貧困與貧困治理是一個全球性議題。后發(fā)國家如何走上健康發(fā)展軌道，這是自上個世紀中期以來世界關注的話題。后發(fā)國家一般都是“貧窮國家”，表現(xiàn)為國家實力不足，百姓生活貧困。所以，說到底，后發(fā)國家的總任務就是要“脫貧”，實現(xiàn)“從貧困到富裕”的轉變。第二次世界大戰(zhàn)以來，一些國家走上了“脫貧”道路，塑造了“發(fā)展型國家”經(jīng)驗的不同版本。既重發(fā)展，又重治理。中國作為一個發(fā)展中的大國，從保障扶貧，到開發(fā)扶貧，再到謀求全面協(xié)調可持續(xù)的國家治理，走出了一條具有中國特色的貧困治理道路，7億多農(nóng)村貧困人口成功脫貧，為全面建成小康社會奠定了堅實基礎。中國在經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護、城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調、公共服務均等化、社會福利與保障、腐敗治理、貧困治理等各個方面具有更值得觀察和研究的典型性。
中國普遍改善民眾生活，逐步提升貧困標準，大幅度減少貧困人口的規(guī)模，這樣的成就得到普遍認可
人類的發(fā)展歷史，可以說是一部反貧困的斗爭歷史。今天，發(fā)展中國家首要的任務是如何提高自己的生產(chǎn)力，實現(xiàn)“經(jīng)濟起飛”，走出“貧困陷阱”。
在過去的40年中，中國憑借改革開放政策，在既有的經(jīng)濟基礎上，完成了生產(chǎn)技術的更新改造，實現(xiàn)了產(chǎn)業(yè)升級和“經(jīng)濟起飛”，并融入了國際經(jīng)濟體系。在經(jīng)濟發(fā)展方面，中國繼“亞洲小龍”之后，進一步豐富了“發(fā)展型國家”的內(nèi)涵，并通過“北京共識”為后發(fā)國家實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展提供了成功經(jīng)驗。一般來說，發(fā)展中國家也是貧困人口比較普遍、數(shù)量龐大且相對集中的國家。來自世界銀行的數(shù)據(jù)顯示，在1991-2000年10年間，全球生活在1美元以下貧困人口減少了2.74億，其中中國減少了1.51億，占全球減貧人數(shù)的55%，占所有發(fā)展中國家的75%。這些數(shù)據(jù)表明，中國的經(jīng)濟發(fā)展對于普遍改善民眾生活具有重大貢獻，中國一方面不斷提升貧困標準，另一方面大幅度減少貧困人口規(guī)模，這樣一升一降的雙線交叉成效顯著，中國成為近40年全球反貧困成績最突出的國度。
從中國反貧困成就和制度體系變遷可見，中國反貧困從平均福利保障濟貧、到開發(fā)扶貧、再到精準脫貧，期間，中國政府不斷完善貧困治理體系，提高反貧困能力，最終形成比較系統(tǒng)完善的國家-社會-公民各方力量協(xié)同、政府-市場-社會多重機制作用、“扶貧”-“脫貧”兩種能力并舉、保障扶貧-發(fā)展扶貧雙規(guī)并行、國家宏觀扶貧戰(zhàn)略-地方精準扶貧實施上下貫通、制度資源-政策資源相得益彰的貧困治理格局。中國在貧困治理方面所采取的切實有效的手段，也值得國際社會關注。
中國對貧困治理的認識和實踐在很大程度上豐富了人類反貧困的理論。生產(chǎn)和分配、效率與公平的關系問題被認為是現(xiàn)代國家治理的基本命題。在過去很長的時段，貧困治理只被看作是社會慈善事業(yè)，沒有納入國家行動的范疇，因此也沒有成為政府政策和政府管理的議題。自由資本主義所形成的自由市場秩序，可以有效地促進經(jīng)濟發(fā)展，但未能提供貧困治理的有效方案。社會主義革命從所有制入手，結束自由資本主義發(fā)展，以政府計劃取代自由市場秩序，可以有效抑制貧富差距，但在保持經(jīng)濟活力方面顯示不足。第二次世界大戰(zhàn)以后隨著社會主義運動的發(fā)展，福利國家普遍興起，為貧困治理提供了寶貴經(jīng)驗。但是，在既有國際援助有限的條件下，如何自力更生擺脫貧困，而且必須在較短時間內(nèi)讓大規(guī)模貧困人口解決溫飽問題、擺脫絕對貧困的境地，這是許多低度發(fā)展國家面臨的難題。中國把貧困治理看作黨和政府的責任和國家治理的內(nèi)容，也把貧困治理的成效視為政府和官員績效考核的標尺，這應該是對“發(fā)展型國家”理論的重要推進。
從國家發(fā)展和治理的關系來看，“中國特色社會主義”或許在生產(chǎn)與分配、公平與效率的關系問題上，提供了一種實驗，這種實驗在多種所有制方式市場競爭基礎上保持生產(chǎn)活力和生產(chǎn)效率的同時，加大政府貧困治理的責任和賦權，增加政府財政支配能力，通過財政轉移支付、政府產(chǎn)業(yè)政策、政府基礎建設和公共服務項目投資以及地區(qū)和機構之間的對口支援等更加靈活多樣的手段，提高政府介入二次分配的效度，保證效率與公平的兼顧均衡。
“中等收入陷阱”被認為是發(fā)展中國家在經(jīng)濟起飛之后必須突破的。如何開發(fā)國家內(nèi)部需求，改善國民生活，提高國內(nèi)人民購買力，實現(xiàn)經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，這是經(jīng)濟學在“發(fā)展型國家”理論基礎上開拓的新話題。被認為構成“中等收入陷阱”的標志性因素很多，例如，環(huán)境污染、資源浪費、官員腐敗等等，但核心的要素是收入分配不公，貧富差距擴大，造成社會不穩(wěn)定，使得經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)中斷。通過“脫貧攻堅”為政府高額財政積累確定新的投資方向，真正實現(xiàn)“取之于民用之于民”的治國理念，這不僅是“窮人經(jīng)濟學”的原理，也是發(fā)展中國家國家治理值得探索的方向。
習近平總書記關于貧困治理的重要論述是對反貧困理論的整體性創(chuàng)新，對世界貧困治理實踐也具有極大的參考價值
“只談世界上存在什么問題，而不去談可行的解決方案，這樣只能導致社會癱瘓，而非進步”。作為中國執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨把消除貧困、改善民生、逐步實現(xiàn)共同富裕，視為社會主義的本質要求和執(zhí)政的重要使命，主張要把解決貧困問題看作國家發(fā)展的目標，期待向全球減貧貢獻中國力量。黨的十八大以來，習近平總書記站在全面建成小康社會、實現(xiàn)中華民族偉大復興中國夢的戰(zhàn)略高度，把脫貧攻堅擺到治國理政突出位置，提出一系列新思想新觀點，豐富發(fā)展了馬克思主義反貧困理論，創(chuàng)新發(fā)展了中國特色的扶貧開發(fā)道路，為全球貧困治理貢獻了中國智慧。
習近平總書記2015年在減貧與發(fā)展高層論壇上提出“共建一個沒有貧困、共同發(fā)展的人類命運共同體”的呼吁倡議。在中國“脫貧攻堅”的推進過程中，習近平總書記反復強調黨和政府以及各級領導機構要承擔主體責任，要實行全面領導，提供組織保障；各地精準脫貧要因地制宜、分類施策；要增加資金投入，構建完善的多元化的扶貧資金投入體系；要動員各方力量，形成社會廣泛參與的扶貧格局；對脫貧攻堅任務要實行嚴格的考核監(jiān)督；要激發(fā)群眾內(nèi)生動力，讓貧困戶由“讓我脫貧”轉變?yōu)?ldquo;我要脫貧”。
習近平總書記指出，“2020年，我們將全面建成小康社會。全面建成小康社會，一個也不能少；共同富裕路上，一個也不能掉隊”“治貧先治愚”“扶貧必扶志”“家有良田萬頃，不如薄技在身”“教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發(fā)展成果更多地惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義”。習近平總書記關于貧困治理的論述不僅展現(xiàn)了中國扶貧由救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧到精準扶貧的減貧實踐過程，而且也預示著中國貧困治理從貧困救濟走向普遍社會福利體系建設、進而通過國家治理體系和能力現(xiàn)代化來保障個人權利實現(xiàn)和能力開發(fā)的理論方向。這些重要論述是對反貧困理論的整體性創(chuàng)新，對世界貧困治理實踐也具有極大的參考價值。
全社會廣泛參與脫貧攻堅，形成“大扶貧”的治理格局
貧困理論和扶貧方式呈現(xiàn)遞進狀態(tài)，共同構成“大扶貧”的治理格局。所謂“大扶貧”，就是從國家治理的視角，把扶貧任務納入構建現(xiàn)代國家治理體系和治理能力的戰(zhàn)略構想中，把當前目標與長遠目標結合起來，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調、黨政主導、社會參與的格局中，構建以經(jīng)濟救助、能力救助、權利救助為一體的以救濟式扶貧、福利式扶貧、開發(fā)式扶貧、賦權式扶貧多重方式疊加的貧困治理體系。有學者指出，中國提出了構建以項目、行業(yè)、社會扶貧等多方力量為支撐，將流程管理、部門合作、區(qū)域協(xié)同有機結合的大扶貧格局，要求堅持黨和政府在扶貧開發(fā)中的主導地位，發(fā)揮政府和社會兩方面力量作用，引領市場、社會協(xié)同發(fā)力，完善東西部扶貧協(xié)作和定點扶貧機制，促進內(nèi)部與外部統(tǒng)一，“輸血”與“造血”并行，扶貧與扶志、扶智相結合，形成全社會廣泛參與脫貧攻堅格局。
當前，中國正在開展的“脫貧攻堅”，對于發(fā)展中國家的發(fā)展和世界反貧困理論及實踐都具有創(chuàng)新意義。從理論上說，它豐富了“發(fā)展型國家”的內(nèi)涵，對現(xiàn)代國家和政府提出了更高的要求和期待——不僅要通過宏觀調控手段和積極的產(chǎn)業(yè)政策來引導經(jīng)濟發(fā)展，還要運用社會分配政策和貧困治理專項工具促進共享發(fā)展。
（作者為北京大學政府管理學院教授、習近平新時代中國特色社會主義思想研究院兼職研究員）