摘 要:縣域治理包含著更廣泛的基層事務，與廣大群眾利益密切相關。如何提升縣域基本公共服務質量、確保基本公共服務均等化，真正做到讓公眾滿意，是縣域高質量發(fā)展的重要內涵之一。對此，需要在堅持公平正義價值導向的基礎上，科學構建并有效運行包括管理職責、資源管理、服務實現(xiàn)過程、測量分析和改進四個過程要素的縣域政府基本公共服務質量管理體系，并以此推進縣域基本公共服務供給有效性。

關鍵詞:縣域高質量發(fā)展 基本公共服務質量管理體系 縣域政府

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

我國是農業(yè)大國，縣域政府直接面向“三農”，在整個國家行政體系中處于連接中央與基層、城市與鄉(xiāng)村的承上啟下的關鍵位置，是推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展的重要基礎。縣域基本公共服務體系建設與農業(yè)發(fā)展、農村穩(wěn)定和農民的獲得感直接相關，是縣域高質量發(fā)展進程中“抓重點、補短板、強弱項”的重要方面。由是觀之，堅持公平正義的價值導向、持續(xù)提升縣域基本公共服務質量、推進相應管理體系建設，是實現(xiàn)縣域高質量發(fā)展必須認真研究和解決的實際問題。

當前縣域基本公共服務供給中存在的短板

基本公共服務質量的高低直接影響經(jīng)濟社會發(fā)展水平和人民生活幸福程度。“公共服務”被視為地方政府的首要職能，并被賦予了更高的要求，超越了傳統(tǒng)公共行政的效率中心論和新公共管理的市場化、企業(yè)化模式等工具性價值的內在矛盾和缺陷；凸顯了服務、民主和公共利益等價值理念在政府供給公共服務過程中的核心要求；推動公共服務提供向“德性”“民本”等促進社會公平正義的價值導向回歸。但就現(xiàn)實而言，當前我國縣域基本公共服務供給中還存在諸多短板，成為縣域高質量發(fā)展的掣肘因素。

依賴全能政府，基本公共服務職能碎片化。我國致力于建設人民滿意的服務型政府，但縣域政府仍存在公共服務部門部類廣、職能泛、效率低等不足。全能政府的觀念定位和數(shù)量驅動型發(fā)展模式的路徑依賴助長了基層工作者在公共服務供給中的應付情緒，造成了工作中的“形式主義”。政府的公共服務職能非但沒能落到實處，反而出現(xiàn)了碎片化問題，公共服務職能“越位”“缺位”現(xiàn)象嚴重。這也是縣域社會公眾“上學難、看病難、養(yǎng)老難、住房難”等民生問題產(chǎn)生的根源，影響到縣域政府公信力和基本公共服務效率的提升。

社會參與度低，基本公共服務供給低效化。公共服務職能集中于政府導致社會參與度較低，一些有資質和能力提供公共服務的社會和市場力量難以進入基本公共服務領域?？h域政府直接提供基本公共服務可能會因專業(yè)性不足和官僚主義而出現(xiàn)效率不高、資源浪費等問題。具體來說，基本公共服務供給的低效化主要體現(xiàn)在三個方面：一是政府的主要服務經(jīng)費來源于財政撥款，經(jīng)費預算式的財政制度使得政府難以從自身角度形成提高行政效率的意識；二是政府的執(zhí)行力缺乏必要的社會監(jiān)督，使得政府組織缺乏靈活性，對社會問題反應遲緩，效率難以提高；三是提供基本公共服務的人員龐雜、公共服務意識不強。這種壟斷性與低效率并存的狀態(tài)嚴重影響了縣域社會公眾對于基本公共服務的滿意度。

政府資金有限，基本公共服務效果差異化。財政劃撥是縣域政府基本公共服務經(jīng)費的主要來源，而政府的財政劃撥在縱向層級和橫向部門上、地域分布上有較大浮動性。這種分配的不均衡直接導致了縣域政府基本公共服務質量的差異化和發(fā)展的不均衡。一是區(qū)域差異。由于受經(jīng)濟發(fā)展水平、地方財政實力和服務型政府建設水平等因素影響，區(qū)域間基本公共服務范圍和標準不統(tǒng)一，使得基本公共服務保障水平呈現(xiàn)不均衡態(tài)勢。二是群體差異。縣域高質量發(fā)展致力于推進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，但受縣域財政水平和分配政策影響，城鄉(xiāng)在基礎辦學條件、公共衛(wèi)生資源、社會保障能力、基礎設施投資和公共文化供給方面都存在較大差距。

縣域政府基本公共服務質量管理體系的構建

基本內涵和價值導向?？h域政府基本公共服務質量管理體系是指縣域政府為保證和提高義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障等領域基本公共服務管理質量，實現(xiàn)社會公平正義，將基本公共服務質量管理涉及的各環(huán)節(jié)的職能組織起來，形成一個任務、職責和權限明確而又互相協(xié)調、互相促進的有機整體。公平正義是管理體系設計的依據(jù)，管理體系是實現(xiàn)公平正義的保障。基本公共服務質量管理體系以公眾為導向、全員參與、明確職責與權限、持續(xù)改進等原則契合公平正義價值導向，所以，公平正義應是縣域政府基本公共服務質量管理體系的價值導向。我國現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務質量管理體系公平正義價值導向的主要內容應包括尊嚴價值、服務意識、公共性、正義和效率等。

體系模式和要素關系?；诠秸x的價值導向，以過程方法的質量管理體系模式內容和要求為基礎，構建縣域政府基本公共服務質量管理體系。如圖所示，縣域政府基本公共服務質量管理體系模式的過程要素包括管理職責、資源管理、服務實現(xiàn)過程、測量分析和改進。這四者都緊緊圍繞“公眾滿意”而運行，只有當管理職責、資源管理、服務實現(xiàn)過程、測量分析和改進四個要素相互協(xié)調配合時，才能保證公眾滿意。該模式的有效運行可促進縣域政府基本公共服務質量管理體系的持續(xù)改進，有效提升縣域政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，激發(fā)縣域高質量發(fā)展的創(chuàng)造力和活力。

縣域政府基本公共服務質量管理體系的運行

明確管理職責。為保證縣域政府基本公共服務質量管理體系的有效實施，縣域政府主要領導在管理職責上應特別關注和加強政府內部在質量和質量管理體系方面的方向和價值觀溝通，促進政府部門和人員間的相互信任，營造鼓勵工作人員參與和發(fā)展的環(huán)境。一方面，要樹立符合質量管理體系要求的基本公共服務理念。當前，我國縣域政府基本公共服務管理在觀念上存在較多的制約質量管理體系實施的倫理失范現(xiàn)象，如基本公共服務倫理目標難以協(xié)調、“經(jīng)濟人”的事實存在和基本公共服務“公共性”的矛盾、制度安排不完善、組織文化氛圍不濃厚、缺乏有效的監(jiān)督和制約機制等。對此，應從制度建設和公民美德培養(yǎng)兩方面尋找突破口。另一方面，要建立符合基本公共服務質量管理體系要求的制度保障。當前，我國縣域政府基本公共服務管理的制度環(huán)境有所優(yōu)化，基本確立了公平正義的基本公共服務質量管理價值觀。在此背景下，要完善縣域政府基本公共服務質量管理的制度安排，確立縣域政府基本公共服務質量管理制度建設的主體地位，建立城鄉(xiāng)融合的基本公共服務質量控制機制，強化縣域政府基本公共服務質量管理的制度創(chuàng)新。

優(yōu)化資源管理。質量管理的基本原則和過程要素都強調了實施主體對提升質量管理活動成效的重要作用?？h域政府組織及其公務員是基本公共服務質量管理體系實施中最具能動性的因素，也是最重要的實施主體，其對基本公共服務質量評價的認識在很大程度上決定著質量管理體系實施的績效。首先，要克服基本公共服務質量評價中的縣域政府組織歸因錯誤，對于可能產(chǎn)生的自我服務偏差、行為觀察偏差、基本歸因偏差等問題，應該加強思想、制度、法治和環(huán)境等方面建設，提高縣域政府組織基本公共服務質量評價的客觀性。其次，要建設具有基本公共服務職業(yè)道德的縣域政府公務員隊伍，增強其公共責任意識，培養(yǎng)良好的公務員精神，并建立健全監(jiān)督制約機制，規(guī)范其基本公共服務行為。

監(jiān)控服務實現(xiàn)過程。質量管理的服務實現(xiàn)過程包括服務的實現(xiàn)和支持兩方面，是縣域政府基本公共服務質量管理體系實施的重要過程。從我國現(xiàn)階段縣域政府基本公共服務實現(xiàn)過程來看，雖然取得了一定的成效，但仍存在如基本公共服務提供不足、城鄉(xiāng)失衡、社會公眾參與度低等現(xiàn)實問題；也存在如基本公共服務價值觀念中公平正義體現(xiàn)不足、決策制度中參與性體現(xiàn)不足、職責分配機制中事權與財權失衡、評價制度中標準不明確和不統(tǒng)一、問責制度不健全等制度困境。為破解這些問題和困境，縣域政府需要進一步優(yōu)化服務實現(xiàn)的支持過程。在這方面，借鑒合作治理理論，將社會和市場力量納入基本公共服務體系，依托政府購買服務構建基本公共服務合作治理模式具有現(xiàn)實必要性和可行性。遵循縣域政府負責的原則，基本公共服務合作治理可綜合運用共同承辦、職能外包、非政府部門經(jīng)營、社會治理等模式，并建立相應的能力、權限、監(jiān)控和信任保障機制。

實施測量分析和改進。為了有效提升縣域社會公眾對基本公共服務的滿意程度，確保基本公共服務質量管理體系的適用性并持續(xù)改進其有效性，縣域政府應策劃并實施測量分析和改進過程，形成具有自我改進、自我完善功能的基本公共服務質量管理體系。針對通過測量分析發(fā)現(xiàn)的問題，縣域政府應提出改進的總體目標和要求，分析基本公共服務質量管理環(huán)境、質量目標、質量特性、管理地位等方面可能存在的影響因素，并注重從公眾需求、領導推動、自我完善、過程控制、方法優(yōu)化等方面提出相應的改進路徑。

【本文作者為華中農業(yè)大學公共管理學院教授；華中農業(yè)大學公共管理學院講師姜慶志對本文亦有貢獻；本文系國家社科基金一般項目“過程管理視角下政府購買公共服務的質量控制機制研究”（項目編號：18BGL256）階段性成果】

參考文獻

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[3]王家合、趙喆、柯新利：《公共服務合作治理的主要模式與優(yōu)化對策》，《中國行政管理》，2018年第11期。

責編：李 懿 / 司文君

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