【摘要】作為城鎮(zhèn)化進程中的同步性工作，基層治理不僅是城鎮(zhèn)吸引人口的“王牌”，同時也是穩(wěn)定城鎮(zhèn)發(fā)展的“法寶”。然而，隨著城鎮(zhèn)化進程持續(xù)加速，基層治理工作跟不上的問題越來越凸顯。為此，有必要破解基層治理難題，促進基層治理能力和效果的雙提升。

【關(guān)鍵詞】基層治理 城鎮(zhèn)化 微自治 群眾自覺 【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

城鎮(zhèn)化是衡量國家或地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展水平和程度的重要指標，也是人民生活水平的一種體現(xiàn)。經(jīng)過70多年的努力奮斗，我國的城鎮(zhèn)化水平得到了大幅度提高。國家統(tǒng)計局2019年8月發(fā)布的新中國成立70周年經(jīng)濟社會發(fā)展成就系列報告之十七顯示，2018年末，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達到59.58%，比1949年末提高48.94個百分點，年均提高0.71個百分點，這組數(shù)據(jù)充分顯示出70年來我國城鎮(zhèn)化進程的規(guī)模之大、速度之快。當然，除了從速度和規(guī)模方面肯定城鎮(zhèn)化發(fā)展的成果以外，還要對城鎮(zhèn)化發(fā)展中存在的落戶難、入學難、小矛盾解決難等直接影響居民生活幸福感的基層治理問題保持客觀清醒的認識。城鎮(zhèn)化發(fā)展中重點追求的目標在于提高人民群眾的幸福感和滿意度，如果基層治理工作跟不上，勢必會影響群眾的城鎮(zhèn)生活體驗。因此，有必要從多方面著手補齊城鎮(zhèn)化進程中的基層治理“短板”，使基層治理更好地適應城鎮(zhèn)化的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進程中基層治理的理念和模式出現(xiàn)新特點

治理理念由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理”。“管理”與“治理”雖然只有一字之差，但其內(nèi)涵卻有著巨大的差異。“管理”是擁有管理權(quán)力的部門、組織對被管理者實行自上而下的單向管理，“治理”則是與公共事務相關(guān)的所有主體圍繞公共事務開展的集中性、多向性協(xié)商活動。以居委會為例，“管理”突出的是居委會對本小區(qū)居民行為進行規(guī)范性的監(jiān)督和管理，“治理”則側(cè)重于居委會與居民聯(lián)合起來，共同對本小區(qū)的公共事務進行協(xié)商、決策和實施。城鎮(zhèn)化進程中基層治理理念發(fā)生變化的原因主要有兩個：其一是基層管理事務增多導致基層管理資源緊缺，其二是群眾參與基層管理活動的意愿和能力有了明顯提高。管理資源的稀缺和群眾管理素質(zhì)的提高，使得群眾有條件成為基層管理的主體，與政府、居委會等管理主體協(xié)作起來，共同治理好基層的公共事務。正是在這樣的條件下，基層治理的理念逐漸由“管理”轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;治理”。

治理模式精細化。城鎮(zhèn)化進程中基層治理模式的精細化主要體現(xiàn)在基層治理的內(nèi)容和方式兩方面。從治理內(nèi)容來看，近年來有關(guān)垃圾問題、養(yǎng)犬問題、電動車充電問題等方面的基層治理熱點表明，隨著物質(zhì)生活條件的明顯改善，群眾有更多時間、精力去思考和追求更高質(zhì)量的物質(zhì)文化生活，這就使得基層治理的內(nèi)容更加細微、多樣，并且與群眾日常生活的關(guān)聯(lián)更為密切。從治理方式來看，在治理工作開展過程中，基層治理主體更清晰地認識到群眾個性化、多樣化的需求很難通過統(tǒng)一的治理方式實現(xiàn)，因而提出了諸如網(wǎng)格化管理、路長制管理等精細化的管理方式，安排專門的治理人員或者團隊下沉到基層一線，及時掌握和解決基層群眾生產(chǎn)生活中的難題，有效促進基層社會的發(fā)展。

城鎮(zhèn)化進程中基層治理面臨多種挑戰(zhàn)

城鎮(zhèn)化進程中充滿了變化，其中最為突出的變化在于人口遷移和生活方式轉(zhuǎn)變，其中人口遷移是人口由傳統(tǒng)分散的鄉(xiāng)村向現(xiàn)代集中的城鎮(zhèn)遷移，生活方式轉(zhuǎn)變則是由相對孤立、封閉的鄉(xiāng)村生活向密集、開放的城鎮(zhèn)生活轉(zhuǎn)變，這些變化無疑增加了基層治理的難度。當然，在城鎮(zhèn)化進程推進的不同時期和階段，基層治理面臨的難題也不盡一致，因此，要動態(tài)地掌握、分析和解決城鎮(zhèn)化進程中的基層治理問題，使基層治理能夠真正跟上城鎮(zhèn)化的腳步。

基層治理法治化水平偏低。法治化水平是影響基層治理工作的重要因素，而法治化水平偏低是制約多數(shù)地區(qū)城鎮(zhèn)化質(zhì)量提升的突出瓶頸。一是基層干部法治觀念不強。面對復雜的基層治理工作，基層干部的治理思維仍然停留在“擺平就是水平”，在依法依規(guī)辦事方面缺乏足夠的自制力，造成基層治理中執(zhí)法不規(guī)范、不文明的問題時有發(fā)生，嚴重影響了基層群眾生活的幸福感和安全感。二是基層群眾法治認同感有待進一步提升。在基層治理中，群眾雖然能按政府、居委會的要求糾正自己的不文明行為，并接受相關(guān)的法治教育，但由于缺乏內(nèi)在的法治自覺，導致不文明行為經(jīng)常反復，難以根治。例如，雖然群眾能夠按照居委會下發(fā)的整改書對電動車“高空飛線”充電問題進行改正，但過一段時間后，問題總是再次出現(xiàn)。

基層治理精細化程度不高?；鶎又卫淼闹匦脑谟诮鉀Q城鎮(zhèn)化進程中的民生問題，提高基層群眾生活的幸福感和滿意度。當前，雖然治理主體能夠根據(jù)群眾的反映對一些共性的焦點問題進行集中性的解決，滿足群眾生活的部分需求，但在群眾中反饋的具有個別性、特殊性問題的解決方面缺乏明顯的實效性，群眾的生活質(zhì)量受到影響。例如，居委會等治理主體對社區(qū)內(nèi)居民之間存在的鄰里矛盾、利益糾紛等看似很“小”，實則不小的問題缺乏足夠的重視，導致部分居民的生活幸福度偏低。同時，基層治理工作存在明顯的“頭重腳輕”問題，即只關(guān)心治理的內(nèi)容和治理的方法，對于問題治理的結(jié)果缺乏足夠的關(guān)注，造成一些看似解決的問題實際上并未真正解決。

基層治理力量分散?；鶎又卫砉ぷ鞯拈_展需要黨委、政府和社會公眾等多元主體的共同參與。雖然在城鎮(zhèn)化進程中，包括基層黨組織、基層政府、社區(qū)居委會、群眾在內(nèi)的諸多主體在基層治理工作開展方面表現(xiàn)出了明顯的積極性，有力地推動了一些典型問題的解決，但由于缺乏統(tǒng)一的指導目標和科學的組織協(xié)調(diào)，導致基層治理的思路和方式過多地沿用了傳統(tǒng)的各自為政、部門化的模式，沒有形成系統(tǒng)、整體、協(xié)調(diào)的治理組織模式，造成治理力量過于分散，難以完全適應基層治理工作開展的要求。

群眾治理主體作用未得到有效發(fā)揮。城鎮(zhèn)化進程中基層治理內(nèi)容的復雜性、多樣性，以及基層黨組織、基層政府、社區(qū)居委會等治理主體人才的匱乏，決定了要采取必要的措施將群眾轉(zhuǎn)化為基層治理的主體，充分發(fā)揮其在基層治理中的主體性作用。然而，目前的基層治理工作中群眾更多地處于被動性的地位，即居委會等治理主體通過張貼公告、開辟社區(qū)文明宣傳欄等方式告知群眾需要注意的問題和事項，并按照相關(guān)規(guī)定對群眾的行為進行監(jiān)督、檢查，對群眾是否真正理解治理內(nèi)容、是否能夠參與到共同治理之中缺乏應有的關(guān)注，造成群眾在基層治理中成為旁觀者，并未真正融入到治理工作中。例如，社區(qū)在治理亂停車現(xiàn)象時，主要措施是張貼公告，對群眾是否都獲悉公告內(nèi)容、是否明白亂停車的不良影響、是否能主動勸說身邊的朋友按秩序停車等缺乏足夠的關(guān)注，造成治理的效果僅僅停留在淺層次，亂停車的現(xiàn)象難以徹底消除。

提高基層社會治理成效的具體策略

目前，增強基層治理能力成為推動城鎮(zhèn)化進程的關(guān)鍵。對于目前基層治理中遇到的難題，有關(guān)主體要在遵循基層治理規(guī)律的同時，把握城鎮(zhèn)化進程中基層治理的特點，加強和創(chuàng)新治理模式，更好地解決城鎮(zhèn)化進程中基層社會出現(xiàn)的各種問題，確保基層群眾的獲得感、幸福感、安全感不斷提升。

提升基層治理法治化水平。城鎮(zhèn)化進程中存在的基層治理法治化水平偏低的問題要從法治素養(yǎng)提升和法治行為培育兩方面著手加以逐步破解。一是提高基層干部法治素養(yǎng)?；鶎痈刹孔鳛槌擎?zhèn)化進程中基層治理工作的領(lǐng)導者、執(zhí)行者和推動者，是否依法辦事、嚴格執(zhí)法，直接影響到基層治理工作的實效性和群眾對基層治理工作的支持度。因此，基層干部要將尊法、學法、守法、用法作為“座右銘”，努力學習、積極踐行法治精神，促成法治素養(yǎng)的普遍提升。二是塑造群眾法治行為習慣。一方面，居委會等群眾自治組織要充分發(fā)揮自身聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，通過開展多種形式的法制宣傳教育活動來提高群眾的法治自覺，使群眾從內(nèi)心認同法治的重要性；另一方面，基層政府、居委會等基層治理主體要利用好鄉(xiāng)規(guī)民約對群眾思想和行為的約束力，借助群眾共同信仰和遵守的內(nèi)容來強化群眾的行為自覺，使其真正形成尊法、守法的良好行為習慣。

深入推進基層治理精細化?；鶎又卫砭毣仁浅擎?zhèn)化進程中基層治理工作開展的要求，也是基層治理創(chuàng)新發(fā)展的趨勢。為更好地滿足城鎮(zhèn)化進程中基層群眾對治理工作的需求，相關(guān)治理主體要以改善民生為出發(fā)點和落腳點來深化基層治理工作的精細化程度，切實提高基層治理的實際效果。在基層治理中，居委會等主體要牢記群眾利益無小事的理念，用心解決群眾生活中存在的各種矛盾和問題，滿足群眾的民生訴求。一方面，要開辟多種信息通道，及時掌握群眾生活中遇到的問題，為民生問題的關(guān)注和解決提供“線索”。例如，除了在社區(qū)內(nèi)部設(shè)立意見箱、安排社區(qū)治理問題特派員或觀察員以外，還可以開通以社區(qū)交流為主題的微信群、QQ群，使居民可以更方便地將自己遇到的問題反饋給居委會。另一方面，對影響民生的所有問題都要認真對待和積極處理，杜絕避重就輕、避難就易，下大力氣、下真功夫解決民生難題。例如，對于鄰里糾紛、家庭成員或親屬矛盾等表面上看并不大，但實際上嚴重困擾群眾精神生活的事情，居委會要組織專門人員入戶進行調(diào)解，消除矛盾雙方心理隔閡，避免矛盾激化，真正改善鄰里、家庭之間的關(guān)系。同時，還需規(guī)范基層治理工作流程。雖然基層治理的具體內(nèi)容存在較大的差異，但工作開展流程卻是相似的，即發(fā)現(xiàn)問題——分析問題——解決問題。因此，為保證基層治理工作的科學、有序開展，消除工作中存在的“頭重腳輕”現(xiàn)象，要對基層治理工作開展的流程進行規(guī)范性的說明和要求，突出問題的分析和解決，并在事后對問題解決的情況進行回訪，以便及時發(fā)現(xiàn)和處理治理工作中出現(xiàn)的后遺癥，確保問題得以真正解決。

凝聚基層治理合力，既需要完善基層治理組織，也需發(fā)揮黨建工作的凝聚力?；鶎又卫硎且豁棌碗s的工作，治理目標往往難以通過單一主體的努力得以實現(xiàn)。因此，相關(guān)主體要通過民主協(xié)商的方式成立穩(wěn)定、完善的基層治理小組，負責基層治理工作的具體開展和各項工作的安排，為基層治理工作的開展奠定相應的組織基礎(chǔ)。當然，基層治理組織的成員可以包含黨委、政府、社會公眾等眾多的治理主體。長期的工作實踐表明，黨建工作在統(tǒng)一基層治理思想、凝聚基層治理力量方面具有十分明顯的作用。因此，在基層治理工作開展過程中，要科學定位和充分發(fā)揮黨建工作的凝聚力，通過開展內(nèi)容豐富、形式多樣的黨建工作將分散的基層治理力量整合起來，有力推動基層治理工作的開展。

科學發(fā)揮群眾治理主體作用。群眾既是基層治理的經(jīng)歷者，也是基層治理成果的共享者，其參與到基層治理工作開展中具有明顯的可行性和必要性。然而，真正發(fā)揮群眾基層治理的主體性作用，卻需要借助相應的引導和保障機制，即要為群眾參與基層治理創(chuàng)造良好的條件支持，使其能夠輕松、便捷地參與到基層治理中。為此，一應調(diào)動群眾參與基層治理的積極性。在基層治理工作中，黨組織、政府、居委會等治理主體要經(jīng)常深入到群眾中間，宣傳基層治理工作在改善生活水平、優(yōu)化生活環(huán)境等方面的積極作用，使群眾能夠真正認同基層治理的意義和價值。同時，要注意傾聽群眾所關(guān)心的基層治理問題，了解群眾的生活訴求，尋求基層治理與群眾生活的契合點，消除群眾對治理工作的消極抵觸心理，實現(xiàn)治理目標的一致性。二應創(chuàng)新群眾參與基層治理的方式。為更好地適應基層群眾參與治理工作的要求，黨組織、政府和居委會等治理主體要根據(jù)治理工作開展的實際情況，積極探索建設(shè)“線上+線下”的居民之家服務平臺。一方面為群眾提供基層治理政策、制度的解讀，增進群眾對治理工作的理解和支持；另一方面為群眾提供基層治理的參與渠道，使群眾能更好地反饋基層發(fā)展問題、提出問題解決建議。例如，可以借助居民之家微信公眾平臺定期為社區(qū)群眾推送最新的生活治理咨詢，使群眾可以足不出戶了解自己生活中需要注意的問題。同時，要豐富社區(qū)治理服務，鼓勵和引導更多群眾以志愿者身份參與到治理工作中，促使群眾真正由基層治理的旁觀者轉(zhuǎn)變?yōu)閰⑴c者。例如，社區(qū)可以在為居民提供垃圾分類方法培訓以后，安排相應的志愿者參與到社區(qū)內(nèi)部的垃圾分類治理工作中，通過其耐心、細致的講解推動垃圾分類管理制度在整個社區(qū)的推廣與普及，促進垃圾治理工作有序、有效開展。

（作者為中國人民大學哲學院博士研究生，河北大學政法學院副教授）

【參考文獻】

①弋振立：《讓基層社會治理難點變亮點》，《人民論壇》，2019年第12期。

②米恒：《新型城鎮(zhèn)化進程中基層社會治理創(chuàng)新實現(xiàn)路徑芻議》，《行政與法》，2018年第3期。

責編/周小梨 美編/楊玲玲

聲明：本文為人民論壇雜志社原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個人轉(zhuǎn)載請回復本微信號獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時務必標明來源及作者，否則追究法律責任。