摘 要:治國安邦重在基層，提高治理現(xiàn)代化水平，推進(jìn)治理創(chuàng)新走深走實(shí)、行穩(wěn)致遠(yuǎn)，重點(diǎn)在基層，難點(diǎn)也在基層。從政府“管理”到“治理”，從“控制”到“服務(wù)”，“中國之治”旨在通過提升基層治理效能來滿足人民群眾對美好生活新期待。邁向新時(shí)代良法善治、實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，需要統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理體系現(xiàn)代化、基層治理指標(biāo)現(xiàn)代化、基層治理技術(shù)現(xiàn)代化、基層治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:基層治理現(xiàn)代化 政府治理 社會治理

【中圖分類號】C1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

基層治理體系現(xiàn)代化

基層治理是國家治理、地方治理的微觀基礎(chǔ)?；鶎又卫眢w系是國家治理體系的重要組成部分，是社會建設(shè)和社會發(fā)展的基石。一般而言，基層治理體系包括組織體系、制度體系、運(yùn)行體系、評價(jià)體系，等等，而基層治理體制是作為基層治理體系的重要組成部分發(fā)揮作用的，二者是包含與被包含關(guān)系。此外，基層治理體系現(xiàn)代化包括政府治理體系現(xiàn)代化與社會治理體系現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會指出，要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。社會治理體系包括與之相關(guān)的社會組織、社區(qū)、企業(yè)、專家學(xué)者、社會組織等所有利益相關(guān)者。政府治理體系或治理體制是區(qū)別于社會治理體系或治理體制的一個(gè)相對狹窄的概念，二者具有許多區(qū)別性聯(lián)系，如社會治理的治理主體較政府治理更為多元，治理內(nèi)容較政府治理更為寬泛，治理機(jī)制存在權(quán)力與權(quán)利之分[1]。不得不提的是，政府治理有時(shí)也需要同社會多元主體合作，加強(qiáng)對社會多元主體的關(guān)注，協(xié)同推進(jìn)基層社會治理現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程。簡言之，政府治理與社會治理既需要互動協(xié)作，又存在一定邊界。在此，本文側(cè)重探討的是基層政府治理體系現(xiàn)代化問題，對社會治理體系現(xiàn)代化不作贅述。

當(dāng)前我國基層治理的現(xiàn)狀體現(xiàn)為“上面千條線，下面一根針”，中央頂層設(shè)計(jì)和上級決策部署能否具體落實(shí)、落細(xì)、落地，取決于基層治理體系與治理能力。學(xué)者郁建興認(rèn)為，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府界定為基層政府是慣例，將縣級政府界定為基層政府、將縣級以下社會界定為基層社會也有若干理由。[2]在傳統(tǒng)壓力型體制下，基層政府承擔(dān)的各式各樣“附加任務(wù)”影響了治理能力提升，因而，需要真正賦予基層政府（縣以下行政組織機(jī)構(gòu)）更多自主權(quán)，并改革和完善現(xiàn)行基層治理體系，使其更加簡約、更加高效，真正實(shí)現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化。需要注意的是，賦權(quán)基層自治組織要綜合考慮其承接能力，確保其貼近群眾生活，嚴(yán)防其成為“類官僚組織”，推動實(shí)現(xiàn)基層自治組織“簡約治理”[3]。

最后，實(shí)現(xiàn)基層治理體系現(xiàn)代化，要繼續(xù)深化基層管理體制改革。一是整合和轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)職能，堅(jiān)持基層綜合治理，即同類事項(xiàng)原則上由一個(gè)部門統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。一方面，設(shè)立基層統(tǒng)籌管理辦公室或行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)，構(gòu)建統(tǒng)一指揮、權(quán)責(zé)一致、簡約高效的基層綜合管理體制，幫助基層治理機(jī)構(gòu)“減負(fù)增效”。另一方面，推動多部門協(xié)同聯(lián)合治理，實(shí)現(xiàn)信息共享，解決“一件事重復(fù)辦”問題，切實(shí)增強(qiáng)治理效能。二是賦予街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層更多的自主權(quán)，消除既有體制慣性，推動治理重心下移，形成社區(qū)（網(wǎng)格）、街道、上級職能部門三級聯(lián)動、齊抓共治，社會公眾共治共管的工作局面?；鶎由鐓^(qū)網(wǎng)格化治理具有多網(wǎng)合一、工作聯(lián)動的特點(diǎn)，在新冠肺炎疫情防控期間，社區(qū)網(wǎng)格化管理既起到了對疫情全方位的聯(lián)防聯(lián)控作用，又為基層群眾提供了多方面服務(wù)。三是將公共服務(wù)職能下沉到街道、社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)。要進(jìn)一步優(yōu)化基層政府職能，深化簡政放權(quán)，通過改革創(chuàng)新完善基層治理體制機(jī)制，更好為廣大基層群眾提供及時(shí)滿意的服務(wù)和精準(zhǔn)有效的管理。對照北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門報(bào)到”模式，探索推進(jìn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街區(qū)主導(dǎo)執(zhí)法的基層綜合治理模式，實(shí)現(xiàn)對基層治理問題的快速反應(yīng)與有效應(yīng)對。

基層治理指標(biāo)現(xiàn)代化

指標(biāo)是治理現(xiàn)代化中重復(fù)性、連續(xù)性事物的客觀參照，是融合技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)的評定參數(shù)。指標(biāo)既為基層治理現(xiàn)代化指明了方向，也為基層現(xiàn)代化治理提供了依托。實(shí)現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化，既需要基于指標(biāo)體系的構(gòu)建和績效評估的問題診斷，鼓勵和倡導(dǎo)地方結(jié)合實(shí)際，因地制宜創(chuàng)新治理手段和方式，又需要在謀求、探尋普遍規(guī)律和示范經(jīng)驗(yàn)中，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平和質(zhì)效。基層治理指標(biāo)現(xiàn)代化目標(biāo)包括完美治理、常態(tài)治理、依法治理和應(yīng)急治理四個(gè)維度。

完美治理是指基層政府、群眾、社會組織、新聞媒體等主體協(xié)同參與、協(xié)商共治，共同推進(jìn)基層治理的動態(tài)完美過程。基層完美治理實(shí)行精式治理、科學(xué)技術(shù)治理、無限可能的治理和永恒創(chuàng)新的治理[4]，讓基層在現(xiàn)代化治理中煥發(fā)精準(zhǔn)化、科學(xué)化、制度化和創(chuàng)新化生機(jī)，為改革發(fā)展行穩(wěn)致遠(yuǎn)提供過程導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向。實(shí)現(xiàn)完美治理，可按照“工作項(xiàng)目化、項(xiàng)目清單化”要求實(shí)施規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化的項(xiàng)目管理模式。新時(shí)代“楓橋經(jīng)驗(yàn)”就是基層治理的規(guī)范性經(jīng)驗(yàn)做法和優(yōu)質(zhì)效能的示范性方案。

常態(tài)治理是一種規(guī)則治理、標(biāo)準(zhǔn)治理?；鶎映B(tài)治理要激發(fā)現(xiàn)代化效能，一是為基層政府賦權(quán)增能，正確處理維穩(wěn)與維權(quán)關(guān)系。例如，屬地管理背景下，應(yīng)轉(zhuǎn)變長期存在的剛性“穩(wěn)控”和運(yùn)動式執(zhí)法的習(xí)慣思路，轉(zhuǎn)向情理法融合治理，從剛性維穩(wěn)邁向法治維穩(wěn)，避免基層治理陷入“塔西佗陷阱”。二是嚴(yán)格控制“一票否決”事項(xiàng)，不能動輒簽“責(zé)任狀”，變相向地方和基層推卸責(zé)任。三是街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層治理主體應(yīng)圍繞地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會公平公正、公共秩序服務(wù)等方面完善指標(biāo)指南、辦事流程，讓群眾切實(shí)感受到“以人民為中心”的行政準(zhǔn)則。

依法治理是基層現(xiàn)代化治理的重要指標(biāo)。現(xiàn)代化是一個(gè)集大成的過程，基層政府應(yīng)努力實(shí)現(xiàn)治理方式、流程和效能的法治轉(zhuǎn)型?；鶎右婪ㄖ卫硎紫仁且苑閾?jù)。因而有必要從政策合法化過渡到政策法律化，推進(jìn)地方立法完善。同時(shí)，僅有法律法規(guī)，更多的是法制化，而不是實(shí)質(zhì)法治。因此，需要融入法治思維（制度思維、程序思維、規(guī)則思維）與法治方式（法治思維下的行為規(guī)約），完善“權(quán)力監(jiān)督”“權(quán)益保障”“公眾參與”等行政治理工具，推進(jìn)基層治理形式法治和實(shí)質(zhì)法治的融合。

應(yīng)急治理對應(yīng)常態(tài)治理。之所以將應(yīng)急治理作為基層現(xiàn)代化治理的重要指標(biāo)，是因?yàn)樵S多風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生概率、波及范圍是超乎我們預(yù)料的。如突如其來的新冠肺炎疫情，就是對治理體系和治理能力的一次大考。面向“預(yù)防—應(yīng)急”的基層現(xiàn)代化治理，既要涵育基層行政人員的應(yīng)急意識、提升應(yīng)急能力，又應(yīng)厘清基層政府與企業(yè)、社會組織間的應(yīng)急責(zé)任邊界和職責(zé)關(guān)系。2020年3月，在民政部門的具體指導(dǎo)下，中國社會工作聯(lián)合會編寫了《社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫模式工作導(dǎo)引（第二版）》，為許多地方開展社區(qū)“三社聯(lián)動”線上抗疫工作提供了指南。

基層治理技術(shù)現(xiàn)代化

1964年12月，周恩來在政府工作報(bào)告中正式提出四個(gè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，其中就包括科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化。2019年10月，黨的十九屆四中全會提出，“必須加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”。由此可以看出，中國的發(fā)展離不開技術(shù)現(xiàn)代化。

如何進(jìn)行科學(xué)有效的基層治理，實(shí)現(xiàn)智能治理、智慧治理？如何降低政府的治理成本并提高治理效能？這就需要將技術(shù)治理融入基層治理中，即實(shí)現(xiàn)基層治理技術(shù)現(xiàn)代化目標(biāo)。首先，推行基層技術(shù)治理現(xiàn)代化的目標(biāo)是什么？有學(xué)者指出，技術(shù)治理有“兩副面孔”：一個(gè)是積極面孔，以生產(chǎn)和賦權(quán)特征為代表，有助于增進(jìn)社會福祉；另一個(gè)是消極面孔，以侵入和約束為特征，潛藏著社會風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。[5]由此推斷，基層治理中的技術(shù)治理也應(yīng)具有“兩副面孔”，簡而言之，一為服務(wù)，一為管控。其次，具體到基層治理實(shí)踐，則是要以“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”為基礎(chǔ)，以互聯(lián)網(wǎng)平臺為依托，以物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈、人工智能等前沿技術(shù)為支撐，以多部門協(xié)作和信息共享為手段，將技術(shù)要素不斷融入基層治理，將社會情境轉(zhuǎn)化為數(shù)據(jù)，融入治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理內(nèi)容，并重塑治理模式，為“三共治理”“智慧治理”“整體性治理”提供新特征和新活力，最終實(shí)現(xiàn)社會協(xié)同、民眾參與、良法公序、技術(shù)理性、漸進(jìn)式發(fā)展、制度保障的精細(xì)管理和精準(zhǔn)治理目標(biāo)。

在基層治理技術(shù)現(xiàn)代化的創(chuàng)新舉措方面，實(shí)踐中有以下幾例：一是浙江省基層技術(shù)創(chuàng)新實(shí)踐，從 “基層社會管理綜合信息系統(tǒng)”與“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的“兩網(wǎng)”融合，到統(tǒng)一部署建設(shè)綜治工作、市場監(jiān)管、綜合執(zhí)法、便民服務(wù)四個(gè)功能性工作平臺和“最多跑一次”改革等，使基層治理更為精細(xì)、服務(wù)群眾更為直接。二是當(dāng)前疫情防控工作中的“健康碼”，基本上實(shí)現(xiàn)了全國“一碼通行”。三是互聯(lián)網(wǎng)“先進(jìn)企業(yè)”的積極引領(lǐng)。在此次疫情防控阻擊戰(zhàn)中，“滴滴出行”在多地運(yùn)行“醫(yī)護(hù)保障車隊(duì)”和“社區(qū)保障車隊(duì)”，是數(shù)據(jù)驅(qū)動解決方案的縮影，充分體現(xiàn)了科技的力量。

基層治理技術(shù)的推廣運(yùn)用是一把雙刃劍，既可以主動發(fā)現(xiàn)、防控和及時(shí)處置各類社會矛盾和問題，提高新時(shí)代基層治理的水平；同時(shí)，也需要提防數(shù)據(jù)空轉(zhuǎn)、技術(shù)勢差、數(shù)據(jù)壟斷、數(shù)據(jù)鴻溝、網(wǎng)絡(luò)安全風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人隱私泄露、合法性風(fēng)險(xiǎn)和大數(shù)據(jù)迷信等技術(shù)治理悖論所形成的“數(shù)字利維坦”陷阱。緣此，必須當(dāng)心和防止治理技術(shù)和技術(shù)治理中的“目標(biāo)置換”現(xiàn)象，讓技術(shù)服務(wù)于治理。

基層治理能力現(xiàn)代化

提升基層治理的黨建引領(lǐng)能力。新時(shí)代要滿足人民日益增長的美好生活需要，就要對基層黨組織的治理能力提出更高的要求。首先，基層黨組織需要以《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》為遵循，全面提升黨支部組織力，強(qiáng)化黨支部政治功能，充分發(fā)揮黨支部戰(zhàn)斗堡壘作用，鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎(chǔ)。其次，要加強(qiáng)和改進(jìn)城鄉(xiāng)基層黨建工作，實(shí)現(xiàn)基層黨組織對基層治理的政治引領(lǐng)、思想引領(lǐng)、組織引領(lǐng)、主體引領(lǐng)，有效解決基層黨組織軟弱化、虛化、邊緣化等問題，補(bǔ)齊多元主體參與社會治理的活動方式有待創(chuàng)新、共治合力仍需發(fā)掘、社區(qū)黨組織服務(wù)群眾的內(nèi)在動力尚待提升等明顯短板。

提高基層政府的公共服務(wù)能力。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)決杜絕形形色色的形式主義官僚主義，持續(xù)為基層松綁減負(fù)，讓干部有更多時(shí)間和精力抓落實(shí)。在被稱為“基層減負(fù)年”的2019年，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，2020年4月又印發(fā)了《關(guān)于持續(xù)解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅(jiān)強(qiáng)作風(fēng)保證的通知》?；鶎痈刹颗c群眾接觸最直接，打交道最多，應(yīng)該多花心思、多用精力，堅(jiān)持“群眾利益無小事”，增強(qiáng)為民服務(wù)的主動性和創(chuàng)造性，為基層辦實(shí)事、辦好事、辦難事，解決好群眾的操心事、煩心事、揪心事，為群眾排憂解難，切實(shí)提升群眾的獲得感、幸福感、安全感，讓群眾真正感受到優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)以及基層治理能力現(xiàn)代化帶來的實(shí)效和福祉。

增強(qiáng)基層社會矛盾化解能力。社會矛盾治理能力的提升也是基層治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?；鶎蛹仁且l(fā)利益沖突和社會矛盾糾紛的“源頭”，也是協(xié)調(diào)利益關(guān)系和疏導(dǎo)社會矛盾的“一線”。在社會大局總體穩(wěn)定的同時(shí)，也必須清醒地看到，社會利益關(guān)系日趨復(fù)雜，社會矛盾和問題交織疊加，社會治理面臨的形勢環(huán)境更為嚴(yán)峻。目前，大量的基層社會矛盾糾紛主要集中在土地承包、土地征用、勞動合同、醫(yī)患沖突、環(huán)境污染、物業(yè)管理等領(lǐng)域。城鄉(xiāng)街鎮(zhèn)和社區(qū)等作為社會的基礎(chǔ)單元，要切實(shí)注重源頭預(yù)防，夯實(shí)基層基礎(chǔ)，健全化解機(jī)制，不斷增強(qiáng)工作的前瞻性、系統(tǒng)性、針對性；暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、做好利益沖突協(xié)調(diào)，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制；善于運(yùn)用法治思維和法治方式防范風(fēng)險(xiǎn)，依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求，既維權(quán)又維穩(wěn)，切實(shí)做到“矛盾不上交、平安不出事”。

提高基層風(fēng)險(xiǎn)治理能力。2019年底，習(xí)近平總書記指出，“應(yīng)急管理是國家治理體系和治理能力的重要組成部分”。應(yīng)急管理能力是指應(yīng)急管理主體為履行應(yīng)急管理職能、實(shí)現(xiàn)應(yīng)急管理目標(biāo)而應(yīng)具備和使用的知識、資源和技能的總和。目前，全國面臨“外防輸入、內(nèi)防反彈不放松”，統(tǒng)籌推進(jìn)疫情防控和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的嚴(yán)峻形勢，城鄉(xiāng)社區(qū)作為社會的基礎(chǔ)單元，是否能夠在感知、監(jiān)測和防控突發(fā)危機(jī)事件的應(yīng)急管理上，更加敏感、更加高效、成本更低，取決于能否實(shí)現(xiàn)可控可防的韌性治理，能否成功建設(shè)以社區(qū)共同行動為基礎(chǔ)、連接內(nèi)外資源、有效抵御災(zāi)害與風(fēng)險(xiǎn)、保持可持續(xù)發(fā)展的韌性社區(qū)。此外，還要認(rèn)識到，疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要在法治軌道上統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)防控工作，從而為實(shí)現(xiàn)決勝全面建成小康社會、決戰(zhàn)脫貧攻堅(jiān)的目標(biāo)任務(wù)提供堅(jiān)強(qiáng)保障。

【本文作者為西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院副院長、教授，中國社會穩(wěn)定與危機(jī)管理研究中心主任；本文系國家社科基金規(guī)劃一般項(xiàng)目“移動互聯(lián)時(shí)代西部邊疆民族地區(qū)網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)與風(fēng)險(xiǎn)防控研究”（項(xiàng)目編號：16BMZ014）、重慶市教育委員會人文社科重點(diǎn)基地項(xiàng)目“大數(shù)據(jù)背景下的重大公共決策非理性輿論傳播與風(fēng)險(xiǎn)治理研究”（項(xiàng)目編號：19JD004）階段性成果。西南政法大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士研究生陳昶，碩士研究生朱本旗、王鑫對本文亦有貢獻(xiàn)】

注釋

[1]王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》，2014年第3期，第12-20頁。

[2]郁建興：《辨析國家治理、地方治理、基層治理與社會治理》，《光明日報(bào)》，2019年8月30日，第11版。

[3]呂德文：《治理現(xiàn)代化進(jìn)程中的簡約治理》，《云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第6期，第60-62頁。

[4]楊立華：《完美治理:中國國家治理和社會治理現(xiàn)代化的新目標(biāo)》，《學(xué)?！罚?020年第1期，第10-22頁。

[5]鄭春勇、張娉婷、苗壯：《基層社會治理中的整體性技術(shù)治理:創(chuàng)新與局限——基于浙江實(shí)踐》，《電子政務(wù)》，2019年第5期，第78-85頁。

責(zé)編：臧雪文 / 羅 婷

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