由于我國(guó)貧困人口主要集中在農(nóng)村，農(nóng)村一直是中國(guó)反貧工作最難啃的一塊“硬骨頭”。進(jìn)入21世紀(jì)的時(shí)候，中國(guó)已經(jīng)經(jīng)歷了二十多年的改革開(kāi)放和發(fā)展，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，國(guó)民生產(chǎn)總值連續(xù)保持高速增長(zhǎng)。2004年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)13萬(wàn)億元，第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值達(dá)85％以上，國(guó)家財(cái)政收入2.6萬(wàn)億元，已經(jīng)初步具備了工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)實(shí)力。因此，時(shí)任總書(shū)記胡錦濤在2004年12月召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上明確提出：“中國(guó)現(xiàn)在總體上已到了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展階段”。時(shí)任國(guó)務(wù)院總理溫家寶也在會(huì)議上明確表示：要下決心合理調(diào)整國(guó)民收入分配格局，實(shí)行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村的方針。

在這一背景下，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方略被提出，中國(guó)政府調(diào)整了“三農(nóng)”發(fā)展政策。調(diào)整的整體特征是對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展要“多予少取放活”。按照這一發(fā)展思路，國(guó)家正式把扶貧開(kāi)發(fā)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，形成了一系列政策文件來(lái)促進(jìn)“三農(nóng)”發(fā)展，特別是制定并實(shí)施了有利于農(nóng)村貧困地區(qū)和貧困人口的政策措施，中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展迎來(lái)了新契機(jī)。

2004—2008年：五個(gè)“中央一號(hào)文件”重新鎖定“三農(nóng)”問(wèn)題

當(dāng)歷史的車(chē)輪駛?cè)?1世紀(jì)時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持了持續(xù)快速增長(zhǎng)的勢(shì)頭，并“讓一部分人先富起來(lái)”已成為現(xiàn)實(shí)。

面對(duì)農(nóng)村的嚴(yán)峻形勢(shì)，中共十六大把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民收入作為全面建設(shè)小康社會(huì)的重大任務(wù)。此后，中央接二連三地推出一系列扶貧政策，打“組合拳”，開(kāi)始對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向作出重大調(diào)整。

中共十六大以后，黨中央、國(guó)務(wù)院以貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀為引擎，根據(jù)農(nóng)村出現(xiàn)的新特點(diǎn)，從2004—2008年，連續(xù)五年出臺(tái)了以指導(dǎo)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作為主旨的“中央一號(hào)文件”。這五個(gè)“中央一號(hào)文件”，全部聚焦在“三農(nóng)”問(wèn)題上，主題分別是促進(jìn)農(nóng)民增收、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，其核心思想是城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，實(shí)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的戰(zhàn)略決策和貫徹“多予少取放活”的方針；其重點(diǎn)是讓農(nóng)民增收，給農(nóng)民平等權(quán)利，給農(nóng)村優(yōu)先地位，給農(nóng)業(yè)更多反哺。這五個(gè)“中央一號(hào)文件”共同形成了21世紀(jì)初中央加強(qiáng)“三農(nóng)”工作的基本思路和政策體系，構(gòu)建了以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的制度框架。

2004年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見(jiàn)》，這是新世紀(jì)中國(guó)第一個(gè)關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的“中央一號(hào)文件”，也是改革開(kāi)放以來(lái)第六個(gè)涉農(nóng)的“一號(hào)文件”。2004年的“中央一號(hào)文件”，分門(mén)別類(lèi)地對(duì)處于不同生活水平的人群進(jìn)行了具體幫扶制度的詮釋，對(duì)還處于溫飽線之下的貧困人口加大扶貧資金的投入，對(duì)喪失勞動(dòng)能力的特困人口實(shí)行社會(huì)救助并且提高了相應(yīng)的救助標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)基本生存條件惡劣地區(qū)的貧困人口進(jìn)行易地搬遷和生態(tài)移民，最大限度地對(duì)低收入人群采用以發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)為主要方式的扶貧方式。

2005年“中央一號(hào)文件”出臺(tái)的政策，是以提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力建設(shè)為基點(diǎn)，要求穩(wěn)定、完善和強(qiáng)化各項(xiàng)支農(nóng)政策，繼續(xù)深化農(nóng)村改革，進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)和農(nóng)村不合理的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)；要發(fā)展包括教育、衛(wèi)生、文化等農(nóng)村各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)，力爭(zhēng)在最短時(shí)間內(nèi)使處于全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段的貧困家庭學(xué)生都能享受“兩免一補(bǔ)”（免書(shū)本費(fèi)、免雜費(fèi)，補(bǔ)助寄宿生活費(fèi)）的政策，使我國(guó)教育事業(yè)朝著完善的方向發(fā)展。

2005年“中央一號(hào)文件”是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》，要求完善強(qiáng)化支農(nóng)政策，推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，確保社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)有一個(gè)良好的開(kāi)局。對(duì)缺乏基本生產(chǎn)生活條件地區(qū)的貧困人口實(shí)行易地扶貧搬遷工程，并且抓好貧困地區(qū)勞動(dòng)力的培訓(xùn)與輸出。這項(xiàng)意見(jiàn)的出臺(tái)對(duì)我國(guó)貧困地區(qū)勞動(dòng)力向沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的輸出開(kāi)拓了廣闊渠道，同時(shí)也促進(jìn)了中央和國(guó)家機(jī)關(guān)、沿海地區(qū)和社會(huì)各界參與到我國(guó)扶貧事業(yè)當(dāng)中來(lái)，是當(dāng)時(shí)扶貧開(kāi)發(fā)的一個(gè)創(chuàng)新舉措。

2007年的“中央一號(hào)文件”，提出用現(xiàn)代物質(zhì)條件裝備農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)改造農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系提升農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)形式推進(jìn)農(nóng)業(yè)，用現(xiàn)代發(fā)展理念引領(lǐng)農(nóng)業(yè)，用培養(yǎng)新型農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)。

2008年的“中央一號(hào)文件”，提出要走中國(guó)特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長(zhǎng)效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

如果說(shuō)20世紀(jì)80年代的中央五個(gè)“中央一號(hào)文件”，功在破除了中國(guó)農(nóng)村舊經(jīng)營(yíng)體制上的阻礙，進(jìn)而為城市經(jīng)濟(jì)體制改革奠定了必要基礎(chǔ)的話，那么，21世紀(jì)初關(guān)于“三農(nóng)”的五個(gè)“中央一號(hào)文件”，其核心則在于調(diào)整政策，形成城市支持農(nóng)村、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的新態(tài)勢(shì)，通過(guò)“多予、少取、放活”等一系列政策措施，彰顯農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位，使廣大農(nóng)民成為新體制的受益者。21世紀(jì)初的“中央一號(hào)文件”可謂是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)程中的五座新豐碑，體現(xiàn)了繼往開(kāi)來(lái)、勇于跨越二元社會(huì)歷史藩籬，追求城鄉(xiāng)和諧發(fā)展的愿景。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民人均收入增速由2003年的4.8％提高到2007年的9％。這五年，被公認(rèn)為是新中國(guó)成立以來(lái)農(nóng)業(yè)發(fā)展最好、農(nóng)村變化最大、農(nóng)民得到實(shí)惠最多、干部群眾心氣最順的時(shí)期之一。

“整村推進(jìn)”，扶貧重心下沉

2001年，《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》實(shí)施以后，為適應(yīng)當(dāng)時(shí)農(nóng)村貧困狀況大分散、小集中的特點(diǎn)，總結(jié)“八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”后期開(kāi)展貧困村建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)扶貧工作重心下沉、進(jìn)村入戶的要求，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組明確提出將整村推進(jìn)作為2001—2010年十年扶貧開(kāi)發(fā)的首要工作，要求各?。▍^(qū)、市）認(rèn)定貧困村，在群眾參與的基礎(chǔ)上編制規(guī)劃，分年度組織實(shí)施。

行政村是國(guó)家行政區(qū)劃的最小單元，是貧困農(nóng)戶集中生活居住的地方，實(shí)施整村推進(jìn)，能夠有效地瞄準(zhǔn)最貧困的人口，集中力量解決影響貧困群眾脫貧致富的最突出制約因素，是實(shí)現(xiàn)對(duì)貧困地區(qū)、貧困縣支持的重要基礎(chǔ)，是扶貧到戶的有效抓手，是整合各項(xiàng)資源的理想平臺(tái)。

2002年，全國(guó)確定了15萬(wàn)個(gè)貧困村。當(dāng)時(shí)，全國(guó)的行政村總數(shù)約60萬(wàn)個(gè)，有近四分之一的村進(jìn)入了規(guī)劃。其中，西部占50％，中部占40％，東部占10％，覆蓋了80％左右的貧困人口。

為了確保整村推進(jìn)工作健康順利開(kāi)展，國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組兩次聯(lián)合發(fā)文，扶貧辦多次召開(kāi)現(xiàn)場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)，開(kāi)展了不同類(lèi)型的試點(diǎn)，并組織了大規(guī)模的培訓(xùn)。

經(jīng)過(guò)十年左右的努力，到2009年年底，全國(guó)已有10萬(wàn)個(gè)村實(shí)施了整村推進(jìn)，占總數(shù)的68％。實(shí)施扶貧項(xiàng)目約15萬(wàn)個(gè)，總投入達(dá)136億元，村均投入87.5萬(wàn)元。 特別是2008 年以后開(kāi)展的“三個(gè)確保”（國(guó)家準(zhǔn)備用三年時(shí)間，確保22個(gè)人口較少民族聚居區(qū)、國(guó)定重點(diǎn)貧困縣邊境一線和革命老區(qū)24008個(gè)貧困村完成整村推進(jìn)扶貧規(guī)劃），整村推進(jìn)工作成效十分明顯。到2010年年底，全國(guó)約有12.6萬(wàn)個(gè)村實(shí)施整村推進(jìn)，占總數(shù)的80％。已完成整村推進(jìn)的村，貧困群眾收入和生活水平顯著提高，基本生產(chǎn)生活條件和公共服務(wù)明顯改善，貧困農(nóng)戶的自我發(fā)展能力不斷提高。

整村推進(jìn)是第一個(gè)十年計(jì)劃《綱要》頒布實(shí)施以來(lái)最重要的成功經(jīng)驗(yàn)之一。實(shí)踐證明，整村推進(jìn)是扶貧開(kāi)發(fā)的一項(xiàng)創(chuàng)舉，打造了扶貧工作進(jìn)村入戶的平臺(tái)，成為大扶貧的重要抓手和載體。整村推進(jìn)加快了貧困地區(qū)新農(nóng)村建設(shè)的進(jìn)程，使全國(guó)18％左右的貧困村改變了面貌，為全面建設(shè)小康社會(huì)作出了重要貢獻(xiàn)。按照2011—2020年新綱要規(guī)劃，整村推進(jìn)仍然是未來(lái)扶貧工作的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

千年巨變——減免農(nóng)村稅費(fèi)

改革開(kāi)放初期，我國(guó)農(nóng)業(yè)迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)普遍增收。但是到20世紀(jì)80年代后期，出現(xiàn)農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題，隨著時(shí)間的推移，“三農(nóng)”問(wèn)題日益突出。在這種背景下，我國(guó)實(shí)行了稅費(fèi)改革。首先是在安徽省進(jìn)行，隨后，各省的稅費(fèi)改革工作也開(kāi)展起來(lái)。

2004年在黑龍江、吉林兩省進(jìn)行免征農(nóng)業(yè)稅改革試點(diǎn)，河北、內(nèi)蒙古、遼寧等11個(gè)?。▍^(qū)、市）糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)業(yè)稅稅率降低3個(gè)百分點(diǎn)，其余省份農(nóng)業(yè)稅稅率降低1個(gè)百分點(diǎn)。2005年7月，國(guó)務(wù)院下發(fā)通知，對(duì)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣實(shí)行免征農(nóng)業(yè)稅；同時(shí)再次降低全國(guó)的農(nóng)業(yè)稅稅率。到2005年12月，全國(guó)有28個(gè)省市免征了農(nóng)業(yè)稅。經(jīng)過(guò)六年的試點(diǎn)工作，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議決定，自2006年1月1日起，廢止1958年通過(guò)的《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)稅條例》，正式廢除農(nóng)業(yè)稅，并同時(shí)取消了牧業(yè)稅。之后，政府又宣布自2月17日起取消生豬屠宰稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅。這一重大舉措，大大減輕了農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)了農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。以屠宰稅為例，寧波市2002 年就取消了生豬屠宰稅，此稅為每頭生豬20元，2005年共有70.8萬(wàn)頭生豬出欄（500頭以上場(chǎng)戶列入統(tǒng)計(jì)），如此計(jì)算下來(lái)僅2005年的屠宰稅一項(xiàng)，寧波的養(yǎng)殖戶就少負(fù)擔(dān)1400多萬(wàn)元。

免征農(nóng)業(yè)稅，在中國(guó)歷史上可謂是一個(gè)大事件，一個(gè)歷史的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，它改變了延續(xù)了兩千多年的“以農(nóng)養(yǎng)國(guó)”“以農(nóng)養(yǎng)工”“以農(nóng)養(yǎng)城”的歷史，使中國(guó)開(kāi)始真正進(jìn)入到“反哺農(nóng)業(yè)”的時(shí)代。

“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策打開(kāi)“反哺農(nóng)業(yè)”之路

所謂“三項(xiàng)補(bǔ)貼”政策，指的是糧食直接補(bǔ)貼政策、良種補(bǔ)貼和大型農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼。20世紀(jì)90年代末期，中國(guó)糧食生產(chǎn)經(jīng)歷了大起大落的歷程。糧食產(chǎn)量自1998年創(chuàng)造5.12億噸的歷史最高水平后，連續(xù)5年下降，2003年跌至4.31億噸。與此同時(shí)，糧食耕種面積也連年減少，全國(guó)糧食播種面積由1998年的17億畝降到2003年的15億畝以下。導(dǎo)致糧價(jià)出現(xiàn)井噴式上漲。糧食安全問(wèn)題由此引起政府高度關(guān)注，中央認(rèn)識(shí)到僅僅通過(guò)保護(hù)價(jià)收購(gòu)的形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)貼，已經(jīng)不能適應(yīng)新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的要求，決定調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策。

糧食直補(bǔ)政策就是其中的一項(xiàng)重要調(diào)控手段。具體做法就是把原來(lái)對(duì)糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼調(diào)整為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。從2002年開(kāi)始，國(guó)家對(duì)3個(gè)縣進(jìn)行糧食直接補(bǔ)貼試點(diǎn)，2003 年試點(diǎn)擴(kuò)大到13個(gè)?。▍^(qū)）；2004 年，糧食直補(bǔ)工作在全國(guó)范圍內(nèi)全面推開(kāi)，主要向種糧農(nóng)民（包括主產(chǎn)糧食的國(guó)有農(nóng)場(chǎng)的種糧職工）直接補(bǔ)貼。糧食直補(bǔ)的作物主要為小麥、玉米和稻谷，糧食直補(bǔ)采取直接發(fā)放現(xiàn)金和向農(nóng)戶發(fā)放儲(chǔ)蓄存折或儲(chǔ)蓄卡兩種方式。糧食直補(bǔ)的具體操作方法，各地情況不盡相同，大體上可以分為三種類(lèi)型：第一種是按計(jì)稅面積補(bǔ)貼；第二種是按糧食播種面積補(bǔ)貼；第三種是按農(nóng)民出售商品糧數(shù)量補(bǔ)貼。

從2004年政策執(zhí)行情況來(lái)看，糧食直補(bǔ)工作取得了很好的政策效果，13個(gè)糧食主產(chǎn)（?。﹨^(qū)通過(guò)糧食直補(bǔ)補(bǔ)貼農(nóng)戶13892萬(wàn)戶，平均每戶增收74 元。農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢問(wèn)題出現(xiàn)可喜變化，上半年農(nóng)民收入實(shí)際增長(zhǎng)10.9％，出現(xiàn)了多年沒(méi)有的兩位數(shù)增長(zhǎng)。糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民收入增幅也高于全國(guó)平均水平。糧食生產(chǎn)和糧食播種面積扭轉(zhuǎn)了多年下降的態(tài)勢(shì)，2004年夏糧產(chǎn)量達(dá)到101105萬(wàn)噸，比上年增產(chǎn)4.8％，扭轉(zhuǎn)了連續(xù)4年減產(chǎn)的局面，種糧農(nóng)民成為最大的受益者。

良種補(bǔ)貼政策。良種補(bǔ)貼是國(guó)家為了提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和競(jìng)爭(zhēng)能力，建立優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，鼓勵(lì)農(nóng)民種植優(yōu)質(zhì)專用品種而設(shè)立的補(bǔ)貼。良種補(bǔ)貼的范圍有大豆、小麥、玉米和水稻四種作物。補(bǔ)貼區(qū)域?yàn)閮?nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北、河南、山東、江蘇、安徽、四川、江西、湖北、湖南13個(gè)糧食主產(chǎn)區(qū)。補(bǔ)貼的方式分為兩種：一種是補(bǔ)貼供種單位，由其以優(yōu)惠價(jià)格將良種直銷(xiāo)給農(nóng)戶；另一種是直接補(bǔ)貼給農(nóng)戶。良種補(bǔ)貼帶來(lái)了很好的成效，一方面促進(jìn)了水稻等播種面積的恢復(fù)性增長(zhǎng)，另一方面提高了糧食作物的品質(zhì)和產(chǎn)量，平抑了市場(chǎng)價(jià)格。2005年，早稻優(yōu)質(zhì)率和夏收小麥的優(yōu)質(zhì)率分別達(dá)到70％和46％，分別比2004年增加了8個(gè)百分點(diǎn)和6個(gè)百分點(diǎn)。

農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼是農(nóng)業(yè)機(jī)械購(gòu)置補(bǔ)貼的簡(jiǎn)稱。資金來(lái)自中央財(cái)政，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為按不超過(guò)農(nóng)機(jī)具價(jià)格的30％進(jìn)行補(bǔ)貼；補(bǔ)貼對(duì)象就是符合補(bǔ)貼條件的農(nóng)民（包括農(nóng)場(chǎng)職工）和直接從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)機(jī)服務(wù)組織，以農(nóng)機(jī)專業(yè)戶為主。2005 年，中央財(cái)政安排了3億元用于農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼，全國(guó)各級(jí)財(cái)政落實(shí)的補(bǔ)貼資金在8億元左右。農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼政策鼓勵(lì)和支持了農(nóng)民使用先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械，對(duì)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增效、節(jié)本增收起到了積極的作用。

三項(xiàng)補(bǔ)貼政策是21世紀(jì)初工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、財(cái)政反哺農(nóng)民的具體體現(xiàn)，標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)業(yè)的一大歷史性進(jìn)步，形成了農(nóng)業(yè)新政策的重要支點(diǎn)。此外，在此階段中國(guó)政府陸續(xù)推出了多項(xiàng)惠農(nóng)強(qiáng)農(nóng)富農(nóng)政策，有2002年擴(kuò)展到全國(guó)的退耕還林政策；2003年在西部啟動(dòng)試點(diǎn)、2005年在全國(guó)全面啟動(dòng)的退牧還草政策；2004年在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)施的森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度、生態(tài)家園富民計(jì)劃等，都在改變著農(nóng)村的整體環(huán)境與面貌。

（作者為中南民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師）