【摘要】應急指揮是重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件防控工作的關鍵環(huán)節(jié)，我國疫情防控的實踐表明，成功處理好指揮機構、指揮層級、應急資源調配、應急信息共享等方面的關系，形成專業(yè)隊伍與社會力量的順暢銜接與互補機制，對提升重大疫情防控應急指揮的高效性與準確性至關重要。

【關鍵詞】突發(fā)公共衛(wèi)生事件 應急指揮 應急信息 【中圖分類號】D035 【文獻標識碼】A

應急指揮能力是構成應急管理能力的關鍵要素，重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮是指在危機發(fā)生前后，由政府有關部門以及相關行業(yè)人員組建的指揮機構，采用一定的指揮方式與手段開展防控、處置工作，并快速有效地遏制疾病傳播和蔓延的一系列行為或者過程。應急指揮的成效，與其構成要素有著密切的關系。重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮是防控疫情的關鍵，此次武漢疫情防控的成功離不開政府妥善的處理，使指揮機構、指揮層級、應急資源調配、應急信息共享等要素協(xié)同合作，形成了有效、統(tǒng)一的應急指揮體系。

應急指揮組織機構中的央地關系、部門關系、跨區(qū)域關系

應急指揮最基本的功能就是統(tǒng)一協(xié)調各參與主體的應急救災活動，有效地整合各參與主體的力量，使各參與單位既充分發(fā)揮自己作用，又能相互配合，提高整體效能，而應急指揮系統(tǒng)的有效運轉主要取決于三個方面：

各層級指揮機構的統(tǒng)籌、協(xié)調與配合。充分發(fā)揮中高層指揮機構權威性和基層指揮機構的及時性，實現(xiàn)從中央到省、市、縣區(qū)、街道、社區(qū)各級指揮機構的統(tǒng)籌、協(xié)調與配合，至關重要。武漢疫情之所以能夠逆轉，也是各層級指揮機構的統(tǒng)籌、協(xié)調與配合的結果，從上至下成立了“中央應對新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作領導小組”——“湖北省新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控指揮部”——“武漢市新冠肺炎疫情防控指揮部”——各區(qū)級層面的疫情防控指揮部——各街道層面的疫情防控分指揮部以及防控指揮部社區(qū)工作專班，在信息匯總、綜合協(xié)調、指揮調度等方面，建立了指揮中心的協(xié)調機制，實現(xiàn)了各層級指揮中心的有序銜接，做到中央和省市的防控工作決策部署對口傳輸，重點工作跟蹤落實，保證政令的一致性和穩(wěn)定性，保證系統(tǒng)疫情防控有關工作的規(guī)范有序推進。

行政機構與專業(yè)技術部門的協(xié)調?，F(xiàn)代社會科學技術高度發(fā)達，呈現(xiàn)出科學技術社會化和社會科學技術化的特點，政治與科學技術之間的相互聯(lián)系、相互影響越來越密切，政府決策越來越依賴于科學依據(jù)和技術手段，行政部門的行權權力與專業(yè)技術部門的技術權力相互影響、相互滲透，如何平衡好、協(xié)調好行政權力和技術權力的關系，更好發(fā)揮行政部門和專業(yè)技術部門各自的優(yōu)勢和作用，對于完善國家和地方的治理體系、提高重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理能力尤為重要。此次武漢疫情防控工作中，衛(wèi)生行政部門與疾控中心分工協(xié)助，衛(wèi)生行政部門組織全國346支醫(yī)療隊、4.26萬醫(yī)護人員支援湖北，通過“疫情報告系統(tǒng)”和“新型冠狀病毒感染的肺炎疫情分布系統(tǒng)”精準統(tǒng)計與分析全國疫情數(shù)據(jù)，為衛(wèi)生行政部門及時制定有效的疫情防控策略、為公眾及時了解疫情信息提供專業(yè)知識的支撐。

跨行政區(qū)域指揮機構間的協(xié)調。依據(jù)《國家突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急預案》，突發(fā)公共衛(wèi)生事件實行屬地管理的原則，明顯不適用于重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，特別是新冠肺炎疫情這種傳播速度快、感染范圍廣、防控難度大的特別重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，已經(jīng)遠遠超過單個行政區(qū)域的應對能力。武漢新型冠狀病毒疫情防控的過程表明，重大傳染病疫情發(fā)展前期的信息溝通和防控措施對疫情防控極其重要，在已經(jīng)出現(xiàn)疫情但又未達到公布疫情條件的情況下，建立中央有關部門或疫情發(fā)生省份在一定層級范圍內的內部信息通報機制，有利于這些省市提前做好應急準備，提早做好區(qū)域間的聯(lián)防聯(lián)控，從而及時阻斷疫情的大范圍傳播。

應急指揮要處理好靠前指揮與層級負責的關系

重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮，一方面要強調靠前指揮，指揮者應深入一線了解具體情況以及時地加強對各層級防控工作的管理協(xié)調，優(yōu)化對具體問題的決策指導，達到提高決策效率的目的；另一方面要落實層級責任，明確各層級責任人及職責，確保各個層級按工作職責要求各司其職，組織開展好疫情防控工作。以武漢疫情態(tài)勢在高位運行期為例：中央指導組坐鎮(zhèn)武漢指揮部督導疫情防控工作，湖北省各級黨委、政府主要領導在加強指揮部日常工作調度的同時，將更多精力放在基層一線的疫情防控上，最大限度壓縮指揮層級、減少中間環(huán)節(jié)。同時，建立分級診療和網(wǎng)格化群防群控機制，落實層級責任，保障基層執(zhí)行力，最終實現(xiàn)了部門聯(lián)動、人員組織和部署高效，系統(tǒng)運行有序的防控局面，逐步控制和扭轉了初期的混亂局面。

因此，各級地方黨委和政府要處理好重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急指揮過程中靠前指揮與層級負責的關系。在應急指揮的過程中，各級指揮官和各層級負責人的定位和責任是不一樣的。指揮人員要更應該發(fā)揮靠前指揮及時、果斷的優(yōu)越性，深入一線，身先士卒，盡量下沉到基層網(wǎng)格，到街道、社區(qū)疫情防控一線，及時了解市民訴求并向指揮部傳送疫情，統(tǒng)籌協(xié)調各層級的行動，使基層組織的行動快速有力，資源調配及時準確，疫情信息上傳下達，及時進行防控措施指導，讓群眾看到榜樣、受到鼓舞、感受力量，極大地鼓舞一線工作人員?；鶎又卫砀⒅刎熑温鋵?，加強戰(zhàn)“疫”期間基層基礎管理，強化屬地責任，充分發(fā)揮基層的積極性、主動性和創(chuàng)造性，有針對性地制定各層級的防控策略，及時了解、回應和處理街道、社區(qū)具體的問題，避免因過度依賴“靠前指揮”而不作為、怕作為和亂作為的情況出現(xiàn)。

應急資源調配要處理好應急資源的專業(yè)化與社會化的關系

應急資源調配的效率與應急資源的專業(yè)化程度有著緊密關系。應急資源的專業(yè)化程度越高，應急資源調配的高效性就越有可能實現(xiàn)。然而，在應急指揮中，如果僅強調應急資源的專業(yè)化，忽視應急資源的社會化，不僅會增加應急資源貯備和調配的成本，還可能會因為資源短缺而減緩應急救援的速度。企事業(yè)單位、社會組織、公眾等社會力量，同樣也是應急管理至關重要的主體，其安全意識和應急技能直接關系到突發(fā)事件應對的成效，而其提供的社會資源能夠有效緩解危機狀態(tài)下的供需矛盾。

正如公共治理所提倡的由政府、企業(yè)、公眾、社會組織等共同形成多元參與主體的治理體系，在應急管理中融入社會資本，形成有效的“政-企-社”聯(lián)動的網(wǎng)絡結構，實現(xiàn)應急資源的合理有效配置。在現(xiàn)實的衛(wèi)生防疫中民間力量有強大的生命力，能夠在及時報告疫情信息、籌集運輸醫(yī)療物資、救助群眾等方面發(fā)揮作用，是防控疫情的補充力量。從效果上看，此次疫情群眾自發(fā)結成的社會力量發(fā)揮著不可忽視的積極作用。他們從企業(yè)和個人募集疫情防控資金和物資，并從海外市場籌措醫(yī)療用品捐贈給國內的醫(yī)療機構；組成志愿者車隊在封城的武漢街頭接送醫(yī)護人員、醫(yī)療防護物資和生活物資；在紅十字會等慈善機構的倉庫登記、分發(fā)物資等方面起到重要的作用。因此，為了提高公共物品的供給效率，有必要將政府供給公共產(chǎn)品的職能釋放到社會，彌補政府失靈。同時，地方政府在應急資源調配中如何協(xié)調好專業(yè)隊伍與社會力量，形成專業(yè)隊伍與社會力量的順暢銜接與互補機制，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，是地方政府提高應急指揮效能的關鍵。

應急指揮平臺建設要處理好信息共享與信息保密的關系

信息是突發(fā)事件應急指揮決策與行動的前提與基礎，同時也是消除突發(fā)事件應急中諸多不確定性的有效工具。信息共享程度在一定程度上決定著應急指揮決策的效果與效率。然而，由于政府部門將信息當作部門關鍵資源，出于對數(shù)據(jù)安全或社會穩(wěn)定的考慮，往往需要對信息進行保密處理，并非進行信息共享。與此同時，由于缺乏縱向和橫向的信息溝通機制，造成應急管理部門并不掌握其他部門和行業(yè)的應急信息，即使掌握信息也存在著難以互借和共享等問題，最終導致信息“孤島”現(xiàn)象的出現(xiàn)。全國現(xiàn)有多個疫情監(jiān)測系統(tǒng)，分散在各個管理部門，實際上成為彼此獨立的信息“孤島”，影響到疫情信息的及時溝通和共享。因此，有必要建立集臨床診斷、報告、治療與疫情防控于一體的統(tǒng)一的疫情監(jiān)測系統(tǒng)。信息共享程度越大，信息資源越豐富，應急指揮的高效性就越能發(fā)揮出來。

（作者分別為華南理工大學公共管理學院教授；華南理工大學公共管理學院博士研究生）

【注：本文系國家社會科學基金重點項目“新時代社會主要矛盾轉化下我國創(chuàng)新型國家建設研究”（項目編號：18AKS008）階段性成果】

責編/孫垚 美編/陳琳

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