國務(wù)院國資委印發(fā)的《關(guān)于以管資本為主加快國有資產(chǎn)監(jiān)管職能轉(zhuǎn)變的實施意見》,旨在使國資監(jiān)管機構(gòu)加快從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)變。以此判斷,國資監(jiān)管機構(gòu)有管企業(yè)、管資本這兩種不同的選擇。管企業(yè)還是管資本,這只是國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)方式的不同,這種不同主要是由履行出資人職責(zé)的企業(yè)不同的制度安排決定的。因此,國資監(jiān)管機構(gòu)是管企業(yè)還是管資本,這不是取決于國資監(jiān)管機構(gòu)的主觀愿望,通過授權(quán)放權(quán)、改變履責(zé)方式能夠決定的,而是需要履行出資人職責(zé)的企業(yè)進行制度安排上的變革。
國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)
源自國有企業(yè)公司制改革
國有企業(yè)是中國經(jīng)濟中的重要行為主體。在計劃經(jīng)濟下,國有企業(yè)是指令性計劃的執(zhí)行者;改革開放后,國有企業(yè)由指令性計劃執(zhí)行者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌龈偁幹黧w。在此過程中,國有企業(yè)制度安排在不斷變化,經(jīng)過擴大企業(yè)自主權(quán)、實行經(jīng)濟責(zé)任制、兩步“利改稅”、承包經(jīng)營責(zé)任制、轉(zhuǎn)換企業(yè)經(jīng)營機制等一系列改革舉措,最終將國有企業(yè)改革方向確定為建立現(xiàn)代企業(yè)制度,即由《企業(yè)法》規(guī)制的工廠制企業(yè)改革為按《公司法》登記注冊的公司制企業(yè);同時,單體法人企業(yè)通過聯(lián)合重組發(fā)展成為企業(yè)集團,它是由不同層級的眾多法人企業(yè)組成的法人企業(yè)聯(lián)合體,集團公司為一級法人,其下有二級、三級甚至更多層級的法人企業(yè)。
公司制企業(yè)要有出資,即注冊資本,對企業(yè)來說,它是資本;對出資者來說,它是自己的股權(quán),形成自己的資產(chǎn),因為它是一種可交易的價值。出資可獨資也可多個出資者共同出資,可以是國有也可以是非國有;若出資大于50%則為絕對控股,若出資不大于50%但通過相應(yīng)協(xié)議安排而擁有控制權(quán)則為相對控股,因上述不同的出資安排,公司制企業(yè)有國有獨資公司、國有全資公司、國有控股公司、國有參股公司,它們均稱之為國家出資企業(yè),即國有企業(yè)。根據(jù)《公司法》,公司制企業(yè)中的國家出資要有相應(yīng)的出資人及履行出資人職責(zé)的主體。
根據(jù)《企業(yè)國有資產(chǎn)法》,對于公司制企業(yè)中的國家出資形成的國有資本,它的出資人是全體人民,是屬于全體人民的資產(chǎn),歸全體人民所有。而全體人民是眾多的個體,共同行使所有權(quán)意味著高昂的成本,因此,需要由代表全體人民的國家擁有全體人民資產(chǎn)的所有權(quán),具體則由國務(wù)院代表國家行使國有資本所有權(quán);國務(wù)院和地方人民政府依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定,分別代表國家對公司制企業(yè)中的國有資本履行出資人職責(zé),享有出資人權(quán)益。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu)和地方人民政府按照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構(gòu),根據(jù)本級人民政府的授權(quán),代表本級人民政府對國家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。由國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè),也稱之為國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管企業(yè),國資監(jiān)管機構(gòu)同監(jiān)管企業(yè)的關(guān)系是出資者與被出資者之間的關(guān)系。
在企業(yè)集團,國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督管理的只是一級法人集團公司,而其他法人企業(yè)則由集團公司負責(zé)監(jiān)督管理。而企業(yè)集團各層級法人企業(yè)均為國有企業(yè),因此,國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的是集團所有法人企業(yè),而不只是所監(jiān)管的集團公司。正因為如此,集團旗下各法人企業(yè)的有關(guān)事項,集團公司要報國資監(jiān)管機構(gòu)審批,這是國資監(jiān)管機構(gòu)對所有法人企業(yè)履行出資人職責(zé)的權(quán)利決定的。我們設(shè)想這里的國資監(jiān)管機構(gòu)是一個自然人,他同樣要對集團旗下各法人企業(yè)這樣的有關(guān)事項進行審批,這是他作為出資人的權(quán)利。所以,國資監(jiān)管機構(gòu)對集團公司及旗下法人企業(yè)有關(guān)事項的審批是履行出資人職責(zé)的監(jiān)督管理行為,是在行使出資人權(quán)利,而將其說成是管企業(yè),這是不準確的,應(yīng)該是錯誤的解讀。
公司制企業(yè)的制度安排
決定出資人履責(zé)的方式
國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)源自于公司制企業(yè)的制度安排,但國資監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)督管理的企業(yè)卻有兩種,按《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè),按《公司法》注冊登記的公司制企業(yè)。而按《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè)是沒有出資人的,雖然企業(yè)也是法人,但它對企業(yè)的全部資產(chǎn)并沒有法人財產(chǎn)權(quán),企業(yè)的全部資產(chǎn)是屬于企業(yè)投資創(chuàng)辦者所有,因此,把國資監(jiān)管機構(gòu)對由《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè)也說成是履行出資人職責(zé),這是不正確的,因為這里并沒有出資人制度,何談履行出資人職責(zé)。那么,我們對此的解釋就是國資監(jiān)管機構(gòu)在管企業(yè)。而且,國資監(jiān)管機構(gòu)對《公司法》注冊登記的公司制企業(yè)的監(jiān)督管理方式同對《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè)的監(jiān)督管理方式都是相同的,如果把后者說成是管企業(yè),那么對前者來說則同樣是管企業(yè)。
那么,為什么國資監(jiān)管機構(gòu)會對兩種不同規(guī)制的企業(yè)采取同樣的監(jiān)管方式?顯然,這里的問題不在于按《企業(yè)法》注冊登記的國有獨資企業(yè),問題出在按《公司法》注冊登記的公司制企業(yè),它采取的是國有獨資公司形式,因此,對其監(jiān)管方式很容易同國有獨資企業(yè)相同。在公司制企業(yè),由股東參加的股東大會選舉董事并建立董事會,董事會聘任公司高管,高管負責(zé)經(jīng)營管理企業(yè)。若公司制企業(yè)為國有獨資,其出資人只有國家,一人股東,那么國資監(jiān)管機構(gòu)在行使出資人權(quán)利的同時,還要行使股東會權(quán)利,而股東會選舉董事,公司董事自然就由國資監(jiān)管機構(gòu)決定,這就意味著董事會是國資監(jiān)管機構(gòu)的受托人和代理人,它的權(quán)力是由國資監(jiān)管機構(gòu)授予的。因此,在國有獨資公司,國資監(jiān)管機構(gòu)是集股東權(quán)利、股東會權(quán)力、董事會權(quán)力于一身。所以,國資監(jiān)管機構(gòu)要審批或備案企業(yè)投資融資、發(fā)展戰(zhàn)略與規(guī)劃、重大資產(chǎn)處置,任免并考核企業(yè)高管,索要企業(yè)經(jīng)營管理情況、財務(wù)報表等。股東會權(quán)力、董事會權(quán)力,它們都是企業(yè)本身的制度安排,但在國有獨資公司中,它們卻成為國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力和制度安排。因此,國資監(jiān)管機構(gòu)的工作自然就延伸到企業(yè)之中,從而給人的印象是國資監(jiān)管機構(gòu)在“管企業(yè)”。實際上,國資監(jiān)管機構(gòu)并不是在“管企業(yè)”,這是國資監(jiān)管機構(gòu)對國有獨資公司履行出資人職責(zé)而必須要做的一種制度安排。也就是說,在公司制企業(yè)為國有獨資的情況下,國資監(jiān)管機構(gòu)只能是“管企業(yè)”,即使建立了董事會,董事會也只能是“提偶”,它難以行使董事會的真正權(quán)力。2004年,國務(wù)院國資委開始在國有獨資企業(yè)建立規(guī)范董事會試點,至今已有15年,除個別中央企業(yè)外,其他都已建立規(guī)范的董事會,但這些董事會仍然是試點,原因很簡單,這樣的董事會很難成為法定意義上的獨立董事會,它只是國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)而自行做出的制度安排。
如果公司制企業(yè)不是國有獨資,而是國有資本同非國有資本共同出資的混合所有制企業(yè),那么,國資監(jiān)管機構(gòu)只能對混合所有制企業(yè)的國有資本履行出資人職責(zé),行使國有資產(chǎn)所有權(quán),股東會權(quán)力則由國資監(jiān)管機構(gòu)同非國有資本出資人共同擁有,它不再是國資監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力而是全體出資人的共同權(quán)力。股東會選舉董事建立董事會,這時的董事會同由國資監(jiān)管機構(gòu)決定董事建立的董事會是不同的,它的權(quán)力不再是國資監(jiān)管機構(gòu)授予的而是由《公司法》決定的,進而可以獨立行使自己的權(quán)力。這時,國資監(jiān)管機構(gòu)只能是行使股東權(quán)利,不再行使股東會、董事會權(quán)力,從而國資監(jiān)管機構(gòu)不再“管企業(yè)”,而是關(guān)心和關(guān)注企業(yè)中國有資本出資,重在履行好出資人職責(zé),即我們所說的“管資本”。
國資監(jiān)管機構(gòu)管資本的制度安排
由上述可以看出,由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本,這不是由國資監(jiān)管機構(gòu)本身能夠決定的,它必須要有國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)在制度安排上的變革,這樣才會有國資監(jiān)管機構(gòu)從管企業(yè)到管資本的真正轉(zhuǎn)變?,F(xiàn)在,國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)并不是簡單的公司制企業(yè),它是由眾多法人企業(yè)組成的企業(yè)集團,而這樣的企業(yè)集團通過集團公司不斷加強集團化管控已經(jīng)成為集團化大企業(yè),它有明確的戰(zhàn)略與規(guī)劃,集團旗下的各法人企業(yè)只是集團戰(zhàn)略的執(zhí)行者和業(yè)務(wù)運營單位,雖然它們也在面向市場從事生產(chǎn)經(jīng)營活動,但它們的投資、業(yè)務(wù)、預(yù)決算均要受到集團的管控。因此,它們只是集團化大企業(yè)這一市場主體的有機構(gòu)成部分,是集團子企業(yè),不應(yīng)再是國有企業(yè)?;谶@樣的認識和判斷,集團旗下法人企業(yè),其出資人應(yīng)該是集團公司,由集團公司履行出資人職責(zé),而國資監(jiān)管機構(gòu)只能對集團公司履行出資人職責(zé),不能再對集團旗下法人企業(yè)履行出資人職責(zé)。
因此,我們今天再談國有企業(yè)改革,其真正的改革對象應(yīng)該是上述所說的集團化大企業(yè),不應(yīng)該是其中的子企業(yè),當然子企業(yè)也要進行改革,但它們的改革是基于集團大企業(yè)整體改革所做出的改革選擇。混改仍然是集團化大企業(yè)的選擇,而子企業(yè)當然可以進行混改,但集團層面需要對混改子企業(yè)擁有控制權(quán),這樣才能保證集團化大企業(yè)戰(zhàn)略的實施。集團層面應(yīng)推進股權(quán)多元化,中央企業(yè)已經(jīng)在這方面取得明顯進展。同時,推進集團層面混改也應(yīng)該是選擇,地方企業(yè)已經(jīng)有實踐且效果良好,如鄭州煤礦機械集團股份有限公司是河南省國資委監(jiān)管企業(yè),它是一家整體上市公司,股權(quán)結(jié)構(gòu)為河南省國資委、機構(gòu)投資者、社會公眾股、集團高管。集團高管全部持股,其中董事長、總經(jīng)理持股相同且高于其他高管。集團層面股權(quán)多元化或混改后,就可以建立由多個投資者成立的股東大會、由股東大會選舉董事建立董事會。這時,國資監(jiān)管機構(gòu)只是履行出資人職責(zé),行使股東權(quán)利,就不再擁有股東會、董事會的權(quán)力,甚至監(jiān)事會的權(quán)力,這樣就可以實現(xiàn)國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)企業(yè)治理上的轉(zhuǎn)變,即由國資監(jiān)管機構(gòu)治理或管理走向國資監(jiān)管機構(gòu)同其他出資者共同治理。這樣的轉(zhuǎn)變必然帶來國資監(jiān)管機構(gòu)履職方式的變化,即由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本。而這里所說的管資本同樣是一種制度安排,而不能望文生義來解釋如何管資本,因為資本就是在公司制企業(yè)中的出資,它由企業(yè)經(jīng)營管理者來支配和使用,國資監(jiān)管機構(gòu)已經(jīng)失去了對出資的使用權(quán)和支配權(quán),但國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)就對企業(yè)擁有了權(quán)利,這種權(quán)利則要求國資監(jiān)管機構(gòu)與企業(yè)建立一種制度安排。其特征主要有三個方面。
一是國資監(jiān)管機構(gòu)要在多元出資主體法人治理結(jié)構(gòu)中履責(zé)。依法制定或參與制定公司章程,推動各治理主體嚴格依照公司章程行權(quán)履職,充分發(fā)揮公司章程在公司治理中的基礎(chǔ)作用。委派股東代表參加股東大會,依據(jù)股權(quán)關(guān)系向履行出資人職責(zé)的企業(yè)委派董事或提名董事人選,規(guī)范董事的權(quán)利和責(zé)任,做好董事會建設(shè)。
二是按清單履責(zé)。依照《中華人民共和國公司法》《中華人民共和國企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī),建立完善權(quán)力和責(zé)任清單,明確履職重點,厘清職責(zé)邊界。按照權(quán)責(zé)法定原則,將不該有的權(quán)力攔在清單之外;保證清單內(nèi)的權(quán)力規(guī)范運行。根據(jù)職能轉(zhuǎn)變進展情況,對清單實施動態(tài)調(diào)整,規(guī)范權(quán)責(zé)事項履職內(nèi)容和方式。
三是建立國有股權(quán)持股和管理機構(gòu)。集團層面股權(quán)多元化或混改后,由國資監(jiān)管機構(gòu)履行出資人職責(zé)的國有股權(quán)應(yīng)該有明確的持股者,而國資監(jiān)管機構(gòu)不宜直接持有股權(quán),因此需要設(shè)立專門機構(gòu)持有國有股權(quán),這個機構(gòu)就是十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出的國有資本投資運營公司。它只是持有并管理國有股權(quán),對目標企業(yè)國有股權(quán)的進入或退出提出方案,報國資監(jiān)管機構(gòu)批準后通過產(chǎn)權(quán)市場或資本市場來實現(xiàn)。國有資本投資運營公司為國有獨資,不負債,其注冊資本為所有持股企業(yè)中的國家出資,即國有資本,因此,國有資本投資運營公司也是管資本的載體,做強做大國有資本投資運營公司即為做強做大國有資本。
上述制度安排意味著國資監(jiān)管機構(gòu)的職能及履職方式的轉(zhuǎn)變,即由管企業(yè)變?yōu)楣苜Y本,從而建立以管資本為主的國資監(jiān)管體制。
(作者系國務(wù)院國資委研究中心研究員)