【摘要】日本作為亞洲最早發(fā)展都市圈的國家，始終重視都市圈的發(fā)展規(guī)劃。日本制定過六次首都圈規(guī)劃，并進(jìn)行了多次重大調(diào)整，主要針對人口、產(chǎn)業(yè)等要素過度向“東京一極集中”問題，希望通過均衡的國土綜合開發(fā)以及合理的城市功能布局，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。未來，如何做到既保持東京的競爭優(yōu)勢，又減輕“東京一極集中”的風(fēng)險；既搞好“地方創(chuàng)生”，又保持東京圈的活力，是日本面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

【關(guān)鍵詞】日本 大城市 人口壓力 東京圈 【中圖分類號】F13/17 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

在戰(zhàn)后70多年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，日本的人口、產(chǎn)業(yè)以及相關(guān)功能迅速向東京、大阪和名古屋三大城市圈集中，形成了大城市圈“過密”和農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)“過疏”的基本結(jié)構(gòu)。隨著高速增長的結(jié)束，日本20世紀(jì)70年代中期以后的全國性大規(guī)模人口流動基本停止，唯獨東京圈仍呈凈流入狀態(tài)，出現(xiàn)了“東京一極集中”的局面。除1994年和1995年外，東京圈人口凈流入狀態(tài)一直持續(xù)，直到現(xiàn)在仍是如此。在經(jīng)濟(jì)高速增長時期，日本“三大城市圈”都曾不同程度地出現(xiàn)過人口膨脹問題。經(jīng)濟(jì)高速增長結(jié)束后，大阪圈、名古屋圈的“過密”問題逐漸緩解，而東京圈的“大城市病”則日益突出。

日本城市體系的基本格局呈現(xiàn)出“東京突出，三極并立”的特征

日本的東京圈分為三個層級：第一層級是東京都23區(qū)，面積約為627平方公里；第二層級是東京城市圈，包括東京都、神奈川縣、千葉縣和埼玉縣，簡稱“一都三縣”，面積約1.35萬平方公里，約占國土面積的3.6%；第三個層級是首都圈，包括“一都三縣”以及茨城縣、山梨縣、櫪木縣、群馬縣四縣，簡稱“一都七縣”，面積約為3.69萬平方公里，約占國土面積的10.0%。

其實，“東京一極集中”問題早在20世紀(jì)60年代就已經(jīng)出現(xiàn)。原日本經(jīng)濟(jì)企劃廳曾在1964年進(jìn)行過一項關(guān)于中樞管理功能集中的調(diào)查分析。在那次調(diào)查中，調(diào)查者將中樞管理功能分解為區(qū)域行政機(jī)構(gòu)、政府關(guān)聯(lián)機(jī)構(gòu)、公司總部與分支公司、新聞媒體、大學(xué)、公立調(diào)查試驗機(jī)構(gòu)等指標(biāo)，對當(dāng)時21個30萬人口以上的城市進(jìn)行抽樣調(diào)查，結(jié)果表明東京的集中度最高，并得出以下兩個結(jié)論。第一，東京的集中度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他任何城市，且第二位城市與其有著很大的距離。這說明，在20世紀(jì)60年代，東京已經(jīng)成為全國領(lǐng)先的人口及其他中樞功能集中的地區(qū)。第二，在僅次于東京的城市中，大阪、名古屋兩個城市的集中度約為東京集中度的三到四成，但在當(dāng)時還能保持與東京同等級別的“全國性中樞管理功能城市”的地位。由此可知，20世紀(jì)60年代初，日本已經(jīng)形成了以東京為頂點的三大城市圈，城市體系的基本格局呈現(xiàn)出“東京突出，三極并立”的特征。

隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長，大阪、名古屋與東京的集中度差距越來越大。20世紀(jì)80年代以后，大阪“全國性中樞管理功能城市”的地位大大削弱，而名古屋幾乎喪失了“全國性中樞管理功能城市”的地位，逐漸成為東京的附屬城市系統(tǒng)。由此，東京成為日本唯一具有“全國性中樞管理功能”的城市，且東京圈的覆蓋范圍日益擴(kuò)大。需要指出的是，人口不斷涌向東京圈，但流入強度會隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化而有所不同?？傮w來看，日本東京圈曾出現(xiàn)過三次人口流入高潮。第一次出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)高速增長期的1962年，凈流入人口達(dá)38.8萬；第二次出現(xiàn)在泡沫經(jīng)濟(jì)時期的1987年，凈流入人口達(dá)16.4萬；第三次出現(xiàn)在國際金融危機(jī)來臨前夕的2007年。

“東京一極集中”存在的弊端和風(fēng)險

隨著人口的流入，東京圈在金融、國際化、信息及企業(yè)中樞管理和研發(fā)等方面的集中度不斷增強。據(jù)統(tǒng)計，2016年，日本大企業(yè)總部的50.8%、信息產(chǎn)業(yè)的60.0%、個人存款余額的40.2%、大學(xué)生人數(shù)的40.9%都集中于東京圈。從國際比較來看，東京圈也是全球經(jīng)濟(jì)規(guī)模最大的城市圈。據(jù)統(tǒng)計，2016年，日本東京城市圈的GDP高達(dá)1.5萬億美元，而同期的紐約城市圈的GDP為1.3萬億美元；洛杉磯城市圈的GDP為0.82萬億美元；首爾城市圈的GDP為0.8萬億美元；倫敦城市圈的GDP為0.79萬億美元。人口、資源向東京一極集中，雖然給東京圈帶來了聚集效應(yīng)和經(jīng)濟(jì)活力，但存在的弊端和風(fēng)險也是顯而易見的。

首先，東京圈的過度集中對地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了擠壓，阻礙了國民經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展。其次，人口膨脹給東京地區(qū)的發(fā)展帶來了一系列問題。比如，早晚高峰時間段的交通極其擁擠，平均通勤時間較長；住房價格位居經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家的主要城市之首，寫字樓租金價格位居世界第二；物價水平在世界城市中排名第三；托兒育兒設(shè)施不足；等等。更令人擔(dān)憂的是，由于人口以及各種功能的過度集中，存在應(yīng)對地震等自然災(zāi)害能力不足的巨大隱患。另外，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、分配公平性、環(huán)境資源、合計特殊出生率和城市結(jié)構(gòu)的適度性等指標(biāo)來看，東京圈經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可持續(xù)性不容樂觀。

實際上，日本政府早就意識到“東京一極集中”可能帶來的問題和風(fēng)險，一直將疏解東京圈人口以及非首都功能作為國土政策的重要課題。到目前為止，日本主要從兩個方面入手來解決這一問題。一方面，跳出東京來解決“東京一極集中”問題；另一方面，對東京圈內(nèi)部區(qū)域進(jìn)行科學(xué)治理以及合理配置。前者主要是通過制定全國國土綜合開發(fā)計劃，實現(xiàn)對整個國土的均衡開發(fā)，采取重點發(fā)展地方工業(yè)城市、科技城市等方式來縮小落后地區(qū)與大城市圈，特別是與東京圈的差距；后者主要是通過制定首都圈基本計劃等各類計劃，對東京圈內(nèi)部人口、城市功能進(jìn)行合理布局和綜合整備，以緩解東京市區(qū)的壓力。

通過均衡的國土綜合開發(fā)來緩解“東京一極集中”問題

1950年，日本制定了《國土綜合開發(fā)法》。1962年，日本制定了第一次全國綜合開發(fā)計劃，在太平洋工業(yè)地帶以及三大城市圈以外的地區(qū)設(shè)立15個“新產(chǎn)業(yè)城市”和6個“工業(yè)建設(shè)特別地區(qū)”。1969年，日本制定了第二次全國綜合開發(fā)計劃，推動大規(guī)模工業(yè)基地建設(shè)。第一次石油危機(jī)之后，日本經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入低速增長階段，因此，其于1977年制定了第三次全國綜合開發(fā)計劃，提出了“定居構(gòu)想”與“田園城市構(gòu)想”，并于20世紀(jì)80年代初推行“科技城市”建設(shè)計劃。20世紀(jì)80年代中期，日本出現(xiàn)泡沫經(jīng)濟(jì)，東京地價暴漲。隨著經(jīng)濟(jì)軟件化、服務(wù)化和信息化的迅猛發(fā)展，人口再次向東京集中。在這種背景下，日本于1987年制定了第四次全國綜合開發(fā)計劃，明確提出要解決“東京一極集中”問題，確定了“形成多極分散型國土結(jié)構(gòu)”的目標(biāo)。20世紀(jì)90年代初，泡沫經(jīng)濟(jì)崩潰，日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入長期低迷階段，人口老齡化問題日趨嚴(yán)峻，“東京一極集中”現(xiàn)象一度有所緩解，但很快又重新呈現(xiàn)凈流入狀態(tài)。1998年，日本制定了第五次全國綜合開發(fā)計劃（又稱為“21世紀(jì)國土宏偉藍(lán)圖”），提出要通過推動“四個國土軸”來達(dá)到分散東京功能和國土均衡發(fā)展的目標(biāo)。2005年，日本將《國土綜合開發(fā)法》修改為《國土形成計劃法》。依據(jù)該法，2008年，日本制定了《國土形成規(guī)劃（全國規(guī)劃）》。該計劃可視為日本第六次全國國土計劃。這一計劃強調(diào)要警惕人口向東京圈的再次流入。2014年，日本制定《日本2050國土構(gòu)想》的長期規(guī)劃。2015年，日本制定了第七次全國國土計劃，提出要形成國內(nèi)與國外、城市與農(nóng)村等的“對流促進(jìn)型國土結(jié)構(gòu)”，以此來改變“東京一極集中”的局面。

除了全國綜合開發(fā)計劃外，日本還多次制定首都圈、近畿圈、中部圈的整治計劃和其他地區(qū)的綜合開發(fā)計劃，以此促進(jìn)大阪經(jīng)濟(jì)圈、名古屋經(jīng)濟(jì)圈以及地方經(jīng)濟(jì)圈的均衡發(fā)展，縮小其與東京圈的差距，以減輕東京的壓力。另外，對“東京一極集中”問題的重視還體現(xiàn)在戰(zhàn)后日本的綜合經(jīng)濟(jì)計劃之中。例如，自2012年底第二屆安倍內(nèi)閣成立以來日本每年都修訂的“增長戰(zhàn)略實行計劃”和“經(jīng)濟(jì)財政運營和改革的基本方針”大多都提及“東京一極集中”問題，強調(diào)要通過實施“地方創(chuàng)生戰(zhàn)略”、強化地方據(jù)點城市功能來消解每年約10多萬人向東京凈流入問題。

總體來說，這些政策和措施的實施不僅促進(jìn)了日本區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也對日本國土的均衡發(fā)展起到了推動作用。特別是醫(yī)療、教育等公共服務(wù)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)的均等化、不同區(qū)域的均等化。地方與東京的差距大大縮小，在客觀上起到了緩解東京人口壓力的效果。

通過首都圈內(nèi)部綜合治理來緩解東京市區(qū)的壓力

在二戰(zhàn)后初期，日本就非常重視對東京圈的人口疏解和綜合治理。1950年，日本制定了《首都建設(shè)法》；1951年，日本設(shè)立了首都建設(shè)委員會，負(fù)責(zé)首都建設(shè)規(guī)劃的制定和實施；1956年，日本《首都圈整備法》正式實施，該法為首都圈整治的基本法，其適用范圍為東京都和以東京市區(qū)為半徑100公里的周邊地區(qū)（即“一都七縣”）。截至目前，日本依據(jù)該法共制定了六次首都圈基本計劃。

第一次首都圈基本計劃制定于1958年，目標(biāo)年為1975年，預(yù)期人口控制在2660萬。該計劃將首都圈分為現(xiàn)有城市地區(qū)、近郊地區(qū)以及周邊地區(qū)。具體整治方針為：第一，在東京市區(qū)周圍設(shè)立幅寬約為10公里的“綠色屏障”地帶（近郊地區(qū)），抑制市區(qū)的膨脹；第二，在東京周圍開發(fā)一定數(shù)量的工業(yè)城市，以吸收增加的人口和產(chǎn)業(yè)。同時，東京市區(qū)要限制工廠、大學(xué)等新增項目。當(dāng)時，盡管日本政府和有關(guān)部門進(jìn)行了許多努力，但仍未收到明顯的效果。人口的增加和工廠的大批流入使得地價上漲，城市近郊農(nóng)業(yè)逐漸衰退，農(nóng)地不斷被轉(zhuǎn)用。城區(qū)的逐漸膨脹和無序擴(kuò)大，使得“綠色屏障”計劃成為泡影，造成了現(xiàn)有城區(qū)與廣區(qū)域城市圈連片化的混亂局面。

第二次首都圈基本計劃制定于1968年。由于經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長階段，首都圈人口在1965年膨脹至2696萬，已經(jīng)超過第一次計劃設(shè)定的目標(biāo)。鑒于形勢的需要，日本政府提前制定該計劃，目標(biāo)年仍定為1975年，預(yù)期人口控制在3310萬。該規(guī)劃的目標(biāo)是適應(yīng)日本經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的各種功能和人口繼續(xù)向東京集中的形勢，將首都圈構(gòu)筑成為廣區(qū)域復(fù)合體。區(qū)域整治的方向是：提高現(xiàn)有城區(qū)的中樞功能，進(jìn)行城市空間的再開發(fā)；在近郊整治地區(qū)有計劃地進(jìn)行市街區(qū)開發(fā)，并與綠地空間保持和諧；在周邊開發(fā)地區(qū)繼續(xù)進(jìn)行衛(wèi)星城市建設(shè)。

第三次首都圈基本計劃制定于1976年，目標(biāo)年為1985年，預(yù)期人口控制在3800萬（因為1975年實際人口已達(dá)3362萬）。這次規(guī)劃仍然沿襲第二次規(guī)劃的基本方向，以控制首都圈的擴(kuò)張發(fā)展為基本基調(diào)，通過東京周邊地區(qū)次中心城市的建設(shè)，形成“多極結(jié)構(gòu)的廣區(qū)域城市復(fù)合體”。在嚴(yán)格控制大學(xué)等項目向首都圈集中的同時，積極促進(jìn)工業(yè)項目向東京大城市圈以外的地區(qū)分散。1985年，日本國土廳又制定了《首都改造計劃》。這是一個超長期的規(guī)劃，目標(biāo)年為2025年。該計劃提出要形成“多核多圈型”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，重新構(gòu)筑東京大城市圈（即“一都三縣”的聯(lián)合城市圈），要在東京周邊地區(qū)戰(zhàn)略性地培育“業(yè)務(wù)核城市”。

第四次首都圈基本計劃制定于1986年，目標(biāo)年為2000年，預(yù)期人口控制在4090萬（因為1985年實際人口已達(dá)3760萬）。這次計劃與《首都改造計劃》相同，將首都圈劃分為東京大城市圈和周邊地區(qū)，強調(diào)要重新構(gòu)筑“多核多圈型”的區(qū)域結(jié)構(gòu)，推動部分政府機(jī)構(gòu)從東京市中心轉(zhuǎn)移出去，進(jìn)行重新配置。為了實現(xiàn)上述目標(biāo)，在計劃期間內(nèi)，東京周邊地區(qū)的“業(yè)務(wù)核城市”建設(shè)正式進(jìn)入實施階段。

第五次首都圈基本計劃制定于1999年，目標(biāo)年為2015年，預(yù)期人口控制在4180萬。20世紀(jì)90年代初的泡沫經(jīng)濟(jì)使得日本國民經(jīng)濟(jì)大起大落，對首都圈經(jīng)濟(jì)沖擊較大，出現(xiàn)了商務(wù)功能重新向東京市中心回歸的跡象。因此，這次規(guī)劃沒有對首都圈進(jìn)行區(qū)域劃分，而是描繪了整個首都圈的發(fā)展前景。這次規(guī)劃提出要在東京圈形成環(huán)狀據(jù)點城市群的“分散型網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)”，要在東京市中心和其他城市中心積極進(jìn)行城市空間的再配置和再開發(fā)。

在2005年《國土開發(fā)法》與《國土利用法》合并后，日本政府又將過去的首都圈基本計劃和首都圈整備計劃進(jìn)行整合，并于2016年制定新的《首都圈整備計劃》（也可視為第六次首都圈基本計劃）。該計劃目標(biāo)時間約為10年。同時，鑒于老齡化的發(fā)展，預(yù)期人口控制從2015年的4360萬減少至2025年的4240萬。該計劃提出要建設(shè)“既保持東京競爭優(yōu)勢，又要減輕一極集中弊端”的“首都圈廣區(qū)域”理念。具體來說，就是設(shè)定“軸”“圈域”“區(qū)域群”“對流據(jù)點”四種合作集群，最大限度地利用交通網(wǎng)絡(luò)和“北關(guān)東新產(chǎn)業(yè)軸”等合作集群，形成充滿活力的首都圈，用“對流型首都圈”取代過去的“一極集中型首都圈”。

日本不同層次的首都圈治理計劃具有積極的導(dǎo)向作用

除了中央政府主導(dǎo)的首都圈基本計劃外，東京也制定了許多城市發(fā)展計劃。比如，其從1963年開始制定長期經(jīng)濟(jì)計劃，此后又分別在1982年、1986年以及1990年制定了三次長期經(jīng)濟(jì)計劃。2000年制定了《東京構(gòu)想2000》，2006年制定了《10年后的東京——東京在變化》綜合計劃，2017年制定了《城市建設(shè)的宏偉藍(lán)圖——創(chuàng)造東京的未來》綜合計劃。這些計劃雖然也提及了“東京一極集中”問題，但重點還是強調(diào)東京以及東京圈的內(nèi)部整治，希望通過城市功能的合理布局來提高東京的創(chuàng)新能力和國際競爭能力。

日本是市場經(jīng)濟(jì)國家，不同層次的首都圈治理計劃并非是指令性計劃，在實踐中也沒有得到完全落實，但其對于優(yōu)化首都圈合理布局、疏解東京市區(qū)壓力的導(dǎo)向意義是不容否認(rèn)的。特別是計劃中提到的一些具體案例，如“筑波學(xué)園城市”“業(yè)務(wù)核城市”等，還是比較成功的。

“筑波學(xué)園城市”構(gòu)想作為首都圈整治計劃的一環(huán)，早在20世紀(jì)60年代初就開始策劃。1967年，日本開始征地建設(shè)；第一次石油危機(jī)后，該項建設(shè)速度放緩；1980年，43個國立試驗研究機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)移和新建工作順利完成。同年，“筑波學(xué)園城市”舉辦了國際科學(xué)技術(shù)博覽會，因此而名聲大震。1999年，經(jīng)過合并調(diào)整后，國立試驗研究機(jī)構(gòu)和教育機(jī)構(gòu)增至46個。不僅如此，在周邊開發(fā)地區(qū)建設(shè)較好的工業(yè)團(tuán)地中，眾多民間研究機(jī)構(gòu)和研究開發(fā)型企業(yè)前來落戶。這些機(jī)構(gòu)的研究領(lǐng)域涉及量子、粒子等基礎(chǔ)學(xué)科以及電子、信息、生物、新材料、新元件、宇宙開發(fā)、環(huán)境、土木建筑、農(nóng)業(yè)等廣泛領(lǐng)域。“筑波學(xué)園城市”的成功不僅鑄就了世界知名的日本“硅谷”，也對緩解東京壓力具有重要作用。

“業(yè)務(wù)核城市”構(gòu)想最先在20世紀(jì)80年代中期制定的《首都改造計劃》中提出，并在第四次首都圈基本計劃中加以確認(rèn)和實施。上述兩個文件明確了“業(yè)務(wù)核城市”的選址條件：第一，地理位置必須是東京圈范圍內(nèi)，而且是東京23個市區(qū)以外的地區(qū)；第二，該城市應(yīng)當(dāng)是在周圍廣區(qū)域內(nèi)起中心作用的城市。1988年，日本制定了《多極分散型國土形成促進(jìn)法》，明確了“業(yè)務(wù)核城市”的法律地位和城市建設(shè)中享受的優(yōu)惠政策。此外，“業(yè)務(wù)核心城市”的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)發(fā)展迅速。截至2000年，原來布局在東京市中心的部分政府機(jī)構(gòu)的遷移工作已經(jīng)基本完成，起到了緩解東京市中心區(qū)域一極集中問題的效果。

對于日本而言，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要

綜上所述，二戰(zhàn)后的日本一直將緩解“東京一極集中”問題作為國土政策的重點，但事實上這一問題至今也未能得到徹底解決，即便是在總?cè)丝跀?shù)量減少的現(xiàn)在，東京圈依然保持每年10余萬人的凈流入。2020年，東京將舉辦奧運會和殘奧會，還可能會出現(xiàn)新一輪的人口流入高潮。由此可見，疏解東京人口的工作仍然道阻且長。日本在2017年新制定的《首都圈整備計劃》中強調(diào)，首都圈是日本人口最多的城市圈，聚集了政治、行政、經(jīng)濟(jì)等中樞功能。能夠在發(fā)生巨大自然災(zāi)害的情況下依然保持這些功能的正常運行，是首都圈的重要職責(zé)。因此，日本計劃在未來的10年里，爭取創(chuàng)造不依賴東京圈的新增長點，振興地方經(jīng)濟(jì)，確保國土的強韌化，以實現(xiàn)緩解“東京一極集中”問題的目標(biāo)。

誠然，從國土均衡發(fā)展的角度來看，緩解東京的過密化和人口集中十分必要，但在經(jīng)濟(jì)全球化和亞洲地區(qū)主要城市迅速崛起的當(dāng)前，維持和提高東京圈的活力同樣十分重要。首都圈特別是東京圈，是牽引日本經(jīng)濟(jì)的“火車頭”，如果東京得不到應(yīng)有的發(fā)展，喪失“世界城市”的地位，就會被周邊的上海、新加坡、首爾以及中國香港取代，這對日本來說將是災(zāi)難性的損失。東京圈一旦出現(xiàn)問題，對于日本經(jīng)濟(jì)來說，后果不堪設(shè)想。正因如此，日本不希望削弱東京圈的地位，而中央政府也認(rèn)為增強國際競爭力是東京圈的重要職責(zé)，希望將東京圈建成能夠吸引全球優(yōu)秀人才和投資的創(chuàng)新型大城市圈。由此可知，如何做到既保持東京的競爭優(yōu)勢，又減輕“東京一極集中”的風(fēng)險；既搞好“地方創(chuàng)生”，又保持東京圈的活力，是未來日本面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。目前，日本正在策劃一項推動?xùn)|京圈、名古屋圈、大阪圈三大城市圈經(jīng)濟(jì)一體化的國土綜合整備計劃——“超級巨大區(qū)域發(fā)展構(gòu)想”。但該構(gòu)想能否解決“東京一極集中”和“地方創(chuàng)生平衡”問題，尚需拭目以待。

（作者為中國社會科學(xué)院日本研究所副所長、研究員）

責(zé)編/孫渴 美編/楊玲玲

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