城市規(guī)劃在城市發(fā)展中起著戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性控制的重要作用，2016年2月6日中共中央、國務(wù)院《關(guān)于進一步加強城市規(guī)劃建設(shè)管理工作的若干意見》要求“強化城市規(guī)劃工作”。不忘本來，面向未來，可以為當(dāng)下城市規(guī)劃實踐提供借鑒和啟發(fā)。本文著眼于中華文明進程中城市規(guī)劃演進的大歷史，揭示中國城市規(guī)劃作為國家治理體系組成部分，關(guān)系國家長治久安；著眼于都市社會、未來城市、提高城市治理能力的大趨勢，提出有關(guān)未來中國城市規(guī)劃健康發(fā)展的若干建議。

城市規(guī)劃與中華文明

中華文明進程是人類史上最宏大最持久的實踐，從中華文明進程宏闊背景上考察城市規(guī)劃演進的大歷史可以發(fā)現(xiàn)，中國城市規(guī)劃的一個重要特征就是從屬于國家治理體系，是保障國家治理能力的關(guān)鍵。

城市規(guī)劃與治國。眾所周知，在人類文明史上中國社會發(fā)展最特殊的現(xiàn)象，一是中國幅員廣袤，縱橫上千萬平方公里，圣哲立言常以國與天下對舉；二是中國開化甚早，歷久猶存，上下五千年；三是人口眾多，長期占到世界人口的五分之一至三分之一，是多民族統(tǒng)一國家。古代中國究竟采用什么思想、方法與技術(shù)，開拓、摶結(jié)此天下，鞏固、發(fā)展此天下？在這樣一個宏闊的命題中，中國城市規(guī)劃具有特別重要的意義。從中國城市規(guī)劃史的角度看：

第一，城市是地域的中心，區(qū)域交流之樞紐。中國幅員遼闊，農(nóng)耕、草原、海洋、綠洲等不同的生態(tài)-地理環(huán)境哺育了不同的類型的城市，如北京、大同、宣府（張家口）等屬于農(nóng)耕與草原生態(tài)過渡地帶的城市；那些珍珠般散落在沙漠中的綠洲，構(gòu)成歐亞大陸一個個貿(mào)易和信息的中轉(zhuǎn)站。漢代《史記·貨殖列傳》記載了城市與交通、地域經(jīng)濟的關(guān)系，北魏《水經(jīng)注》記載了城邑體系與水系的關(guān)聯(lián)，清代《讀史方輿紀(jì)要》記載了城市與地緣政治的關(guān)系。中國城市及其體系或網(wǎng)絡(luò)的形成為統(tǒng)一多民族國家的摶成提供了基本的空間骨架，并在廣域國土空間控制與社會治理中發(fā)揮了關(guān)節(jié)與樞紐作用。

第二，城市規(guī)劃是統(tǒng)治者建立空間秩序進而藉以實現(xiàn)統(tǒng)治國家的技術(shù)工具，服從于“治國”這個大目標(biāo)，規(guī)劃活動必須滿足國家對大規(guī)模的空間與社會的組織與管理需要，這是中國古代城市規(guī)劃最基本的也是最核心的功能。正如徐蘋芳所指出的，“中國古代城市從一開始便緊密地與當(dāng)時的政治相結(jié)合，奠定了中國古代城市是政治性城市的特質(zhì)。因此，中國古代城市的建設(shè)和規(guī)劃始終是以統(tǒng)治者的意志為主導(dǎo)的”。[1]中國古代城市規(guī)劃與以醫(yī)治“城市病”為指向的現(xiàn)代西方城鄉(xiāng)規(guī)劃明顯不同，西方現(xiàn)代城市規(guī)劃出現(xiàn)于19世紀(jì)后期，主要是為了應(yīng)對在工業(yè)革命過程中，迅速發(fā)展的西歐城市面臨的混亂和污染嚴(yán)重等方面的“城市病”。

第三，都城地區(qū)是國家與城市網(wǎng)絡(luò)的心臟區(qū)。都城是國家政治文化的象征，在中國多民族統(tǒng)一國家形成與發(fā)展的歷史進程中，首都作為全國政治中心和文化禮儀中心，一直發(fā)揮著文化認同、民族凝聚、國家象征的重要作用。秦咸陽-漢長安、隋大興-唐長安、元大都-明清北京等，都成為每一個時代文明水平最為綜合的體現(xiàn)，也是最高的表現(xiàn)形式。[2]都城規(guī)劃包括兩個基本的尺度：一是國家/區(qū)域尺度上都城選址與都城地區(qū)的經(jīng)營，這是宏觀的經(jīng)濟地理條件決定的；二是地方尺度上結(jié)合具體條件的規(guī)劃設(shè)計，天-地-人-城的整體創(chuàng)造。都城規(guī)劃及其演進脈絡(luò)是中國城市規(guī)劃史的縮影，北京是中國多民族統(tǒng)一國家首都之肇始，是中國古代都城的“最后結(jié)晶”，被梁思成譽為“都市計劃的無比杰作”。[3]

“一個國家的治理體系和治理能力是與這個國家的歷史傳承和文化傳統(tǒng)密切相關(guān)的。解決中國的問題只能在中國大地上探尋適合自己的道路和辦法。”[4]不忘本來，研究中國城市規(guī)劃的基本規(guī)律、指導(dǎo)原則和具體方法，不僅可以供今后從事城市規(guī)劃實踐借鑒，而且可以為國家的治理體系與治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。

中華文明中的城市規(guī)劃。通常，中國城市規(guī)劃史分為古代（1840年鴉片戰(zhàn)爭以前）與近現(xiàn)代（自1840年至今）兩大部分，其中，近現(xiàn)代又分為近代（1840～1949年）、現(xiàn)代（自1949年至今）。如果將中國城市及其規(guī)劃與中華文明史結(jié)合起來，則可以在文明史進程中深刻認識不同時代的城市規(guī)劃的特色、表現(xiàn)及其影響。參照中華文明分期，以多民族統(tǒng)一國家形成發(fā)展進程中城市的作用及其規(guī)劃要求為標(biāo)準(zhǔn)，現(xiàn)將中國城市規(guī)劃的形成與發(fā)展劃分為古國、王國、帝國前期、帝國中期、帝國后期、近現(xiàn)代六個時期（見表1）。

整個中國城市規(guī)劃史歷時約10000年，大致以公元前2500年為界，分為前后兩大段，前段古國時期約5500年，這是早期城市與城市規(guī)劃起源；后段為王國時期以來約4500年，這是中國城市規(guī)劃發(fā)展階段，其中王國時期約1700年，此后是約2800年的統(tǒng)一的多民族國家形成發(fā)展時期，包括帝國時期990年、帝國中期587年、帝國后期933年，以及已經(jīng)歷了180年的中華民族偉大復(fù)興的近現(xiàn)代。盡管每個時期的時間跨度不一，從500多年到5000多年，但是都有一個共同的特征，即每個階段社會發(fā)展都經(jīng)歷了從大亂到大治（從動亂或戰(zhàn)亂到統(tǒng)一或大治）的過程，空間上國家發(fā)展亦由弱而強，由小而大，經(jīng)過一次又一次由亂而治的循環(huán)演進，中國不斷走向統(tǒng)一的多民族國家。相應(yīng)地，城市規(guī)劃知識積累與進步也呈現(xiàn)出運動、變化、轉(zhuǎn)變和發(fā)展的時代特征。[5]

大變革與中華民族偉大復(fù)興。綜觀中國城市規(guī)劃史，自古國時期中國城市規(guī)劃起源以降，五個歷史時期包含了五次社會大變革，每次大變革的時長都有幾百年，其中龍山時代、春秋戰(zhàn)國皆500年，接著三國兩晉南北朝、五代宋遼西夏金蒙古皆300年，最近的一次，如果從鴉片戰(zhàn)爭算起還不足200年。每次大變革的前后，都是中國歷史上的輝煌時期。在清末以來的大變革中，中國人民經(jīng)歷了戰(zhàn)亂頻仍、山河破碎、民不聊生的深重苦難，盡管如此，自強不息的中華民族卻從未放棄對美好夢想的向往和追求，特別是近百年來經(jīng)歷了從站起來、富起來到強起來的偉大飛躍，正在實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢。

中華文明演進強烈的時代節(jié)奏感，在中國城市及其規(guī)劃上有著顯著的反映。一部完整的中國城市規(guī)劃史，不僅是中華文明演進、興起和復(fù)興的重要組成部分，而且成為世界上最為壯觀、一脈相承的文明的集中體現(xiàn)。實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，首先要復(fù)興中國城市規(guī)劃，一方面，參照中國傳統(tǒng)城市和近代城市規(guī)劃發(fā)展的輝煌成就，傳承一定時代在世界范圍內(nèi)堪稱高水平的規(guī)劃和建設(shè)成就；另一方面，結(jié)合當(dāng)下人民對美好生活的向往實際，面向未來城市社會發(fā)展，創(chuàng)造新時代的輝煌，賦予中國城市鮮明的政治性與規(guī)劃性傳統(tǒng)以新的時代的活力。

中國城市規(guī)劃的時代特征

從19世紀(jì)中葉開始，中國進入了大變革時代，時人稱之為“三千年未有之大變局”。[6]隨著中國從封閉走向開放，中國歷史越來越融入世界歷史進程，近現(xiàn)代社會發(fā)展明顯受到世界影響，城市規(guī)劃呈現(xiàn)出新的特征，現(xiàn)代城市規(guī)劃學(xué)科形成。[7]與此前中國社會相比，未來中國城市規(guī)劃受到三個基礎(chǔ)性界定，即都市社會、未來城市、城市治理能力。

“都市社會”來臨。工業(yè)革命以來，伴隨著資本主義工業(yè)化的全球性擴展，世界城鄉(xiāng)人口格局發(fā)生在根本性轉(zhuǎn)變。在1850年代至1930年代不到100年的時間內(nèi)，主要的歐美國家如英國、德國、美國、法國等先后經(jīng)歷了城市人口超過鄉(xiāng)村人口的過程。第二次世界大戰(zhàn)后，世界性的城鎮(zhèn)化現(xiàn)象日益明顯，2010年城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎爻^了50%。2018年，全球城市化率為55%；據(jù)聯(lián)合國人居署（UN-Habitat）預(yù)測，到2050年全球城市人口將達到62.5億，占總?cè)丝冢?3億）的2／3強。

世界城鎮(zhèn)化不僅帶來了城市數(shù)目增多、城市人口、用地規(guī)模擴大，同時也帶了前所未有的城市空間消費與需求，對人類社會發(fā)展帶來重要影響。1970年代，法國學(xué)者勒菲弗爾（Henri Lefebvre）在《都市革命》提出我們正在進入一個新的社會，那就是“都市社會”（urban society）。[8]這個社會最顯著的特征是城市在社會生產(chǎn)與生活中占據(jù)非常重要的地位，這個社會的形成和我們以往生活和生產(chǎn)的發(fā)展變化有關(guān)系，可以從經(jīng)濟、階級等視角來分析，但是這個社會更需要我們以一種新的視角來看待，這個視角就是空間視野。[9]

1840年鴉片戰(zhàn)爭以來，中國被動加入西方霸權(quán)主導(dǎo)的世界體系，戰(zhàn)亂頻仍，經(jīng)濟社會發(fā)展緩慢。1980年代改革開放以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展走上快車道，大規(guī)?？焖俪擎?zhèn)化隨之啟動。1980～2018年，中國常住人口城鎮(zhèn)化率由19.39%提高到59.58%，城市特別是大城市、特大城市在社會經(jīng)濟發(fā)展中的地位也不斷提升，已成為國家治理和現(xiàn)代化建設(shè)的首要環(huán)節(jié)，提升綜合國力、參與全球競爭的重要場所，以及體制改革和轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要引擎。2006年國務(wù)院發(fā)布《國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006～2020年）》，“城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展”是十個重點領(lǐng)域及優(yōu)先主題之一。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》認為，城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，是保持經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展的強大引擎，是加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要抓手，是解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題的重要途徑，是推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的有力支撐，是促進社會全面進步的必然要求。

據(jù)《國家人口發(fā)展規(guī)劃（2016～2030年）》預(yù)測，2030年全國總?cè)丝谶_到14.5億人左右，常住人口城鎮(zhèn)化率達到70%；顧朝林等對中國城鎮(zhèn)化過程多情景模擬顯示，到2050年，中國城鎮(zhèn)化水平將達到75%左右，中國城鎮(zhèn)化進入穩(wěn)定和飽和狀態(tài)。[10]總體看來，1980～2050年的70年間，中國將完成城鎮(zhèn)化的起飛、快速成長和成熟過程，當(dāng)前正處于城鎮(zhèn)化進程的分水嶺上。有效應(yīng)對城鎮(zhèn)化后半程復(fù)雜的城市社會問題，這是未來中國城市規(guī)劃的基本任務(wù)。[11]

走向“未來城市”。城市是人類文明的結(jié)晶，凝聚了人類科技、文化、政治、經(jīng)濟等要素，是人類物質(zhì)與精神成就的最高體現(xiàn)。城市是吸引創(chuàng)新活力的“磁鐵”，是容納發(fā)展機遇的“容器”。工業(yè)革命以來，隨著現(xiàn)代科技成果在空間上的不斷延展，人類城市化進程不斷加快，呈現(xiàn)出遍及地球的“星球城市化”態(tài)勢。美國、歐洲、日本、韓國等發(fā)達國家和地區(qū)正在著手進行未來城市有關(guān)實踐探索。美國自1993年開始國家信息基礎(chǔ)設(shè)施（NII）建設(shè)，2009年IBM集團在愛荷華州迪比克（Dubuque）市開始打造全美第一座“全數(shù)字化城市”，2015年美國交通部主辦的“智慧城市挑戰(zhàn)”（Smart City Challenge）成為不同地方貢獻管理智慧和實踐經(jīng)驗的“競技平臺”；歐盟在2007年提出了“智慧城市”建設(shè)目標(biāo)并付諸實施，2010年啟動以智慧城市平臺（EPIC）建設(shè)為代表的七大試點項目；[12]日本的“U-Japan”和“i-Japan”計劃、韓國的“U-Korea”和“U-City”計劃等，也都成為所在國應(yīng)對未來挑戰(zhàn)的綜合技術(shù)策略，涉及交通、能源、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治理、醫(yī)療、教育、旅游等多個領(lǐng)域。[13]

中國未來城市研究與實踐方興未艾。“十三五”規(guī)劃明確提出“建設(shè)智慧城市”，2017年黨的十九大報告提出建設(shè)“數(shù)字中國、智慧社會”，《2018年國務(wù)院政府工作報告》提出“發(fā)展智能產(chǎn)業(yè)，拓展智能生活，建設(shè)智慧社會”。北京、深圳、成都、杭州、武漢等城市立足自身稟賦優(yōu)勢，開展各具特色的城市信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和大數(shù)據(jù)共享實踐；[14]阿里、華為、百度、京東等互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參與“城市大腦”建設(shè)項目，推動智慧城市數(shù)據(jù)共享、平臺建設(shè)與日常運營。[15]

未來城市是生產(chǎn)生活生態(tài)空間相宜、自然經(jīng)濟社會人文相融的復(fù)合人居系統(tǒng)，是物質(zhì)空間、虛擬空間和社會空間的融合，未來城市規(guī)劃設(shè)計需要順應(yīng)、包容、引導(dǎo)智能網(wǎng)聯(lián)汽車、5G、能源等技術(shù)進步，塑造更加高效、低碳、環(huán)境友好的生產(chǎn)生活方式，推動城市形態(tài)向著更加宜居、生態(tài)的方向演進。廣義的城市規(guī)劃，要面向中國與世界的科技、文化、政治、經(jīng)濟演化圖景進行綜合研判，對中國未來城市的空間形態(tài)與規(guī)劃、建設(shè)、管理、運維等關(guān)鍵問題進行持續(xù)的研究，為自覺適應(yīng)和調(diào)控未來城市的行動提供戰(zhàn)略方向和行動路線圖，引領(lǐng)城市與人類發(fā)展走向可持續(xù)的未來。

提高城市治理能力。中國特色社會主義制度下的城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展直接關(guān)系國家治理。2019年10月31日，黨的第十九屆四中全會通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，從中國特色社會主義制度建設(shè)與國家治理的角度，就治理體系中的中心城市發(fā)展、城鄉(xiāng)融合、空間規(guī)劃等提出指導(dǎo)意見。第一，發(fā)揮中心城市和城市群在“優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)”中的關(guān)鍵作用。“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，提高中心城市和城市群綜合承載和資源優(yōu)化配置能力，實行扁平化管理，形成高效率組織體系。”第二，發(fā)揮城鄉(xiāng)融合與區(qū)域協(xié)調(diào)在“加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制”方面的作用。“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展和保障國家糧食安全的制度政策，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制。構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，形成主體功能明顯、優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟布局。”第三，加快國土空間規(guī)劃、土地用途管控、主體功能區(qū)等制度建設(shè)。“加快建立健全國土空間規(guī)劃和用途統(tǒng)籌協(xié)調(diào)管控制度，統(tǒng)籌劃定落實生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等空間管控邊界以及各類海域保護線，完善主體功能區(qū)制度。”

城市規(guī)劃建設(shè)與城市治理能力問題息息相關(guān)。2017年2月23～24日，習(xí)近平總書記在北京考察時要求，“立足提高治理能力抓好城市規(guī)劃建設(shè)”。2018年11月6日，習(xí)近平總書記在上?？疾鞎r強調(diào)，“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”。將城市規(guī)劃與提高城市治理能力聯(lián)系起來，作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，實際上提出了面向城市治理的城市規(guī)劃這個時代命題。在提高城市治理能力、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的時代背景上，重新審視城市規(guī)劃，可以對城市規(guī)劃的作用及其未來發(fā)展獲得新的認知。

未來中國城市規(guī)劃健康發(fā)展的建議

著眼于都市社會、未來城市、城市治理能力三大趨勢或要求，城市規(guī)劃工作要因勢利導(dǎo)，與時俱進，在深化和細化國家規(guī)劃機制和體系的過程中，明確工作思路和重點，改進規(guī)劃觀念技術(shù)與方法，自覺開展城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識體系建設(shè)。

深化和細化國家規(guī)劃機制和體系。規(guī)劃體系是社會主義制度文明的組成部分。近年來，黨中央、國務(wù)院先后作出了《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，指明了規(guī)劃體系改革的方向。但是，對于城市規(guī)劃與國家發(fā)展規(guī)劃、全國國土空間規(guī)劃的關(guān)系，尚需在落實兩個文件中予以明確。[16]

2018年11月印發(fā)的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》提出完善國家規(guī)劃體系的目標(biāo)。“建立以國家發(fā)展規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)，以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃為支撐，由國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準(zhǔn)確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的國家規(guī)劃體系。”城市是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要載體，但發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)注的重點并不一樣，發(fā)展規(guī)劃關(guān)注的重點是經(jīng)濟社會發(fā)展。

2019年5月中共中央辦公廳發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》，要求“建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國土空間規(guī)劃”。“發(fā)揮國土空間規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的基礎(chǔ)性作用，為國家發(fā)展規(guī)劃落地實施提供空間保障。”城市是一種國土空間類型，屬于國土空間的一部分，但是空間規(guī)劃與城市規(guī)劃關(guān)注的重點并不一樣，國土空間規(guī)劃關(guān)注的重點是空間資源（特別是國土資源）利用管制。

城市規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃、（國土）空間規(guī)劃都具有“規(guī)劃”屬性，且密切相關(guān)，但是它們都有各自的關(guān)注對象和重點，并不能簡單涵蓋與替代。值得注意的是，北京市人民政府在市發(fā)展改革委、市規(guī)劃自然資源委外，設(shè)置市城市管理委；上海市在市發(fā)展和改革委員會、市規(guī)劃資源局外，設(shè)置市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委；廣州市在市發(fā)展改革委、市規(guī)劃和自然資源局外，設(shè)置市城市管理綜合執(zhí)法局。所謂城市管理委、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委、城市管理綜合執(zhí)法局，都是關(guān)注的重點是城市的社會治理與空間治理問題，與治理語境下的城市規(guī)劃直接相關(guān)，而不是從屬于發(fā)展規(guī)劃或空間規(guī)劃。

建立并完善規(guī)劃體系及其機制，將是一個較為長期的實踐過程，需要結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)、高質(zhì)量發(fā)展、人民美好生活等時代要求，進一步深化和細化規(guī)劃機制和體系問題。例如，2019年12月7日，吳良鏞在中國城市百人論壇《人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化》的主旨報告中提出，“堅持以人民為中心，以人居高質(zhì)量發(fā)展為抓手，將經(jīng)濟社會發(fā)展、資源環(huán)境保護、城市規(guī)劃建設(shè)管理等一系列重要工作擰成一股繩，為廣大人民提供生產(chǎn)、生活、生態(tài)合理組織的有序空間與宜居環(huán)境，不斷實現(xiàn)人民對美好生活的向往”。“在建設(shè)高質(zhì)量人居環(huán)境的過程中，必然要涉及經(jīng)濟社會發(fā)展、環(huán)境資源保護、國土空間格局、城鄉(xiāng)環(huán)境建設(shè)、地上地下空間利用等具體工作。這些工作需要進行專門的研究與落實，制定規(guī)劃并監(jiān)督實施。‘誰規(guī)劃，誰實施’，不能以一個部門的工作完全替代其他部門的規(guī)劃工作。”[17]

改革完善城市規(guī)劃。鑒于城市規(guī)劃建設(shè)對于提高治理能力的重要引領(lǐng)作用，習(xí)近平總書記十分重視城市規(guī)劃。2015年11月10日，他在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上明確提出：“要改革完善城市規(guī)劃，改革規(guī)劃管理體制。”2015年12月14日，他在中共中央政治局會議指出：“要改革完善城市規(guī)劃，準(zhǔn)確把握城市規(guī)劃定位，加強對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督。”2019年8月27日，他在聽取北京市規(guī)劃和自然資源領(lǐng)域問題整改情況匯報時的講話指出：“規(guī)劃是龍頭，在城市建設(shè)中發(fā)揮著重要的引領(lǐng)作用，規(guī)劃科學(xué)是最大的效益，規(guī)劃失誤是最大的浪費，規(guī)劃折騰是最大的忌諱，規(guī)劃上不作為，也是最大的失職；北京的城市總體規(guī)劃實質(zhì)上是首都城市規(guī)劃，不僅關(guān)系到北京的城市發(fā)展，更關(guān)系到黨和國家工作大局。”

眾所周知，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化與城市發(fā)展正處在一個十分關(guān)鍵的階段，快速城鎮(zhèn)化過程中積累了許多突出的矛盾與問題。盡管這些問題不都是城市規(guī)劃造成的，但是多與城市規(guī)劃有關(guān)；盡管單純的規(guī)劃手段遠不能解決這些問題，但是問題的解決離不開科學(xué)合理的城市規(guī)劃。毋庸諱言，長期以來由于規(guī)劃事權(quán)等種種原因，城市規(guī)劃工作存在一系列薄弱環(huán)節(jié)，如規(guī)劃服務(wù)于地方層面的經(jīng)濟社會發(fā)展與城市擴張需求，缺乏國家層面城市全面發(fā)展及其規(guī)劃思考；對所規(guī)劃的單個城市知之甚多，而對整個國家或當(dāng)前的城市體系知之甚少；規(guī)劃只針對規(guī)劃區(qū)，而非行政區(qū)劃全域；對建設(shè)地區(qū)關(guān)注較多，對非建設(shè)地區(qū)關(guān)注較少。[18]解決這些問題，需要將其納入國家規(guī)劃體系，在深化和細化國家規(guī)劃體制和體系的過程中進行整體謀劃，改革完善城市規(guī)劃，進而有效應(yīng)對都市社會的社會治理、未來城市中技術(shù)文化生態(tài)的交融問題，切實提高城市治理的系統(tǒng)性、綜合性、公平性、包容性。

建立城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識體系。城市規(guī)劃，顧名思義，是對城市的規(guī)劃。歷史地看，作為中國城市規(guī)劃對象的“城市”，事實上具有雙重功能：一是作為個體，城市是安民之所，城市空間的形成有個選址、布局與營建的過程；二是作為群體，城市是空間治理的工具，城市需要在國土空間中進行布點、聯(lián)系并形成體系。總體上，中國古代城市規(guī)劃形成了從國土規(guī)劃到城邑規(guī)劃的技術(shù)保障體系和知識體系?？梢灶A(yù)見，在當(dāng)前及未來一定時期內(nèi)，城市特別是中心城市在國家治理體系中的突出地位，以及城市在中華民族偉大復(fù)興中的主體地位，將在相當(dāng)程度上決定城市規(guī)劃在國家規(guī)劃體系中的獨特作用。城市規(guī)劃，更嚴(yán)格地說，面向城市治理的城市規(guī)劃，將成為社會經(jīng)濟發(fā)展、國土空間格局、人居環(huán)境建設(shè)的共同需求。（見圖1）

值得注意的是，對于中國城市及其規(guī)劃的基礎(chǔ)理論、學(xué)術(shù)重點等，中外學(xué)術(shù)界仍然存在顯著認知差異乃至沖突。例如，對于中國城市，現(xiàn)代西方主流學(xué)者如韋伯、施堅雅、哈森普魯格等普遍認為，中國并沒有“自治共同體”意義上的城市，中國傳統(tǒng)城市與西方城市明顯不同。對于城市空間研究，西方學(xué)者多從“空間正義”角度探討空間的生產(chǎn)問題；[19]對于中國特色社會主義制度下城市空間研究，中國學(xué)者不僅關(guān)注空間正義角度的空間生產(chǎn)問題，更關(guān)注空間共享角度的空間占有、使用、消費角度問題。[20]

強烈的實踐性是城市規(guī)劃學(xué)不同于其他學(xué)科的重要特征，中國城市規(guī)劃建基于人類史上最宏大最持久的中華文明偉大實踐，具有鮮明的中國特色。未來中國城市規(guī)劃的健康發(fā)展，需要進一步從人類文明的宏闊視野中，加強對中國城市規(guī)劃與發(fā)展規(guī)律的認知，用中國城市實踐升華中國城市規(guī)劃理論，逐步建立中國城市規(guī)劃的中國話語、中國學(xué)術(shù)、中國知識體系。總結(jié)并發(fā)揚符合中國地理、中國歷史、中華文明特性的規(guī)劃理論，不僅是闡釋中國城市實踐的需要，而且可以在理論上為未來中國城市規(guī)劃指明方向。

（本研究得到了國家自然科學(xué)基金項目“基于規(guī)畫理論的太行山前古代府縣城市規(guī)劃設(shè)計方法研究”的資助，項目批準(zhǔn)號：51978361；王學(xué)榮、盧慶強、強乃社對本文亦有貢獻）

注釋

[1]徐蘋芳：《論歷史文化名城北京的古代城市規(guī)劃及其保護》，《北京聯(lián)合大學(xué)學(xué)報》，2001年第15卷第1期。

[2]吳良鏞：《中國人居史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2014年。

[3]梁思成：《北京——都市計劃的無比杰作》，《梁思成全集》第5卷，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2001年，第101～113頁。

[4]《習(xí)近平主持中央政治局集體學(xué)習(xí)時強調(diào) 歷史是最好的老師》，《人民日報海外版》，2014年10月14日，第1版。

[5]武廷海、郭璐、張悅、孫詩萌：《中國城市規(guī)劃史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2019年。

[6]李鴻章：《籌議海防折》，《李文忠公全集》奏稿卷二十四，清光緒三十四年金陵刻本，第11頁。

[7]賴德霖、伍江、徐蘇斌：《中國近代建筑史》，北京：中國建筑工業(yè)出版社，2018年。

[8]［法］亨利·勒菲弗爾：《都市革命》，劉懷玉、張笑夷、鄭勁超譯，北京：首都師范大學(xué)出版社，2018年。

[9]強乃社：《論都市社會》，北京：首都師范大學(xué)出版社，2016年。

[10]顧朝林、管衛(wèi)華、劉合林：《中國城鎮(zhèn)化2050：SD模型與過程模擬》，《中國科學(xué)：地球科學(xué)》，2017年第47卷第7期。

[11]石楠、陳秉釗、陳為邦、周一星、李國才、盧濟威、孔慶熔、王富海、武廷海、劉奇志、張兵、鄒德慈：《規(guī)劃60年：成就與挑戰(zhàn)》，《城市規(guī)劃》，2017年第41卷第2期。

[12]熊璋：《智慧城市》，北京：科學(xué)出版社，2015年。

[13]中國城市科學(xué)研究會：《2049中國科技與社會愿景：城市科學(xué)與未來城市》，北京：中國科學(xué)技術(shù)出版社，2016年。

[14]國家信息中心：《中國智慧城市發(fā)展動向調(diào)查報告》，北京：國家信息中心，2019年。

[15]Ecofcars：《城市大腦·智慧交通調(diào)查報告》，上海：宜弗卡分析，2019年。

[16]楊偉民等：《新中國發(fā)展規(guī)劃70年》，北京：人民出版社，2019年；武廷海：《國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃初論》，《城市規(guī)劃》，2019年第43卷第8期。

[17]吳良鏞：《人居高質(zhì)量發(fā)展與城鄉(xiāng)治理現(xiàn)代化》，中國城市規(guī)劃網(wǎng)，http://www.planning.org.cn/news/view?id=10271，2019年12月10日更新。

[18]武廷海：《國土空間規(guī)劃體系中的城市規(guī)劃初論》，《城市規(guī)劃》，2019年第43卷第8期。

[19]陳倩：《從韋伯到施堅雅的中國城市研究》，《重慶大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》，2007年第3期。

[20]武廷海、張能、徐斌：《空間共享——新馬克思主義與中國城鎮(zhèn)化》，北京：商務(wù)印書館，2014年。

責(zé) 編／趙鑫洋

武廷海，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、城市規(guī)劃系系主任，中國城市規(guī)劃學(xué)會規(guī)劃歷史與理論委員會副主任委員、學(xué)術(shù)工作委員會副主任委員。研究方向為城市規(guī)劃、人居科學(xué)。主要著作有《空間共享》《中國城市規(guī)劃史》《中國近現(xiàn)代區(qū)域規(guī)劃》《六朝建康規(guī)畫》等。