摘 要:基層治理是一個復雜的系統(tǒng)工作，會出現(xiàn)“應對目標風險而又帶來次生風險”的現(xiàn)象。究其原因，主要是因為基層治理決策中沒有體現(xiàn)利益主體的意愿，各個部門只關注自己職責范圍內(nèi)的風險，而對制定采取的規(guī)制措施可能帶來的其他方面的問題視若無睹。要改變這一狀況，須在基層治理中培育多元參與主體，并在基層政府決策中進行風險權衡。

關鍵詞:基層治理 目標風險 次生風險 風險權衡

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

“按下葫蘆浮起瓢”是中國的民間俗語，比喻因為做事不周全而導致的顧此失彼現(xiàn)象?；鶎又卫?ldquo;按下葫蘆浮起瓢”，即指基層政府在治理“這種”公共問題的風險時，催生出產(chǎn)生“那種”公共問題的風險。比如為了治理垃圾圍城問題，在沒有征得民眾同意的情況下，在民眾居住地周圍修建垃圾焚燒發(fā)電廠，激化民眾與政府對立的風險。再比如，為了解決城鎮(zhèn)化進程中土地占補平衡問題，開展“合村并居”，但又人為地破壞鄉(xiāng)村共同體結構和鄉(xiāng)村生活方式，誘發(fā)農(nóng)村社會不穩(wěn)定風險。我們把“產(chǎn)生這種公共問題的風險”作為目標風險，那么，由治理目標風險引發(fā)的其他風險即為次生風險。次生風險帶來的負面效應遠遠小于采取這種策略的收益時，決策者可以完全忽略次生風險；但是，次生風險帶來的負面效應等于或者超過治理目標風險采取的策略的收益，使得總收益為零或者負數(shù)時，就出現(xiàn)了我們說的“按下葫蘆浮起瓢”現(xiàn)象。

基層治理為什么會“按下葫蘆浮起瓢”

基層治理決策中沒有體現(xiàn)利益主體的意愿

在目標風險治理過程中，之所以沒有考慮到由此引發(fā)的次生風險，最直接的原因是在這一過程中的利益受損群體無法參與治理目標風險的決策過程。最近社會廣泛關注的“合村并居”，就是一個典型案例?；鶎诱岢?ldquo;合村并居”的目的是解決“三高兩難”問題，其中“三高”是指村級組織運轉成本高、空心村比例高、基礎設施建設成本高；“兩難”是指村級管理水平低，帶領群眾增收致富難，民主管理難。顯然，“三高兩難”問題主要解決的是政府管理問題，與農(nóng)民利益的增長沒有必然的因果關系。同時，“合村并居”與城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”政策關系緊密，可以此解決建設用地指標問題和鄉(xiāng)村建設資金來源問題?？梢钥闯?，“合村并居”主要是由地方政府單向主導。

就山東的情況看，由于一些地方財政困難，“合村并居”大多先拆后建、邊拆邊建，補償標準低，有些農(nóng)戶不僅“負債上樓”，而且生活成本增加，有的甚至無房可居，基本生活水平得不到保障。面對個人利益不增反降的預期，農(nóng)民是不愿意“合村并居”的，基層政府只能要求農(nóng)民“講大局”，軟硬兼施地“逼簽”拆遷合同。在這一事件中，基層政府并非以損害農(nóng)民的利益為目的，而是大包大攬，認為自身在執(zhí)行一項好的政策，在為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略做貢獻。但是，涉及農(nóng)民切身利益的政策，如果沒有農(nóng)民的參與，政策執(zhí)行的結果就可能會大打折扣。

“合村并居”雖然是城市化發(fā)展的必然趨勢，但是各地經(jīng)濟社會發(fā)展程度不同，推行“合村并居”的時期和方式就不同。不加區(qū)別、試圖迅速完成“合村并居”，不但不能解決“三高兩難”問題，實現(xiàn)“土地融資”，而且侵犯了農(nóng)民的權利，使得農(nóng)民面臨“致貧”風險；破壞了干群關系，損害了農(nóng)村共同體，增加了社會不穩(wěn)定風險。

基層政府的部門職能機構分工過于細化

在目標風險的治理過程中，基層政府成立了各類部門機構，機構內(nèi)部又進行了職責分工。這種職責分工的細化以及績效考核的壓力，會導致各個機構或者部門只專注于應對自己職責范圍內(nèi)的風險，而不顧制定采取的規(guī)制措施可能帶來的其他方面問題。農(nóng)村黑臭水體治理中的畜禽退養(yǎng)就是典型案例。

我們曾經(jīng)對某生豬調(diào)出大縣進行調(diào)研，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，該縣平均每平方公里產(chǎn)出生豬1200頭，養(yǎng)殖密度位列全國第一，嚴重超出了環(huán)境承載能力，造成大面積的黑臭水體，危害人居環(huán)境。從源頭消減污染物的畜禽退養(yǎng)是降低河湖環(huán)境惡化風險、實現(xiàn)水質凈化最直接的方式。為此，該縣環(huán)境治理相關部門出臺多項行政措施，高位推進、嚴格考核?；鶎诱畬π笄蒺B(yǎng)殖的綜合整治，短期內(nèi)使黑臭水體大幅度減量，空氣質量得到改善，很大程度上消除了環(huán)境中的有毒有害物質對周邊群眾造成的健康威脅。但是，養(yǎng)殖戶卻為此承擔了失去主要經(jīng)濟來源、生活保障受損的風險。畜禽養(yǎng)殖收入雖然較低，但對大多數(shù)文化程度不高、平均年齡偏大，既無足夠的土地用于種植，也沒有從事其他勞務的工作技能的畜禽養(yǎng)殖戶來說，難以或缺。

無配套的退養(yǎng)戶轉產(chǎn)幫扶政策，將致使農(nóng)戶面臨退養(yǎng)后的生計問題，滋生社會矛盾，這樣的畜禽退養(yǎng)帶來的次生風險是可以預見的。但是，在該縣的畜禽退養(yǎng)工作中，生態(tài)辦只負責養(yǎng)殖戶的退養(yǎng)工作，退養(yǎng)后養(yǎng)殖戶如何生活并不是其考慮的范圍，而是負責農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)林辦職責范圍。為了完成黑臭水體治理的績效考核任務，生態(tài)辦劃定的畜禽退養(yǎng)范圍不斷擴大，農(nóng)林辦愈發(fā)無力解決養(yǎng)殖戶就業(yè)問題。更無奈的是，環(huán)境保衛(wèi)攻堅戰(zhàn)是該縣政府的重點工作，黑臭水體的治理自然有明確的考核任務和問責要求，農(nóng)林辦只能支持生態(tài)辦的工作。這樣一來，畜禽養(yǎng)殖污染環(huán)境的風險就轉化為養(yǎng)殖戶的失業(yè)風險。

基層治理應如何避免“按下葫蘆浮起瓢”

基層社會是各種利益關系、各種社會矛盾的匯聚點，基層治理工作是一項復雜的系統(tǒng)工作。治理目標風險—制造次生風險，顯然不應是基層治理固有的死循環(huán)，應如何避免出現(xiàn)“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象？

在基層治理中培育多元參與主體

基層治理需要廣大人民群眾的支持和參與，農(nóng)村改革和鄉(xiāng)村振興同樣需要廣大農(nóng)民的支持和參與，且必須堅持農(nóng)民主體地位。如果地方政府在制定“合村并居”政策之初，可以進行充分調(diào)研，根據(jù)本地經(jīng)濟社會發(fā)展程度制定政策實施時間表；如果“合村并居”保障了農(nóng)民的宅基地權益，不讓農(nóng)民“負債上樓”；如果“合村并居”切實考慮了農(nóng)民的利益，就會得到農(nóng)民的支持，而不是反對。“合村并居”本身不是問題，關鍵是怎樣“合村并居”。

山東的“合村并居”在各方爭議中被叫停。雖然一些拆了的、或者拆了一半的爛攤子收拾起來是一個問題，但地方政府可以對“合村并居”政策進行反思，聽取人民群眾意見，承認錯誤，卻是規(guī)避風險之舉。基層治理要解決具體的公共問題，既然是公共事務，就要平衡各個相關者的利益。只有政府、公眾、社會組織等重要主體都能參與到基層治理中來，堅持協(xié)商合作和互利共贏的基本原則，政府在公共政策制定時廣泛征求意見，在執(zhí)行過程中即時評估和調(diào)整，對重大公共政策結果進行充分研判，才能真正發(fā)揮中國特色社會主義協(xié)商民主制度的優(yōu)越性，確?；鶎又卫砟軌蛘嬲鉀Q問題，而不是不斷制造風險。

基層政府要在決策中進行風險權衡

政府的組織機構各有職責是無法改變的，因為不存在一個能夠解決所有問題的超級機構。我們要在基層治理中避免“按下葫蘆浮起瓢”的現(xiàn)象，改變的不應是政府組織的機構特點，而是政府組織機構的決策方式、決策技能和決策環(huán)境。

首先，在決策方式上，我們可以把風險評估作為公共政策制定和執(zhí)行的前置條件，組織成立實踐工作者、理論工作者和政策涉及的利益群體代表共同參與的工作小組，對決策風險進行分析和研判；要求政府在制定政策、選擇政策執(zhí)行策略的過程中，對決策結果進行風險權衡。其次，在決策技能方面，要求公務員從全局的、整體的、聯(lián)系的視角看問題，不斷提高公務員的“次生風險”意識、在各種情況下作出正確選擇的決策能力，以及提出治理目標風險整體方案的能力。第三，在決策環(huán)境方面，制定權衡公共政策風險的系列制度，讓公務員不至于濫用政策，使公共政策適應復雜多變的現(xiàn)實，從而避免基層治理出現(xiàn)顧此失彼的結果。

【本文作者為中南大學公共管理學院教授】

責編：董惠敏 / 羅 婷

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