2020年一季度國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比上年同期下降6.8%,這是疫情沖擊和經(jīng)濟(jì)下行壓力疊加的結(jié)果。4月17日,習(xí)近平總書記主持召開的中央政治局會(huì)議指出,“要以更大的宏觀政策力度對(duì)沖疫情影響。積極的財(cái)政政策要更加積極有為,提高赤字率,發(fā)行抗疫特別國(guó)債,增加地方政府專項(xiàng)債券,提高資金使用效率,真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵作用”。超大力度的積極財(cái)政政策,是在特殊時(shí)期將著力點(diǎn)主要放在國(guó)內(nèi)需求的財(cái)政政策,是創(chuàng)新宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控方式的重要實(shí)踐。更大力度的積極財(cái)政政策意味著更大的消費(fèi)和投資需求拉動(dòng)效應(yīng)。面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì),積極財(cái)政政策必須堅(jiān)定不移地以擴(kuò)大內(nèi)需為主要目標(biāo),更加積極有為,讓超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)得到更充分的發(fā)揮,將中國(guó)經(jīng)濟(jì)更快地拉回到正常的增長(zhǎng)軌道上來,維護(hù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定。
1.常態(tài)化疫情防控背景下,積極財(cái)政政策表現(xiàn)出新特點(diǎn)
2020年的積極財(cái)政政策,與前些年的積極財(cái)政政策有很大的不同。最明顯的是財(cái)力條件發(fā)生了很大變化,第一季度全國(guó)一般公共預(yù)算收入下降14.3%,財(cái)政收入下行壓力仍然很大,但財(cái)政支出在許多方面依舊需要保證,財(cái)政收支矛盾更加突出。4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出的提高赤字率、發(fā)行抗疫特別國(guó)債、增加地方政府專項(xiàng)債券、提高資金使用效率,正是抓住了矛盾化解的關(guān)鍵。接下來,應(yīng)精心設(shè)計(jì)具體操作方案,以應(yīng)對(duì)這一百年未有之大變局背景下的疫情沖擊,確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
2020年的積極財(cái)政政策,增加了復(fù)雜的疫情防控因素,政策的力度和著力點(diǎn)必須作相應(yīng)調(diào)整。中國(guó)已經(jīng)轉(zhuǎn)向防止疫情輸入階段,積極財(cái)政政策應(yīng)將擴(kuò)大內(nèi)需作為主要目標(biāo)。這是在不放棄國(guó)際市場(chǎng)前提下的擴(kuò)大內(nèi)需。實(shí)踐說明,越是用好國(guó)際市場(chǎng),越是有利于分工,越能提高經(jīng)濟(jì)效率。擴(kuò)大內(nèi)需,也必須做好國(guó)際宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào)工作。病毒是人類公敵,疫情帶來全球經(jīng)濟(jì)衰退陰影,各國(guó)必須攜手應(yīng)對(duì),加強(qiáng)包括財(cái)政政策在內(nèi)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策協(xié)調(diào),為擴(kuò)大內(nèi)需創(chuàng)造良好的外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境。
疫情的影響還有很多不確定性因素,常態(tài)化疫情防控,意味著積極財(cái)政政策運(yùn)作的環(huán)境與平常有很大的不同,無論采取什么樣的措施,首先應(yīng)在疫情防控上加大有效投入,這是財(cái)政政策實(shí)施和其他諸多工作開展的基礎(chǔ)。
2.以更加積極的財(cái)政政策穩(wěn)定預(yù)期、提振信心
積極財(cái)政政策的力度足夠大,超市場(chǎng)預(yù)期,才能迅速地起到穩(wěn)定預(yù)期、提振信心的作用。這次新冠肺炎疫情,是新中國(guó)成立以來在我國(guó)發(fā)生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件,對(duì)經(jīng)濟(jì)的沖擊之大,前所未有。市場(chǎng)主體面對(duì)生存考驗(yàn),產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn),市場(chǎng)運(yùn)行不暢,就業(yè)形勢(shì)嚴(yán)峻,疫情防控和全球經(jīng)濟(jì)的不確定性因素仍然存在。在這種背景下,2020年的積極財(cái)政政策必須是非常規(guī)的,政策力度必須足夠大。
從財(cái)政政策的構(gòu)成來看,積極財(cái)政政策的力度空間表現(xiàn)在三個(gè)方面:一是提高財(cái)政赤字率。綜合考慮財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),財(cái)政赤字率對(duì)應(yīng)一般公共預(yù)算可以提高到3.2%左右,這樣大約可以釋放出4000億元的財(cái)政資金。二是發(fā)行抗疫特別國(guó)債,所籌集資金應(yīng)主要用于受疫情影響的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展事務(wù)。三是增加地方專項(xiàng)債券。專項(xiàng)債券應(yīng)有對(duì)應(yīng)項(xiàng)目,且收益應(yīng)覆蓋成本。但在非常時(shí)期,為了更有效地發(fā)揮積極財(cái)政政策的作用,也可以考慮一定比例的項(xiàng)目有一般公共預(yù)算資金的注入,以增強(qiáng)項(xiàng)目的可行性,特別是增強(qiáng)地方債項(xiàng)目對(duì)民間資本參與的吸引力。
一季度,積極財(cái)政政策的具體措施已經(jīng)出臺(tái)不少,但要更好地發(fā)揮政策的作用,還必須對(duì)已經(jīng)出臺(tái)的各類碎片化的財(cái)政政策措施加以整理,并計(jì)算出真正的政策力度,在此基礎(chǔ)上明確財(cái)政政策到底應(yīng)擴(kuò)張多少,這也是穩(wěn)預(yù)期的重要舉措。橫向比較可以為決策提供更充分的依據(jù),當(dāng)前積極財(cái)政政策的力度,可以適當(dāng)參考世界上其他主要國(guó)家的選擇。積極財(cái)政政策在不同地區(qū)資金的配置,主要應(yīng)依據(jù)地區(qū)受疫情影響的程度和經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)能力,疫情影響最深的湖北省可以單列處理。
3.助力擴(kuò)大投資需求
充分就業(yè)歷來是財(cái)政政策的首要目標(biāo)。4月17日召開的中央政治局會(huì)議要求加大“六穩(wěn)”工作力度,做到“六保”。在“六保”和“六穩(wěn)”中,就業(yè)扮演著重要角色,都排在第一位。就業(yè)需要有吸納勞動(dòng)力的市場(chǎng)主體,而這只能靠擴(kuò)大投資來實(shí)現(xiàn)。
通過積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資,首先是財(cái)政直接投資。疫情期間,一些新興產(chǎn)業(yè)成為經(jīng)濟(jì)亮點(diǎn),比如數(shù)字經(jīng)濟(jì)。數(shù)字經(jīng)濟(jì)吸引了大量民間投資,但數(shù)字經(jīng)濟(jì)的公共平臺(tái)建設(shè)并不適合僅由企業(yè)投資,因?yàn)榭赡芤l(fā)大企業(yè)壟斷、新投資者無法進(jìn)入行業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)、過多攫取消費(fèi)者福利等一系列損害市場(chǎng)效率的問題。無論從刺激當(dāng)前投資,還是從未來投資的可持續(xù)性來看,財(cái)政都應(yīng)該加大對(duì)公共平臺(tái)的直接投資,為各類投資提供公共服務(wù)。對(duì)于時(shí)下市場(chǎng)高度關(guān)注的新基建,政府可以將有限的財(cái)政資金用于相關(guān)公共平臺(tái)建設(shè),用于新技術(shù)開發(fā)以及其他的市場(chǎng)投資主體不愿意投入或投入易引發(fā)壟斷等妨礙市場(chǎng)秩序行為的領(lǐng)域。
經(jīng)過這些年的投資,傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的短板問題,已經(jīng)在很大程度上得到了解決,但一些人口密度比較高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較快的地區(qū),經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施提出了更高層次的需求,財(cái)政投資仍有較大的空間。在具體操作中,要適當(dāng)平衡基礎(chǔ)設(shè)施投資的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,兼顧擴(kuò)大內(nèi)需和改善民生。比如4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出的實(shí)施老舊小區(qū)改造的舉措,既有助于促進(jìn)民生的改善,也有利于擴(kuò)大投資。
通過積極財(cái)政政策擴(kuò)大投資,還表現(xiàn)在促進(jìn)民間投資上,體現(xiàn)的是財(cái)政投資“四兩撥千斤”的作用。比如,通過財(cái)政投資,引導(dǎo)更多的民間資本參與政府和社會(huì)合作(PPP)項(xiàng)目仍有較大潛力可挖。規(guī)范并擴(kuò)大發(fā)展PPP項(xiàng)目,可以讓民間投資者在承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí),獲得與風(fēng)險(xiǎn)對(duì)稱的收益。再比如,修復(fù)產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈,是疫情等非常時(shí)期財(cái)政政策促進(jìn)民間投資的特殊做法。競(jìng)爭(zhēng)性行業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定,本來主要依靠市場(chǎng)機(jī)制,但疫情發(fā)生后,各種不確定因素導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈不穩(wěn)定甚至中斷,單純依靠市場(chǎng)恢復(fù)不僅見效慢,甚至?xí)苯游<捌髽I(yè)的生存,從而會(huì)降低民間資本的投資意愿。通過積極的財(cái)政政策,如減租減息等,能夠幫助企業(yè)擺脫困境,推動(dòng)補(bǔ)齊鏈條的投資,助力產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的修復(fù),進(jìn)一步提高民間資本的投資意愿,有利于企業(yè)的復(fù)工復(fù)產(chǎn)達(dá)產(chǎn)。以民營(yíng)企業(yè)為主的中小微企業(yè)受此次疫情影響較大,當(dāng)前的財(cái)政政策以吸納就業(yè)人數(shù)為主要依據(jù),給予企業(yè)有針對(duì)性的補(bǔ)助,這既是在保企業(yè)從而保就業(yè),又是在穩(wěn)定民間投資。
減稅降費(fèi)是積極財(cái)政政策的有機(jī)組成部分。減稅降費(fèi)能夠降低投資成本,是促進(jìn)民間投資增長(zhǎng)的有效做法。最近三年,我國(guó)減稅降費(fèi)累計(jì)超過4.6萬億元。2020年減稅降費(fèi)力度正在進(jìn)一步加大,預(yù)計(jì)將超過3萬億元。加快推進(jìn)以減稅為中心的稅制改革,將會(huì)更加有效地促進(jìn)民間投資的增長(zhǎng)。
4.進(jìn)一步釋放消費(fèi)潛力
受疫情影響,人們的消費(fèi)潛力得不到充分釋放,嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。釋放消費(fèi)潛力,積極的財(cái)政政策大有可為。4月17日召開的中央政治局會(huì)議要求擴(kuò)大居民消費(fèi),適當(dāng)增加公共消費(fèi)。擴(kuò)大居民消費(fèi),政府出資發(fā)放消費(fèi)券就是一個(gè)重要的舉措。消費(fèi)券可以更好地與企業(yè)的生產(chǎn)和供給相對(duì)接,順利實(shí)現(xiàn)特定行業(yè)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。不少地方政府為本地居民發(fā)放消費(fèi)券,已經(jīng)看到了明顯的效果。當(dāng)前,為了進(jìn)一步擴(kuò)大消費(fèi),消費(fèi)券的發(fā)放數(shù)量還可以再增加,適用的范圍也可以更廣一些。另外,僅有消費(fèi)券是不夠的,各地政府還可以積極探索多種形式的促進(jìn)消費(fèi)的財(cái)政政策。
疫情的發(fā)生同時(shí)也是一次消費(fèi)再發(fā)現(xiàn)的過程,財(cái)政政策在此時(shí)的作用重在引導(dǎo),讓這類消費(fèi)能夠有實(shí)現(xiàn)的條件。比如,疫情讓私家車在很大程度上成為生活的必需品。2019年8月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快發(fā)展流通促進(jìn)商業(yè)消費(fèi)的意見》(國(guó)辦發(fā)〔2019〕42號(hào))提出,釋放汽車消費(fèi)潛力,實(shí)施汽車限購(gòu)的地區(qū)要結(jié)合實(shí)際情況,探索推行逐步放寬或取消限購(gòu)的具體措施。降低汽車交易稅費(fèi)的財(cái)政政策,可以促進(jìn)汽車消費(fèi),應(yīng)是一個(gè)可供選擇的方向。再比如,4月17日召開的中央政治局會(huì)議提出要堅(jiān)持房子是用來住的、不是用來炒的定位,促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展。對(duì)此,各地政府可以結(jié)合各地情況,制定具體政策,有效降低住房的交易稅費(fèi),擴(kuò)大改善型住房消費(fèi),更好地滿足住房的剛性需求。另外,經(jīng)歷疫情之后,消費(fèi)結(jié)構(gòu)將會(huì)有比較明顯的變化,健康消費(fèi)將會(huì)更受重視,網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)將更為流行,財(cái)政政策可以在引導(dǎo)消費(fèi)上做更多的工作,通過對(duì)健康產(chǎn)業(yè)、農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)物流快遞業(yè)提供稅收優(yōu)惠,釋放更多的潛在消費(fèi)。
消費(fèi)升級(jí)換代是新時(shí)代消費(fèi)的新特征。疫情的發(fā)生,讓不少中高端商品的消費(fèi)從海外移至國(guó)內(nèi)。為順應(yīng)這一變化,可以加快增值稅稅率三檔并兩檔的步伐,加快消費(fèi)稅稅目稅率的優(yōu)化,并進(jìn)一步降低稅負(fù),讓更多的商品和服務(wù)以更親民的價(jià)格面對(duì)消費(fèi)者,以促進(jìn)這部分消費(fèi)潛力的釋放。財(cái)政政策可以在企業(yè)外銷產(chǎn)品轉(zhuǎn)內(nèi)銷上有所作為,進(jìn)一步滿足居民更豐富的消費(fèi)需求。
促進(jìn)消費(fèi)的積極財(cái)政政策,應(yīng)針對(duì)不同群體采取不同的收入支持政策。受疫情影響,相當(dāng)數(shù)量的居民收入下降較多,消費(fèi)能力相應(yīng)下降。對(duì)于低收入群體,僅有消費(fèi)券是不夠的,可直接給他們發(fā)放現(xiàn)金補(bǔ)助,在保障其基本生活的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步提高其消費(fèi)能力。對(duì)于收入減少較多的中等收入群體,可以適當(dāng)減免個(gè)人所得稅匯算清繳補(bǔ)繳的金額,或延遲匯算清繳,從而釋放出一定的消費(fèi)能力。
在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、環(huán)境保護(hù)等方面的消費(fèi),財(cái)政政策都可以有所作為。針對(duì)這些公共服務(wù)的短板領(lǐng)域,只能通過適當(dāng)增加公共消費(fèi)來直接拉動(dòng)消費(fèi)需求。部分公共消費(fèi)可以直接替代個(gè)人消費(fèi),從而提高居民可支配收入,間接拉動(dòng)消費(fèi)需求。
(作者:楊志勇,系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副院長(zhǎng)、研究員)