【摘要】新冠肺炎疫情使得我國未來一段時期內(nèi)減貧工作面臨著市場化增收手段效率下降、脫貧攻堅項目需要調(diào)整及疫情重災區(qū)返貧壓力加大等潛在風險，亟需通過大數(shù)據(jù)治理等技術性手段來轉危為機。從現(xiàn)有經(jīng)驗來看，我國減貧領域的大數(shù)據(jù)治理體系已經(jīng)取得了四個重要突破，一是跨部門的橫向信息組網(wǎng)已初步完成，二是部省市縣的四級縱向信息系統(tǒng)基本定型，三是大數(shù)據(jù)信息核對能力有了大幅提升，四是新型技術手段在大數(shù)據(jù)治理平臺中得以廣泛運用。為了更好地發(fā)揮其作用，我國應當針對當前大數(shù)據(jù)治理體系中存在的六個問題，以信息的全域性、精準性、即時性和應用性為建設目標，努力通過明確數(shù)據(jù)參數(shù)、建設區(qū)域性“政務云”、省級垂直管理、優(yōu)化信息安全、推進新技術使用、提升立法層次、鼓勵省際對接、保障人員穩(wěn)定、開發(fā)沉淀數(shù)據(jù)等九個方面來完善各地的大數(shù)據(jù)治理體系。
【關鍵詞】大數(shù)據(jù)治理 高質(zhì)量減貧 全面小康時代【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
2020年是全面建成小康社會目標實現(xiàn)之年和全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)收官之年，到2020年現(xiàn)行標準下的農(nóng)村貧困人口全部脫貧，是黨中央向全國人民作出的鄭重承諾。但突如其來的新冠肺炎疫情大大增加了脫貧攻堅的難度，尤其是國內(nèi)外經(jīng)濟形勢的不確定性使部分家庭的增產(chǎn)增收能力顯著下降，以產(chǎn)業(yè)扶貧、電商扶貧和勞務輸出為主的扶貧路徑受到了重大沖擊，亟需通過新技術手段的革新來為反貧工作減負增效。疫情期間，以大數(shù)據(jù)信息平臺為基礎的技術力量展現(xiàn)出了在防疫、救災、反貧、助困、慈善等領域的獨特優(yōu)勢，它在為兜底保障及基層社會治理工作做好輔助的同時，也將成為我國未來高質(zhì)量減貧的重要抓手。因此，如何以疫情為契機轉危為機，積極優(yōu)化各地的大數(shù)據(jù)治理體系，將貧困人口的精準識別和動態(tài)管理真正納入全域數(shù)字治理之中，增強反貧部門在信息核查過程中的精準度和瞄準性，將成為下一階段我國高質(zhì)量減貧戰(zhàn)略必須認真思考的重要議題。
我國減貧領域大數(shù)據(jù)治理的成效
大數(shù)據(jù)治理是指在綜合利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“智慧城市”“云計算平臺”“可視化”“移動終端”等現(xiàn)代信息技術手段的基礎上，建立“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”的新管理機制。通過對海量信息的篩選和加工，大數(shù)據(jù)治理模式在打破原有以樣本數(shù)據(jù)推演總體的小數(shù)據(jù)治理模式的同時，能夠?qū)崿F(xiàn)數(shù)據(jù)共治的全域觀、數(shù)據(jù)挖掘的主體性、數(shù)據(jù)分析的結構化、數(shù)據(jù)決策的精準性和數(shù)據(jù)共享的安全感，因而其信息處理能力同比傳統(tǒng)模式有了明顯的提升。由于其獨特的技術優(yōu)勢，自黨的十八大以來，我國一直將大數(shù)據(jù)治理視為國家治理現(xiàn)代化的重要手段。2014年全國兩會期間，李克強總理所作的《政府工作報告》首度提及“大數(shù)據(jù)”概念。2015年8月31日，國務院頒布的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》（國發(fā)〔2015〕50號）明確將大數(shù)據(jù)視為“推動經(jīng)濟轉型發(fā)展的新動力”“重塑國家競爭優(yōu)勢的新機遇”和“提升政府治理能力的新途徑”。2017年12月8日，在中共中央政治局第二次集體學習時，習近平總書記強調(diào)要“推動實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略，加快完善數(shù)字基礎設施，推進數(shù)據(jù)資源整合和開放共享，保障數(shù)據(jù)安全，加快建設數(shù)字中國”。黨的十九屆四中全會上，習近平總書記再次重申“建立健全運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術手段進行行政管理的制度規(guī)則”。這一系列政策引領在明確我國大數(shù)據(jù)治理核心要義的基礎上，也為未來大數(shù)據(jù)技術應用到政府治理過程中指明了方向。
我國減貧領域的大數(shù)據(jù)治理緣起于上海市關于低收入家庭經(jīng)濟狀況核對的地方試點。2007年，為了應對救助申請過程中的“騙保”現(xiàn)象，上海市開始對救助申請家庭的公積金信息開展廣泛的信息化審核，并在隨后三年時間中將其擴展到了人社（2008年）、稅務（2008年）、民政（2009年）、證券（2010年）、銀行（2010年）和車輛（2010年）等領域，由此開始了中國大陸各地的大數(shù)據(jù)反貧改革。2014年伊始，以國務院《社會救助暫行辦法》、民政部《最低生活保障核對審批辦法（試行）》（民發(fā)〔2012〕220號）和《關于居民家庭經(jīng)濟狀況核對信息系統(tǒng)建設的指導意見》（民發(fā)〔2014〕83號）為主的一系列政策明確規(guī)范了社會救助領域的信息化審核工作，加速了減貧領域大數(shù)據(jù)信息核對平臺的建設。兩年后，我國已有北京、上海、江蘇、山東、安徽、湖北、重慶、江西、福建和廣西等10個省市建立了省級大數(shù)據(jù)信息平臺，建立大數(shù)據(jù)信息平臺的地市也已經(jīng)達到了157個。經(jīng)過近四年的持續(xù)建設，截至2019年10月，中國大陸地區(qū)除西藏以外的省份均建立了大數(shù)據(jù)信息平臺，地市級大數(shù)據(jù)平臺的覆蓋率也已經(jīng)達到了91.9%。同時，大數(shù)據(jù)信息平臺不但承載著原有的低保資格審核任務，而且也開始向著精準扶貧、住房救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、困難職工救助和殘疾人救助等多個“大救助”領域延伸。
我國減貧領域大數(shù)據(jù)治理體系取得的四個重要突破
高質(zhì)量減貧工作是大數(shù)據(jù)治理的重要應用領域，它可以在信息審核、便民服務、部門協(xié)作和科學決策等四個方面發(fā)揮獨特的優(yōu)勢。一是能夠提高家計審查的精準性。貧困的治理首先來自于對貧困人口的精準識別和動態(tài)管理，而由大數(shù)據(jù)集成而來的綜合信息平臺不但能夠?qū)㈦y以準確厘定的收入、財產(chǎn)、支出等關鍵信息涵蓋其中，而且能夠準確反映主要家庭信息的變動，由此確定的貧困家庭同比傳統(tǒng)的入戶式家計審查制度具有更高的準確性和可信度。二是能夠提升救助服務的便捷性。大數(shù)據(jù)平臺的使用不但能夠通過準確而及時的信息比對來降低“人情保”和“關系保”風險，威懾部分存在“騙保”心理的救助申請者，減少真正貧困者的申請救助周期，而且“人臉識別”“智能終端”“可視化”等技術的使用也能夠方便民眾在信息審核過程中充分了解政策信息和審批進度，有利于群眾的少跑路和政府的多服務。三是能夠強化多部門合作的緊密性。大數(shù)據(jù)平臺的組建或是通過地方黨政機構牽頭來建立綜合政務平臺，或是通過專線互聯(lián)進行部門組網(wǎng)，兩種方式事實上都需要大量的部門合作，需要各部門打破官僚意識、業(yè)務壁壘和信息孤島，因而大數(shù)據(jù)平臺的建設能夠推動政府組織體系從封閉性結構走向開放性結構、從科層制走向扁平化。四是能夠增強政策決策的科學性。大數(shù)據(jù)平臺中沉淀的海量數(shù)據(jù)能夠真實反映貧困戶或邊緣貧困戶的真實生活狀態(tài)，由這些數(shù)據(jù)而生成的咨詢報告能夠為高質(zhì)量減貧過程中的救助資格認定、救助標準核定、救助人群變動和救助策略調(diào)整提供強有力的數(shù)據(jù)支持，轉變地方政府依賴直覺和經(jīng)驗而非數(shù)據(jù)和科技的傳統(tǒng)決策方式，使減貧工作的決策主體更加多元、決策過程更加透明、決策方案更加科學。
從現(xiàn)有經(jīng)驗來看，我國減貧領域的大數(shù)據(jù)治理體系已經(jīng)初具規(guī)模，并取得了四個重要突破。一是跨部門的橫向信息組網(wǎng)已初步完成。為了破除信息孤島現(xiàn)象，目前各地已普遍將救助申請家庭的戶籍、婚姻、車輛、稅務、工商登記、住房、社會保險、住房公積金、存款、證券等核心信息進行了互聯(lián)互通，使可自動查詢的信息數(shù)量大幅增加，上海市目前可以查詢到45項關鍵信息，江蘇省則可實現(xiàn)16大類136小類數(shù)據(jù)的核查。二是部省市縣的四級縱向信息系統(tǒng)基本定型。近年來我國各省市積極構建完善的縱向信息共享，目前約有16個省份已實現(xiàn)了部省信息對接，約有70.4%的地市實現(xiàn)了省市信息對接，約有87.3%地市完成了所轄縣域的全覆蓋，以北京、上海、天津、廣東、海南和青海為代表的省份甚至采取了一套系統(tǒng)的垂直管理。三是大數(shù)據(jù)信息核對能力有了大幅提升。隨著多數(shù)省份采取大數(shù)據(jù)平臺來實時獲取救助申請者的數(shù)據(jù)，我國信息核對的周期出現(xiàn)了明顯壓縮，目前已有51.6%的省級平臺和49.8%的地市級平臺可以在7天之內(nèi)完成信息審核，同時信息審核量尤其是動態(tài)審核量也有了大幅提升，2019年前9個月我國省市兩級信息核對平臺月均救助申請家庭的審核數(shù)量約為445.9萬戶，91.9%的地市對于新增救助申請家庭可以做到全員審核。四是新型技術手段在大數(shù)據(jù)治理平臺中得以廣泛運用。以北京市的“智能終端”、上海市的“互聯(lián)網(wǎng)+”、浙江省的“阿里云”、海南省的“數(shù)據(jù)交換中心”、貴州省的“云上貴州”和江西省的“移動支付審核”等為代表，大量的技術創(chuàng)新被運用到了減貧政務平臺之中，實現(xiàn)了貧困人口精準管理的重大突破?！ ?/p>
我國減貧領域大數(shù)據(jù)治理的問題與對策
由于大數(shù)據(jù)平臺的建設時間較短及各地發(fā)展速度尚不均衡，減貧領域的大數(shù)據(jù)治理仍然面臨著六個普遍的困難。第一，以存款信息為代表的部分金融信息還難以整合。由于《社會救助暫行辦法》同比《中華人民共和國商業(yè)銀行法》處于法律位階上的弱勢性，部分商業(yè)銀行會基于數(shù)據(jù)安全性和潛在儲戶利益損失的考量拒絕或變相拒絕相關數(shù)據(jù)的對接。因此，目前我國還有13個省級數(shù)據(jù)平臺和224個地市級平臺尚不能審核銀行存款信息，這使得貧困人口財產(chǎn)的準確評測非常困難。第二，跨區(qū)域的信息交換能力仍然羸弱。在全國尚未建成統(tǒng)一信息平臺的前提下，各省既存在著平臺參數(shù)不一、數(shù)據(jù)質(zhì)量良莠不齊等技術性對接難題，也存在著勞務輸出地區(qū)和勞務輸入地區(qū)交換意愿不對稱等府際協(xié)調(diào)問題，因而約有13個省份2019年度未參與省際之間的數(shù)據(jù)交換，這顯著降低了跨區(qū)域流動人口信息審核的準確性。第三，支出型貧困的審核能力較為局限。當前我國各地在大數(shù)據(jù)平臺的建設過程中著重突出了戶籍、收入和財產(chǎn)等三個領域，但是對于大額支出的審核仍然比較脆弱，除了上海等少數(shù)地方以外，各地對于大額取款支出、大額醫(yī)療費用支出和大額教育費用支出等方面的審核力度不夠，因而無法密切追蹤因病致貧、因?qū)W致貧等特定困難家庭的經(jīng)濟狀況。
第四，大數(shù)據(jù)信息平臺的安全性存在風險。由于平臺投資額度的限制，目前全國約有13個省級平臺和261個地市級平臺未能實現(xiàn)三級等保，這使得其數(shù)據(jù)的安全性仍然存在一定隱患。同時，目前尚有7個省市和56個地市未能完成區(qū)域內(nèi)的全域信息系統(tǒng)對接，這也使得部分信息的傳遞需要以安全保障較低的非政務平臺來處理，這進一步加大了救助申請者的隱私泄露風險。第五，大數(shù)據(jù)信息的即時性有待加強。目前，部分大數(shù)據(jù)平臺的信息查詢能力具有反饋即時性較差的問題，部分省份的信息審核周期甚至超過90天，嚴重影響了急需獲得救助家庭的審批流程。以車輛、住房和存款為代表的部分信息由于更新不及時也會影響到信息審核的有效性，在增加各地“錯保漏保”風險的同時也使得救助申請更加繁瑣。第六，大數(shù)據(jù)信息平臺的政策咨詢能力需要提升。由于各地大數(shù)據(jù)平臺長期以來以信息核對作為主要業(yè)務，對于數(shù)據(jù)的開發(fā)較為忽視，因此大量數(shù)據(jù)被沉淀在平臺之中，未能發(fā)揮政策咨詢功能。2019年各地的統(tǒng)計結果顯示，僅有5.9%的地市曾利用沉淀數(shù)據(jù)庫進行過數(shù)據(jù)開發(fā)，僅有1.8%的地市曾經(jīng)向上級機關提交過基于大數(shù)據(jù)的決策報告。
新冠肺炎疫情給脫貧工作帶來了新的挑戰(zhàn)和困難，從中短期的影響來看，此次疫情將對我國未來的高質(zhì)量減貧工作帶來三個顯性的負面影響。一是市場化的增收手段受到疫情影響可能會降低效率，農(nóng)牧產(chǎn)區(qū)可能會因農(nóng)資供應減少、資金緊缺或需求量降低而影響春耕備耕及養(yǎng)殖業(yè)復產(chǎn)，國內(nèi)出口外向型企業(yè)和小微企業(yè)受到全球經(jīng)濟衰退的影響也可能會出現(xiàn)經(jīng)營困難，因此以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)、勞務輸出或縣域特色產(chǎn)業(yè)為主要脫貧手段的部分農(nóng)村人口將面臨一定的返貧壓力。二是部分脫貧攻堅項目受到疫情影響而放緩，尤其是由于國內(nèi)電商物流體系短暫停滯而帶來的農(nóng)產(chǎn)品滯銷壓力及重大項目建設推遲而帶來的用工需求降低都可能會持續(xù)威脅部分已脫貧人口的增產(chǎn)增收。三是疫情嚴重區(qū)域的部分貧困家庭可能會面臨新冠肺炎并發(fā)癥的持續(xù)困擾，少量有主要勞動力致死病例的家庭在養(yǎng)老、育兒及助殘方面所面臨的壓力可能會顯著上升。利用先進的數(shù)字治理技術和海量的互聯(lián)互通數(shù)據(jù)，大數(shù)據(jù)治理平臺能夠通過高效快捷的信息整合來抑制疫情的不利影響。首先，針對市場化增收手段的低效率及可能到來的救助申請量的增長，大數(shù)據(jù)平臺不但可以通過廣泛的信息比對來準確識別真正的貧困人口，避免“福利依賴”，而且能夠準確定位外向型企業(yè)中的臨時失業(yè)人口和面臨資金困難的小微企業(yè)，為未能就業(yè)人員和小企業(yè)主提供專門的就業(yè)支持。其次，大數(shù)據(jù)還能準確統(tǒng)計各地區(qū)居民的失業(yè)率及貧困率，觀測特定地區(qū)銀行存儲水平的變動，為我國脫貧攻堅項目的及時啟動和動態(tài)調(diào)整提供數(shù)據(jù)指向。最后，大數(shù)據(jù)還可以結合各個家庭的醫(yī)療保險賬戶和醫(yī)療消費記錄確定需要提供醫(yī)療救助的家庭，擬定區(qū)域內(nèi)因病致貧的篩查條件和補助標準，對于主要勞動力喪失家庭提供特定家庭成員的幫扶、監(jiān)護與心理支持。
結合疫情危機后各地面臨的潛在返貧壓力和各地大數(shù)據(jù)治理體系遇到的障礙，大數(shù)據(jù)治理的未來改革需要緊緊圍繞四個目標來開展。一是提升數(shù)據(jù)的全域性，優(yōu)先增強各地金融信息、跨區(qū)域信息和大額支出信息的審核能力，探索建立微信、支付寶等移動終端支付的審核機制，完善大數(shù)據(jù)信息平臺對接部門和對接信息的廣度。二是提升數(shù)據(jù)的精準性，提高救助申請家庭主要成員在銀行存款、社會保險、稅務、住房公積金等可量化指標上的數(shù)據(jù)精度，準確定位疫情前后的臨時失業(yè)家庭、因病返貧家庭和喪失主要勞動力家庭，為確認新增兜底保障人口提供數(shù)據(jù)依托。三是要提升數(shù)據(jù)的即時性，切實增強對有勞動能力人口的動態(tài)信息審核力度，對疫情沖擊較大的貧困家庭應及時了解其家庭成員關鍵信息的變動情況，定位與追蹤有高齡或失能老人、嬰幼兒和重病重殘人口的貧困家庭，為其社區(qū)日常監(jiān)護提供基本信息。四是要提高數(shù)據(jù)的應用性。以疫情為契機，應著力加強各地低收入家庭信息審核機構的政策咨詢能力、數(shù)據(jù)閱讀能力和風險前瞻能力，提升其結合區(qū)域內(nèi)貧困率、失業(yè)率和產(chǎn)業(yè)結構特點厘定貧困標準和擬定區(qū)域性減貧政策的能力，為黨政機關的綜合決策提供智力支持。
在四個目標的指引下，下一階段我國應當密切關注疫情動向，重點進行如下九個方面的建設。一是中央政府在出臺大數(shù)據(jù)信息采集和管理的流程、責任和考核規(guī)定的基礎上，應適當明確各類反貧基礎信息的名稱標識、類型格式、測量維度和統(tǒng)計口徑等基本參數(shù)，便于未來各省之間通過互聯(lián)互通形成全國綜合業(yè)務平臺。二是在全國建設綜合平臺尚有難度的前提下，應當以省級黨政機構為主牽頭構建區(qū)域性“政務云”，統(tǒng)籌各部門的數(shù)據(jù)管理權限，由大數(shù)據(jù)局或者大數(shù)據(jù)中心負責某一省份之內(nèi)基礎信息的收集、傳輸、管理、分配和考核等事務。三是各省份應當增強垂直管理，以“一個數(shù)據(jù)平臺、一個統(tǒng)計口徑和一個填報系統(tǒng)”為主收集信息，降低不同部門統(tǒng)計口徑的沖突性，整合省份內(nèi)跨縣域的流動人口信息，并積極減少無效的基層統(tǒng)計核實工作。四是各級“政務云”應高度重視信息平臺的安全性，至少以三級等保為平臺建設要求，與平臺操作人員和平臺建設企業(yè)簽訂嚴格的保密協(xié)議，并通過嚴格的規(guī)章制度、操作規(guī)程、人事規(guī)定和安全巡查來防止貧困家庭的數(shù)據(jù)被泄露或濫用。五是應當對區(qū)域性“政務云”的建設加大資金投入，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”“云計算平臺”“可視化”“移動終端”等先進信息技術提升其基礎信息在存儲、處理、可視化、交換、分析和服務領域的能力，利用國家信息產(chǎn)業(yè)轉型升級的良機來提升系統(tǒng)運行的穩(wěn)定性、即時性和可操作性。六是國家應當盡快出臺《社會救助法》，通過立法層次的提升來賦予反貧部門在依法合規(guī)前提下核查貧困家庭基本信息的權利，尤其是應當重點突破反貧部門在金融信息和支出型貧困信息方面的法律障礙。七是應鼓勵和支持勞動力流出地及勞動力流入地進行信息共享，通過聯(lián)合開發(fā)友好的跨省份信息核對操作頁面來降低跨區(qū)域信息審核的難度，增強大數(shù)據(jù)信息在全域經(jīng)濟活動上的審核力度。八是在基層信息核對機構編制難以大幅度增加的條件下，應當增強減貧領域的政府購買服務，提升基層信息核對人員的薪資待遇，維護信息核對隊伍的穩(wěn)定性，避免因人員流動過多而形成的信息泄露風險。九是應當增強領導干部在大數(shù)據(jù)時代科學決策和技術施政的使命感，通過集中培訓來提升基層人員的數(shù)據(jù)分析能力，在部門考核指標上鼓勵開發(fā)沉淀數(shù)據(jù)庫，推動各地信息核對機構在保障信息安全的前提下與高等院校、科研機構展開密切合作。
（作者為南開大學中國政府與政策聯(lián)合研究中心研究員，天津市中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）
【注：本文系國家社科基金“獨居留守兒童的福利態(tài)度、國家責任與多元治理機制研究”（項目編號：17CSH060）的階段性成果】
【參考文獻】
①閔學勤：《基層大數(shù)據(jù)治理：打造活力政府的新路徑》，《學?！?，2019年第5期。
②陳朋：《大數(shù)據(jù)時代政府治理何以轉型》，《中共中央黨校（國家行政學院）學報》，2019年第6期。
③田先紅：《大數(shù)據(jù)時代地方政府治理：挑戰(zhàn)與應對》，《人民論壇》，2020年第1期。
責編/李一丹 美編/楊玲玲
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