【摘要】食品安全是廣大人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益，但權利無法超出社會經濟結構以及由經濟結構所制約的社會文化發(fā)展。當前我國食品安全仍處于矛盾多發(fā)、風險高發(fā)期，食品安全基本有保障，但存在的問題不容樂觀，與人民群眾的期盼還有較大差距。食品安全涉及科學技術、社會心理、政治經濟多個方面，從物質、意識、制度維度把握現(xiàn)階段我國食品安全的風險特征，有助于精準施策，真正保障人民群眾舌尖上的安全。

【關鍵詞】食品安全風險 綜合治理 【中圖分類號】F203 【文獻標識碼】A

物質維度：客觀風險因素復雜

物質維度的食品安全風險是指食品中存在的危害物質和因素可能對消費者及其后代身體健康造成的不良影響。環(huán)境污染、生產供應鏈延伸、市場結構變化等因素導致當前我國食品安全物質維度風險呈現(xiàn)多發(fā)高發(fā)特征。

風險因素多。從風險屬性看，食品安全風險有內生性的，也有外源性的。內生風險來自食物中自然毒素，如毒蘑菇、河豚、菜豆、白果、發(fā)芽土豆等致人中毒事件時有發(fā)生，自制藥酒、涼茶中毒等事件也常見披露。外源性風險如食品中摻入砂石、泥土、塑料等異物的物理性風險，農獸藥殘留、環(huán)境污染物、食品添加劑、飼料添加劑、包裝材料等造成的化學性風險，真菌、細菌、病毒、寄生蟲等污染造成的生物性風險等。在食品安全監(jiān)管部門檢查抽檢中常有發(fā)現(xiàn)，一些致病微生物、農獸藥、重金屬等污染物超出限量值的幅度還較高。

污染來源廣。當前我國食品中的污染物來源呈現(xiàn)“五多”特征。一是環(huán)境污染遷移多。大氣、土壤、水污染的有害物質遷移到食品中，導致稻谷、水產品鎘、二噁英等重金屬、有機污染物超標情況較為嚴重。二是農業(yè)投入品殘留多。全國每年消耗 32 萬噸農藥、6000 萬噸化肥和 250 萬噸農業(yè)塑料薄膜。農業(yè)投入品長期大量使用且利用率不高，農獸藥殘留問題突出。三是人為添加多。出于工藝目的、商業(yè)利益，非法添加和超范圍超限量使用添加劑問題較為突出，商業(yè)欺詐、制假售假等非法添加屢打不絕。四是過程污染多。食品企業(yè)質量管理不規(guī)范，生產加工過程中容易引入風險因素。五是新型風險多。功能食品、網紅食品、網絡訂餐、跨境電商等新產品、新業(yè)態(tài)蓬勃發(fā)展，截至2019年6月，中國網上外賣用戶規(guī)模達4.21億，有外賣平臺單日完成訂單數(shù)量突破3000萬，由此帶來的食品質量安全、營養(yǎng)健康等方面的風險，以及儲運過程、包裝材料帶來的生態(tài)風險明顯增加。

危害評估難。食源性疾病是人類健康的最大威脅。世界衛(wèi)生組織2015年發(fā)布的《全球食源性疾病負擔的估算報告》稱，全球每年約6億人因食用受到污染的食品而生病，造成42萬人死亡，其中5歲以下兒童12.5萬人。我國食源性疾病監(jiān)測數(shù)據(jù)表明，近年來食源性疾病事件數(shù)、患者數(shù)逐年增加，2017年全國食源性疾病報告醫(yī)院達9780家，比2016年增加了1299家，共報告暴發(fā)事件5142起，累計發(fā)病34981人。有研究認為，全國每年食源性疾病發(fā)病率約為每人0.12次，死亡人數(shù)約1萬人，還僅限于急性感染性疾病。食物中風險因素的慢性毒性、遺傳毒性影響以及引發(fā)的過敏反應、菌群失調、激素機能失調等人群影響程度、健康損害程度難以準確評估，因營養(yǎng)失衡導致的營養(yǎng)不良、肥胖等代謝性疾病社會負擔也很難全面估算。此外，受限于科學認知水平，對一些長期性、隱蔽性風險因素對人體健康的危害，目前還缺乏清晰的認知。

意識維度：主觀風險認知不足

意識維度的食品安全風險，是特定歷史階段下的社會心智的產物、社會心理的共像，一定程度上獨立于客觀風險。食品安全問題的廣泛性、普及性、代表性決定了對食品安全的認知和情緒，極易影響和擴散到其他領域。因此，意識維度的風險的影響力和危險性往往超越客觀風險本身。

認知理性不足。食品安全水平是生產力發(fā)展水平決定的。我國正處于并將長期處于社會主義初級階段，食品產業(yè)還不發(fā)達，隨著生活水平提升，人民群眾對食品安全的要求越來越高，常用主觀愿望或發(fā)達國家標準來要求食品安全，供給與需求矛盾突出。食品安全涉及面廣、關注度高，加之信息不對稱、激惹因素多，在當下信息傳播渠道多元化背景下，相關輿情觸點多、燃點低、傳播快、持續(xù)久的特征明顯。一旦涉及食品安全問題，群眾容易產生代入感、恐慌感，難以理性對待。加之缺乏科學理性的報道，過分傳播負面情緒，疊加放大不公平、不滿意情緒。食品安全領域已成為自媒體傳謠重災區(qū)，“網絡水軍”等以謠生利模式滋生，極易誤導輿論，進而引發(fā)對總體食品安全狀況的過度質疑。認知理性的缺乏帶來的風險，有時遠遠大于食品安全本身的風險。

風險意識不強。全社會尚未形成食品安全底線不容突破的文化共識和行動自覺。從供應方看，一些生產經營者唯利是圖、道德敗壞，制假售假、非法添加等行為屢禁不絕，甚至演變?yōu)樾袠I(yè)性、區(qū)域性潛規(guī)則。食品相關從業(yè)人員數(shù)以億計，準入門檻低，職業(yè)素養(yǎng)較低、職業(yè)道德缺失現(xiàn)象較為普遍，法規(guī)制度標準很難被嚴格遵守。從消費方看，餐飲文化發(fā)達，飲食需求多種多樣，但食品安全科普知識普及率低，消費者往往過度追求生鮮活、色香味，從而忽略食品安全風險，食品購買、存儲、清潔、加工、制作不科學，家庭容易成為食物中毒的主要場所。從監(jiān)管方看，分段監(jiān)管模式下，對食品安全風險的認識缺乏大局觀、長遠觀，對生態(tài)環(huán)境、生產方式等導致的源頭性風險防范不夠，對生產供應鏈急劇變化產生的非傳統(tǒng)型風險重視不夠，對食品安全風險的政治屬性、社會屬性、文化屬性認識不足。

制度維度：綜合治理能力挑戰(zhàn)

我國食品安全監(jiān)管的法制建設起步晚，權威統(tǒng)一專業(yè)化的監(jiān)管體制尚未建成，面對食品安全新形勢、新要求，治理體系不完善、治理能力不足的風險凸顯。

一是法律威懾力不足。2009年我國頒布了首部《食品安全法》，2015年修訂時加大了對違法行為的處罰力度，被稱為“史上最嚴”。在實際執(zhí)行中，依然存在一些問題：取證難、入罪難、追訴難、執(zhí)行難、結案難問題突出，行刑銜接不充分、審判輕判率高、公益訴訟推進慢等實際情況影響法律威懾效果。

二是技術標準有待完善。食品安全標準是依法監(jiān)管的基礎。標準不完善是制度層面重大系統(tǒng)性風險。2018年上半年我國新發(fā)布36項食品安全國家標準，目前已制定發(fā)布標準1260項，涉及2萬多項食品安全指標，涵蓋日常消費的所有主要食品品種，但與“最嚴謹?shù)臉藴?rdquo;要求相比，與國際食品法典和發(fā)達國家標準相比，還有明顯差距。個別標準或重要指標缺失、一些標準缺少限量值、檢驗方法和規(guī)程不配套、部分標準老化、一些指標不適用等問題，嚴重制約監(jiān)管執(zhí)法的針對性和有效性，也影響我國食品產業(yè)參與國際貿易的核心競爭力。

三是治理機制有待健全。食品安全治理需要社會各方協(xié)同共治。當前，我國食品安全社會共治機制尚不健全，企業(yè)、群眾、媒體、科研機構、行業(yè)協(xié)會等各方力量參與共治的平臺還不完善。企業(yè)主體責任不落實、群眾參與渠道不通暢、社會監(jiān)督能力不強、政府“單打獨斗”狀況尚未從根本上改變。部門協(xié)調、區(qū)域協(xié)作、上下聯(lián)動機制有待加強，地方保護和部門利益主義仍難杜絕，中西部地區(qū)、城鄉(xiāng)結合部容易形成“監(jiān)管洼地”，一些模糊區(qū)域、交叉地帶仍然存在，社會共治合力有待增強，治理模式和格局也有待進一步構建和打造。

四是專業(yè)監(jiān)管能力不強。從人員隊伍看，我國每萬人口食品安全監(jiān)管人員比例約為1.8。基層監(jiān)管機構普遍存在專業(yè)人才匱乏、人員結構老化、專業(yè)素質不高的問題。食品安全監(jiān)管任務重、工作強度大、問責壓力大，基層隊伍人心不穩(wěn)，人員流失現(xiàn)象嚴重。從技術支撐看，一些基層監(jiān)管機構執(zhí)法車輛、執(zhí)法裝備以及工作經費比較缺乏，檢驗檢測資源等技術支撐明顯不足。從監(jiān)管方式看，靜態(tài)的行政許可、以結果為導向產品抽檢、“運動式”的專項整治仍為主要手段，長效機制建立難。信息化等新技術運用還不充分，監(jiān)管方式創(chuàng)新不足，科學有效的監(jiān)管能力較弱，對于新型風險的監(jiān)管制度和舉措有待強化。

(作者分別為北京師范大學教授、博導；北京師范大學政府管理學院博士研究生)

【注：本文系國家哲學社會科學重點項目“習近平新時代以人民為中心的民生發(fā)展思想研究”（項目編號：18AGL019）與國家社科基金重大招標項目“中國共產黨百年民生思想發(fā)展史”（項目編號：18ZDA012）階段性成果】

責編/常妍 美編/王夢雅

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