政聯(lián)邦主義”的治理格局。

中央與地方分稅制的改革和“財(cái)政聯(lián)邦主義”理論的提出，意味著在中國(guó)宏觀(guān)的國(guó)家治理之外，出現(xiàn)了差異性的地方治理內(nèi)容。同時(shí)，這一改革伴隨著世界范圍內(nèi)新公共管理運(yùn)動(dòng)的崛起，改革政府、對(duì)政府角色再定位成為全球公共治理運(yùn)動(dòng)的呼聲。在這一背景下啟動(dòng)的改革開(kāi)放，其重要成就之一就是地方治理的多樣性與差異性得到了中央政府的肯定；中央政府也通過(guò)一系列的“政策試點(diǎn)”進(jìn)行了新一輪中央和地方政府權(quán)力的調(diào)整過(guò)程。與上個(gè)世紀(jì)50年代后期不同的是，這一縱向授權(quán)是在完成經(jīng)濟(jì)特區(qū)等特殊市場(chǎng)監(jiān)管區(qū)域的設(shè)計(jì)之后，中央直接繞開(kāi)省級(jí)政府完成的。

在中央對(duì)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)的“越級(jí)”賦權(quán)之后，是地方政府與企業(yè)關(guān)系的調(diào)整。深圳等地方政府相繼賦予了企業(yè)在該區(qū)域開(kāi)展市場(chǎng)活動(dòng)的自主權(quán)?？梢哉f(shuō)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的成功之處在于，在獲得中央的權(quán)力支持之后，地方政府形成了基于企業(yè)自主權(quán)的市場(chǎng)機(jī)制，形成了地方政府對(duì)于企業(yè)和市場(chǎng)賦能的過(guò)程。

社會(huì)組織在治理領(lǐng)域的覺(jué)醒

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的啟動(dòng)同時(shí)激發(fā)了社會(huì)力量的覺(jué)醒。在沿海開(kāi)放地區(qū)，基于權(quán)利認(rèn)識(shí)的社會(huì)團(tuán)體逐步組織起來(lái)，并積極參與地方治理。一些中介組織依托政府部門(mén)，形成了合作的、嵌入型組織，一些組織仍然在為獨(dú)立運(yùn)作而努力。但不管怎么說(shuō)，改革開(kāi)放帶來(lái)的縱向分權(quán)、橫向賦能從中間政府激發(fā)了國(guó)家與地方治理的活力，使得企業(yè)和社會(huì)組織開(kāi)始了有了參與治理的基礎(chǔ)。在執(zhí)政黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，中央政府、地方政府、市場(chǎng)部門(mén)、社會(huì)組織都相繼發(fā)揮了在公共治理中的能力優(yōu)勢(shì)：中央政府完成國(guó)家層面的制度安排、宏觀(guān)政策，并通過(guò)中央政府監(jiān)督管理的國(guó)有企業(yè)實(shí)現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)布局方面的國(guó)家意志；地方政府通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策激勵(lì)，集中力量完成地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，提升本區(qū)域的公共服務(wù)水平和質(zhì)量；社會(huì)組織則在政府和市場(chǎng)之外，通過(guò)提升社會(huì)活力，為國(guó)家的整體性繁榮提供經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障。

微觀(guān)治理的權(quán)利平衡

微觀(guān)治理考察基層治理的政策執(zhí)行。中國(guó)這一超大的政治體由千萬(wàn)個(gè)分散的治理單元構(gòu)成。如果說(shuō)央地關(guān)系涉及權(quán)力的縱向調(diào)整，那么微觀(guān)的村莊與社區(qū)治理則意味著權(quán)利的平衡，并在秩序優(yōu)先的框架下，日益形成多樣化的微觀(guān)治理競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)。

微觀(guān)治理的困境

微觀(guān)治理主要體現(xiàn)在基層治理和村社治理之中。需要看到的是，中國(guó)的村社治理是在工業(yè)化、城市化的背景下進(jìn)行的，是在世界罕見(jiàn)的人口大流動(dòng)中進(jìn)行的。在集權(quán)的、傳統(tǒng)社會(huì)的制度框架下，城市治理體現(xiàn)為街居治理，農(nóng)村治理多體現(xiàn)為宗族治理。無(wú)論是城市還是鄉(xiāng)村，依托熟人社會(huì)的治理單元都保持著長(zhǎng)期的穩(wěn)定性，但是上個(gè)世紀(jì)后期的城市化浪潮把億萬(wàn)農(nóng)村人口卷入城市、帶進(jìn)工廠(chǎng)，改變了中國(guó)的城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)，也改變了中國(guó)傳統(tǒng)的基層治理模式。在市領(lǐng)導(dǎo)縣體制確立之后，鄉(xiāng)村的土地權(quán)上收，失去了土地權(quán)的支持，一度繁榮的鄉(xiāng)村工業(yè)開(kāi)始納入以縣為治理單位的體系之中，從而使轉(zhuǎn)型中國(guó)同時(shí)面臨城市的繁榮與鄉(xiāng)村的衰敗，國(guó)家治理也同時(shí)面臨城市治理與鄉(xiāng)村治理的雙重任務(wù)。

微觀(guān)治理的推進(jìn)與改善

基層社會(huì)是國(guó)家治理的神經(jīng)末梢，也是中國(guó)國(guó)家治理與社會(huì)治理的基礎(chǔ)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)啟動(dòng)的權(quán)利意識(shí)深入個(gè)體之后，基于戶(hù)籍管控的數(shù)千年的農(nóng)業(yè)社會(huì)治理模式面臨困境。在確定城市承載力的前提下，國(guó)家逐步放開(kāi)了中小城市的落戶(hù)限制，這種限制的取消既是順應(yīng)城市化的大趨勢(shì)，也是對(duì)于人民“城市權(quán)利”的確認(rèn)。同時(shí)，國(guó)家啟動(dòng)的“鄉(xiāng)村振興”“精準(zhǔn)扶貧”總體性戰(zhàn)略，給予貧困群體更多關(guān)注，使無(wú)力轉(zhuǎn)移到城市的鄉(xiāng)村人口能夠捍衛(wèi)自身的權(quán)利與尊嚴(yán)，緩解了轉(zhuǎn)型期間的城鄉(xiāng)對(duì)立，使城市化的基本任務(wù)得以完成。

國(guó)家治理的發(fā)展伴隨著權(quán)利的擴(kuò)張，在秩序優(yōu)先的村社治理中，一些飽受爭(zhēng)議的、基于生物信息提取技術(shù)的設(shè)施如人臉識(shí)別等也進(jìn)入日常生活，這些技術(shù)一方面有利于確保轉(zhuǎn)型期的社會(huì)安全，另一方面也給微觀(guān)治理帶來(lái)了新的反思。技術(shù)應(yīng)用的前提是制度，制度的規(guī)范化表現(xiàn)是法律，在法律相對(duì)滯后的前提下，微觀(guān)的村社治理尤其需要防范行政權(quán)力的無(wú)度擴(kuò)張，需要防范公共治理的技術(shù)依賴(lài)、清醒認(rèn)識(shí)電子治理可能產(chǎn)生的負(fù)面代價(jià)，并在智能時(shí)代建構(gòu)權(quán)力與權(quán)利的新的平衡機(jī)制。

結(jié)論

中國(guó)的治理是全球治理變革的重要組成部分，中國(guó)所擁有的數(shù)千年制度穩(wěn)定的文化與歷史資源，決定了中國(guó)的國(guó)家治理需要正確認(rèn)識(shí)自身的治理任務(wù)與全球治理發(fā)展的主要命題。在新公共行政、新公共管理與新公共治理的運(yùn)動(dòng)變革中，中國(guó)依次選擇了縱向分權(quán)、橫向賦能、微觀(guān)平衡的治理路徑，并且這一路徑有向更加精細(xì)化的技術(shù)治理發(fā)展的趨勢(shì)。這一系列治理模式，都建立在企業(yè)與公民個(gè)體獨(dú)立的基礎(chǔ)之上。事實(shí)上，沒(méi)有個(gè)體的獨(dú)立，企業(yè)就沒(méi)有明辨市場(chǎng)的能力，政府就喪失了判斷國(guó)情的基礎(chǔ)，國(guó)家就失去了治理的活力，這既是我國(guó)70年國(guó)家治理變革的基本結(jié)論，也是未來(lái)國(guó)家治理發(fā)展的價(jià)值指向。

【本文作者為華東政法大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授；本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“中國(guó)特色特大城市貧困治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：19BZZ085）的階段性成果】

參考文獻(xiàn)

[1]毛澤東：《論十大關(guān)系》，1956年4月25日。

責(zé)編：李 懿 / 司文君（見(jiàn)習(xí)）