【摘要】當(dāng)前，大城市因市中心人口密度較高、擁堵較嚴(yán)重而采取疏解人口和發(fā)展多中心城市的策略成為城市化發(fā)展的普遍趨勢(shì)。需要注意的是，在疏解人口之前，我們應(yīng)廓清城鄉(xiāng)、大城市和小城市的本質(zhì)區(qū)別，把握疏解人口與城市通勤、生產(chǎn)和生活的相互作用，理順人口密度、疏解人口與交通擁堵之間的邏輯關(guān)系。解決城市發(fā)展問(wèn)題關(guān)鍵還是在于科學(xué)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律，并進(jìn)一步提升治理能力與治理水平。

【關(guān)鍵詞】疏解人口 交通擁堵 通勤時(shí)間 大數(shù)據(jù) 【中圖分類號(hào)】F291.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

當(dāng)今社會(huì)，人們一邊詬病城市規(guī)模劇增帶來(lái)的諸多城市病癥候，一邊又不遺余力地向城市移居。一些市政管理者、專家學(xué)者因市中心人口密度較高、擁堵較嚴(yán)重，提出疏解人口和發(fā)展多中心城市的政策建議。筆者認(rèn)為，要回答疏解人口和治理?yè)矶轮g的關(guān)系，一要廓清城鄉(xiāng)、大城市和小城市的本質(zhì)區(qū)別，二要理順疏解人口對(duì)城市通勤、生產(chǎn)和生活的相互作用，三要以數(shù)據(jù)說(shuō)明人口密度、疏解人口與交通擁堵之間的邏輯關(guān)系。

城市和市中心高密度的本質(zhì)

周其仁先生言簡(jiǎn)意賅地概括城市和鄉(xiāng)村的本質(zhì)差別，即“就人口密度而言，城市人口密度高于農(nóng)村”。據(jù)此，我們可以進(jìn)一步追問(wèn)，為什么城市的人口密度要高于鄉(xiāng)村？筆者認(rèn)為，城市在本質(zhì)上是方便人和人見(jiàn)面的地方。這個(gè)看似無(wú)厘頭的回答，其實(shí)含義非常深刻。

在農(nóng)業(yè)社會(huì)，人類的經(jīng)濟(jì)生活比較簡(jiǎn)單，各自種好各家的地、吃飽飯就行，最多在農(nóng)村的集市上交換一點(diǎn)生活必需品。絕大多數(shù)人一輩子的活動(dòng)范圍不超過(guò)縣城。工業(yè)化改變了人類生活的形態(tài)，帶來(lái)了人口聚集。工業(yè)化發(fā)展用機(jī)器和流水線以及不同企業(yè)的上下游關(guān)系，把人類組織起來(lái)。大批工人在同一個(gè)企業(yè)里工作，不同的企業(yè)相互之間成為對(duì)方的供應(yīng)商或者需求者。人和人之間分工協(xié)作的范圍擴(kuò)大了，而人口密度就是人和人之間打交道的距離。相互之間離得太遠(yuǎn)，則分工協(xié)作的成本太高。伴隨著后工業(yè)化社會(huì)的來(lái)臨，人口密度的增加顯得更為重要。在這個(gè)規(guī)律背后，隱藏著基本的事實(shí)：隨著收入水平的提高，人越來(lái)越多地消費(fèi)服務(wù)，并越來(lái)越需要高質(zhì)量和多樣性的服務(wù)。同時(shí)，絕大多數(shù)的服務(wù)產(chǎn)品難以運(yùn)輸，無(wú)法儲(chǔ)藏，必須在面對(duì)面交流時(shí)完成生產(chǎn)和消費(fèi)。高人口密度則意味著服務(wù)生產(chǎn)和消費(fèi)的成本更低。

大城市因?yàn)槿丝谝?guī)模大，通過(guò)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，相比小城市擁有更多更好的多樣性服務(wù)。這就解釋了為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高的國(guó)家城市化率越高，且人口持續(xù)向大城市集中。當(dāng)今，發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程和大城市的發(fā)展依舊未停止，反倒是在中國(guó)這個(gè)城市化剛剛過(guò)半的國(guó)家，卻出現(xiàn)了反對(duì)城市人口聚集和高人口密度的聲音，這是值得思考和頗具爭(zhēng)議的現(xiàn)象。

如果說(shuō)城市更加方便人們的見(jiàn)面，那么市中心就是在城市里最方便人們見(jiàn)面的地方。如果我們把城市表示為一個(gè)圓形，那么圓心的位置就是距離其他各地最近的位置。既然如此，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)配置資源的結(jié)果就是市中心會(huì)讓給最需要與他人見(jiàn)面的行業(yè)和個(gè)人。競(jìng)爭(zhēng)的結(jié)果就是：必須通過(guò)支付更高的租金或者房?jī)r(jià)，把公司企業(yè)設(shè)立在市中心或者住在市中心。如此“競(jìng)租”的結(jié)果就是城市形成了圈層結(jié)構(gòu)。首先在城市最中心的企業(yè)和個(gè)人往往從事金融行業(yè)，因?yàn)檫@個(gè)行業(yè)需要服務(wù)于城市的每一個(gè)人和每一家企業(yè)。其次是文化、科技、教育，而在最外圍是制造業(yè)。制造業(yè)放在城市的外圍，一部分原因在于污染防治，更本質(zhì)的原因則是制造業(yè)占地多，難以負(fù)擔(dān)城市中心地段的高額租金，同時(shí)制造業(yè)也不像服務(wù)業(yè)那樣需要跟那么多人打交道。

大數(shù)據(jù)視野下的城市人口分布與出行——以上海為例

大城市的市中心人口密度更高、服務(wù)業(yè)（包括教育、醫(yī)療和文化設(shè)施）更集中，這個(gè)不難想象。以上海為例，大眾點(diǎn)評(píng)大數(shù)據(jù)呈現(xiàn)的上海餐館的好評(píng)得分和多樣性指數(shù)，如圖1所示?？梢院芮宄乜吹?，外環(huán)以內(nèi)（特別是內(nèi)環(huán)以內(nèi)）餐館質(zhì)量和多樣性指數(shù)明顯更高。

此外，還可以分析上海的人口空間分布和通勤模式（如圖2所示），用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算出2019年1km×1km格網(wǎng)的上海白天人口和夜間人口的空間分布，其中白天人口接近于就業(yè)人口的概念，而夜間人口接近居住人口的概念。上海白天人口主要集聚在內(nèi)環(huán)，呈現(xiàn)出典型的“核心—邊緣”格局，而夜間人口則具有較為明顯地向外擴(kuò)散趨勢(shì)，內(nèi)環(huán)線內(nèi)的核心區(qū)人口分布明顯減少，人口主要分布在內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)中間的部分地區(qū)，也有部分人口在郊區(qū)新城呈現(xiàn)點(diǎn)狀分布特征。

那么，上海居民的出行是什么樣的模式呢？圖3是用手機(jī)信令數(shù)據(jù)計(jì)算所得的上?？?50米邊長(zhǎng)四方網(wǎng)格就業(yè)的居民出行方向，兩張圖分別是就業(yè)目的地位于內(nèi)環(huán)和內(nèi)外環(huán)間居民出行方向。可以看出，就業(yè)于內(nèi)環(huán)以內(nèi)的居民大量從城市的各個(gè)方向往市中心通勤。就業(yè)于內(nèi)外環(huán)之間的人，也大量來(lái)自于各個(gè)方向，但是明顯可以看出，從內(nèi)環(huán)出發(fā)向外通勤的人不多。這說(shuō)明，居住在內(nèi)環(huán)內(nèi)的居民大多是在內(nèi)環(huán)內(nèi)就業(yè)，且承受了高房?jī)r(jià)。

綜上所述，城市空間結(jié)構(gòu)可以達(dá)到某種最優(yōu)狀態(tài)。在這種狀態(tài)之下，中心城區(qū)擁有更高的人口密度，更多、更好、更多樣性的服務(wù)業(yè)，也有更多就業(yè)機(jī)會(huì)。居住在市中心的人口或者辦公地點(diǎn)在市中心的企業(yè)獲得更好的便利性，但是付出更高的房?jī)r(jià)和租金。對(duì)于居民來(lái)說(shuō)，中心城區(qū)的服務(wù)業(yè)既是就業(yè)機(jī)會(huì)，也是消費(fèi)場(chǎng)所，但他們要在房?jī)r(jià)和通勤之間進(jìn)行權(quán)衡。如果選擇上班地點(diǎn)在市中心，收入可能更高，于是，要么居住在市中心付出更高的房?jī)r(jià)，要么遠(yuǎn)離市中心節(jié)省房?jī)r(jià)，但需要付出更高的通勤時(shí)間和金錢。當(dāng)然還有一個(gè)選擇，那就是住得遠(yuǎn)離市中心，且就近上班，但是可能要放棄更高的收入。

當(dāng)然，城市的最優(yōu)空間形態(tài)不是一成不變的。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，城市、大城市和大城市的市中心變得越來(lái)越重要，原因在于服務(wù)業(yè)的發(fā)展，其在GDP中所占的比重和在就業(yè)中所占的比重越來(lái)越高。更深層的原因在于，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平越高，勞動(dòng)成本越高，一個(gè)國(guó)家在制造業(yè)里的比較優(yōu)勢(shì)越弱，而服務(wù)是不可貿(mào)易的，只能大量自己生產(chǎn)，所以發(fā)達(dá)國(guó)家總是比發(fā)展中國(guó)家具有更高的服務(wù)業(yè)占比。隨著一個(gè)國(guó)家服務(wù)業(yè)占比的提升，人口會(huì)越來(lái)越向城市集中，向大城市以及大城市的中心城區(qū)集中。

疏解人口與緩解擁堵、提高通勤效率沒(méi)有必然聯(lián)系

高德公司發(fā)布的中國(guó)主要城市的擁堵指數(shù)（即擁堵時(shí)的通勤時(shí)間除以通暢時(shí)的通勤時(shí)間），使我們可以來(lái)考察城市人口規(guī)模和擁堵之間的關(guān)系。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，就業(yè)人口（用來(lái)度量城市人口規(guī)模）最大的城市的擁堵指數(shù)不到1.8，而最小的城市的擁堵指數(shù)為1.6左右，不同規(guī)模的城市的擁堵?tīng)顩r差距不大。（見(jiàn)圖4）

如圖所示，上海的人口規(guī)模要高于北京，但是擁堵指數(shù)卻比北京小很多，這也再次說(shuō)明，城市擁堵程度與城市規(guī)模的關(guān)系并非絕對(duì)的。不僅如此，我們從圖中還可以發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南、哈爾濱和北京，這三個(gè)高德交通報(bào)告稱作“老牌堵城”前三甲的城市，其中擁堵最嚴(yán)重的濟(jì)南和哈爾濱甚至還不是一線城市。這也說(shuō)明，城市的擁堵與人口規(guī)模關(guān)系并不密切。以濟(jì)南為例，2010年濟(jì)南市轄區(qū)人口規(guī)模在所有城市中排名第18位，但是由于地理等原因，第一條城市軌道交通線路濟(jì)南軌道交通1號(hào)線于2019年4月1日才正式商業(yè)運(yùn)營(yíng)。同時(shí)，民用汽車數(shù)量最近十年保持10%以上的年增長(zhǎng)速度，平均每三到四人一輛民用汽車。并且濟(jì)南北邊有河、南邊有山，城市形態(tài)為東西長(zhǎng)、南北短的狹長(zhǎng)結(jié)構(gòu)，職住分離嚴(yán)重，但缺少東西向的地鐵和數(shù)量眾多的快速路承載主要交通，市中心又有趵突泉、千佛山、大明湖等景點(diǎn)截?cái)嘟煌?，因此東西向交通擁堵比較嚴(yán)重。

相關(guān)研究結(jié)果顯示，城市就業(yè)人口規(guī)模增加1倍，通勤時(shí)間只增加9.52%，約2.084分鐘。也就是說(shuō)，城市人口增加，的確會(huì)帶來(lái)通勤時(shí)間的增長(zhǎng)，但是由于人口密度增加、城市變得更加緊湊、交通基礎(chǔ)設(shè)施改善等原因，通勤時(shí)間增加的幅度實(shí)際上非常小。不僅中國(guó)是這樣，分析美國(guó)的數(shù)據(jù)也會(huì)得出相同結(jié)論。當(dāng)大城市人口規(guī)模增加的時(shí)候，其人口密度通常來(lái)說(shuō)也是更大的。此時(shí)，人口密度會(huì)通過(guò)下面幾個(gè)機(jī)制來(lái)緩解城市擁堵問(wèn)題，縮短人們的通勤時(shí)間。第一，人口密度高也意味著周邊的生活服務(wù)距離會(huì)比較短，距離工作地點(diǎn)有可能會(huì)更近，從而間接起到了縮短人們通勤時(shí)間和距離的作用。第二，人口密度高會(huì)提高公共交通利用率，高人口密度使得公共交通能夠被充分利用，甚至可以使公共交通盈利。第三，除了公共交通之外，一些其他有利于緩解擁堵的設(shè)施也只有建在高密度區(qū)域才能產(chǎn)生規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。筆者與團(tuán)隊(duì)成員做過(guò)一項(xiàng)全球范圍內(nèi)大約100個(gè)大城市的研究，在這些城市里，如果給定城市的總?cè)丝?，那么，人口密度高的城市反而擁堵程度低。而且，這種“人口密度有利于緩解擁堵”的效應(yīng)，主要出現(xiàn)在人口超過(guò)1000萬(wàn)的超大城市。在中國(guó)城市樣本里，我們同樣發(fā)現(xiàn)，如果給定城市的總?cè)丝?，人口密度高的城市反而擁堵程度低?/p>

很多人認(rèn)為對(duì)城市人口進(jìn)行疏解，特別是從市中心向郊外的疏解，可以緩解交通擁堵。其實(shí)這是一個(gè)思維和政策制定上的嚴(yán)重誤區(qū)，在一個(gè)以服務(wù)業(yè)為主的大城市，疏解中心城區(qū)人口政策會(huì)導(dǎo)致居住和消費(fèi)、就業(yè)的空間分離。

首先，居住和公共服務(wù)分離。以學(xué)校為例，由于公共物品的集中提供機(jī)制和學(xué)校位置的歷史依附性，大城市的優(yōu)質(zhì)教育資源大量集中在市中心。我們的研究發(fā)現(xiàn)，北京72%的重點(diǎn)初中分布在西城區(qū)、東城區(qū)和海淀區(qū)，而其中的東城、西城兩區(qū)人口份額還是在下降的。為此，家長(zhǎng)不得不開(kāi)車長(zhǎng)距離接送孩子上學(xué)，從而增加了通勤壓力。研究發(fā)現(xiàn)，在控制其他因素之后，僅由于寒暑假期間學(xué)生不用上學(xué)，交通擁堵緩解就達(dá)到20%－30%，而擁堵的急劇減少導(dǎo)致PM10濃度顯著下降。因此，強(qiáng)化教育資源的空間均衡配置，而不是疏解人口，才是減少通勤的更好對(duì)策。

其次，職住分離。由于集聚經(jīng)濟(jì)與通勤成本同時(shí)存在，企業(yè)和家庭在空間上的選址和競(jìng)爭(zhēng)形成了居住和就業(yè)的空間關(guān)系。疏解中心城區(qū)人口到郊區(qū)，反而可能加劇職住分離。我的團(tuán)隊(duì)的研究發(fā)現(xiàn)，在北京城市地塊更新中，有大約一半的地塊在更新之后不再具有居住功能。同時(shí)，又由于大量的地塊更新發(fā)生在中心城區(qū)，這實(shí)際上就減少了中心城區(qū)的住宅供應(yīng)。數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，地塊更新會(huì)使周邊受到影響的居民通勤距離增加，增幅大約為平均通勤距離的7.3%。換句話說(shuō)，疏解人口的結(jié)果是增加了人們的通勤距離。

還有一些更為具體的疏解人口的政策，值得討論。在當(dāng)前中國(guó)的制度背景下，在一些超大城市拆除中心城區(qū)的違章建筑，加強(qiáng)對(duì)于租住地下室的管理，這些主要還是疏解租房的人口。即便執(zhí)行更為嚴(yán)格的獲得公共服務(wù)（比如孩子上學(xué)）門檻，影響的也主要是租房人群，而這部分人群從身份上來(lái)講，主要是沒(méi)有本地常住戶籍的外來(lái)人口。相關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，外來(lái)人口通勤時(shí)間較短的原因在于職業(yè)和居住兩方面。在從事職業(yè)方面，有較高比例的外來(lái)人口從事經(jīng)商、商販、餐飲等商業(yè)服務(wù)業(yè)，這些從業(yè)人員通勤時(shí)間短，且通勤時(shí)間在不同人口規(guī)模的城市之間差別不大。在居住類型方面，外來(lái)人口中有很高比例的人通過(guò)租房或者雇主提供的住房解決居住問(wèn)題，全部外來(lái)人口租房的比例為70.45%，市轄區(qū)外來(lái)人口租房比例則高達(dá)72.25%，而全國(guó)的平均水平只有25.77%。租房的群體的通勤時(shí)間更短，這也提醒我們，大力發(fā)展城市的租房市場(chǎng)特別是長(zhǎng)租公寓，反而可以降低變更居住地的成本，從而讓更多的城市居民通過(guò)租房靈活調(diào)整自己的居住地和就業(yè)地之間的距離。特別是對(duì)于需要頻繁更換工作的群體，換工作本身就是改善收入和生活質(zhì)量的手段，而租房市場(chǎng)的靈活性，能使他們?cè)诰幼〉氐倪x擇上不至于被鎖定。

警惕疏解人口和“郊區(qū)化”“逆城市化”所帶來(lái)的負(fù)面影響

疏解中心城區(qū)人口的理論依據(jù)最早可追溯到1898年英國(guó)規(guī)劃學(xué)者霍華德提出的“田園城市”規(guī)劃模型，其核心觀點(diǎn)在于解決因人口大量集中造成擁擠、污染等城市病問(wèn)題，但這種疏解中心城區(qū)人口的理論并未考慮到城市的不同發(fā)展階段和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差異。疏解人口可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和生活質(zhì)量的下降。假設(shè)互動(dòng)的頻率是給定的，人們通勤的距離和成本上升，這本身就會(huì)導(dǎo)致生活質(zhì)量的下降。而考慮到通勤的距離和成本上升，城市居民就會(huì)減少互動(dòng)的頻率，這樣一來(lái)，就意味著限制了居民的就業(yè)和服務(wù)消費(fèi)，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增速和居民生活質(zhì)量的下降。

此外，疏解人口所導(dǎo)致的后果還與市中心的建筑存量有關(guān)。給定市中心的建筑存量，如果將人口疏解出去，市中心的房屋租金就會(huì)相應(yīng)下跌。而租金下降則進(jìn)一步引致人口進(jìn)入，使得疏解人口的政策失效。如果給定市中心建筑存量，相應(yīng)提高商業(yè)地產(chǎn)比例來(lái)達(dá)到疏解居住人口的目的，則有可能使得商業(yè)地產(chǎn)出現(xiàn)過(guò)剩的狀況。雖然尚無(wú)嚴(yán)格的證據(jù)來(lái)證明近些年上海中心城區(qū)的活力下降與疏解人口有關(guān)，但從人口密度與服務(wù)業(yè)發(fā)展的相關(guān)性來(lái)說(shuō)，疏解人口是有可能導(dǎo)致中心城市活力下降的。有文章認(rèn)為，1978—2000年，倫敦就是因?yàn)殚L(zhǎng)期的產(chǎn)業(yè)與人口疏解政策以及新城計(jì)劃，導(dǎo)致倫敦內(nèi)城出現(xiàn)嚴(yán)重的財(cái)政、就業(yè)等問(wèn)題，致使城市中心經(jīng)濟(jì)增速減緩，內(nèi)城衰落。

20世紀(jì)50-70年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家曾經(jīng)出現(xiàn)“郊區(qū)化”“逆城市化”的現(xiàn)象。當(dāng)時(shí)的情況是，發(fā)達(dá)國(guó)家仍然有大量的制造業(yè)就業(yè)崗位，分布在大城市邊緣或者中小城市，同時(shí)汽車和高速公路十分普及，一小時(shí)交通圈輻射很遠(yuǎn)。在美國(guó)還出現(xiàn)了大城市中心城區(qū)被低收入群體占據(jù)、犯罪率上升、公共服務(wù)質(zhì)量惡化等問(wèn)題。這些因素疊加在一起，的確出現(xiàn)過(guò)一定階段的人口離開(kāi)大城市中心城區(qū)的趨勢(shì)。以紐約為例，其下的曼哈頓區(qū)、布朗克斯區(qū)和布魯克林區(qū)等密集地區(qū)的人口向皇后區(qū)、紐約州的其他郡以及新澤西擴(kuò)散。數(shù)據(jù)顯示，曼哈頓區(qū)人口從1950年的196.01萬(wàn)下降到1980年的142.83萬(wàn)，總量減少27%，呈現(xiàn)逐年下降態(tài)勢(shì)；而同期皇后區(qū)的人口由155.08萬(wàn)人增長(zhǎng)到198.65萬(wàn)人，總量增長(zhǎng)21.95%；紐約周邊的新澤西州人口從1950年483.53萬(wàn)人增長(zhǎng)到1980年的736.48萬(wàn)人，總量增長(zhǎng)52.31%。但是，人口離開(kāi)大城市（特別是其中心城區(qū)）的現(xiàn)象在20世紀(jì)80年代中后期就戛然而止。這個(gè)趨勢(shì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整有關(guān)，越來(lái)越多的服務(wù)業(yè)，特別是以知識(shí)和信息為核心競(jìng)爭(zhēng)力的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，進(jìn)一步集聚中心城區(qū)。而此時(shí)，美國(guó)大城市（比如紐約中心城區(qū)）的犯罪率出現(xiàn)了大幅度的下降，不同族群的社區(qū)融合有所改善，于是人們又重新回到了城市的中心地區(qū)居住和工作。例如，紐約人口從1980年的707.16萬(wàn)回升至2000年的800.83萬(wàn)，其下轄五區(qū)均有不同程度的增加，其中布魯克林區(qū)和皇后區(qū)分別增加23.44萬(wàn)、33.81萬(wàn)人，曼哈頓人口則從1980年的142.83萬(wàn)人回升到了153.72萬(wàn)，人口集聚態(tài)勢(shì)明顯。倫敦同樣走過(guò)了“疏解人口”到“重聚人口”的道路，1979年，由于新城計(jì)劃帶來(lái)的內(nèi)城衰敗，倫敦通過(guò)頒布《內(nèi)城地區(qū)法》結(jié)束了30年來(lái)的新城運(yùn)動(dòng)，工黨政府將更多資源投入內(nèi)城區(qū)域以促進(jìn)內(nèi)城復(fù)興。此時(shí)，內(nèi)倫敦人口從1981年的249.80萬(wàn)回升至2001年的276.61萬(wàn)，2011年則達(dá)到了323.19萬(wàn)。此外，考察一個(gè)國(guó)家人口中有多少居住在城市，也就是城市化率，我們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，城市化率一直是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高而上升的。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，我國(guó)曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)政府推動(dòng)的過(guò)度工業(yè)化，在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后出現(xiàn)了一些回調(diào)，一些人回到了農(nóng)村，這些都不是歷史的常態(tài)。

解決城市發(fā)展問(wèn)題關(guān)鍵在于科學(xué)認(rèn)識(shí)城市發(fā)展規(guī)律、提升治理能力與治理水平

除了疏解人口之外，城市交通擁堵還可以通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理的改進(jìn)來(lái)緩解。試圖把城市的擁堵降到零，既不現(xiàn)實(shí)也不科學(xué)。一個(gè)城市在一天之內(nèi)不同時(shí)段的人流和車流是不一樣的，如果連最大人流和車流時(shí)段也不存在擁堵，那么，在其他時(shí)段城市的道路等基礎(chǔ)設(shè)施必然嚴(yán)重閑置并消耗大量資源。

在城市人口增長(zhǎng)帶來(lái)的好處、房?jī)r(jià)和擁堵三者之間存在著某種最優(yōu)組合。如果要在三個(gè)維度上同時(shí)改善城市的生活質(zhì)量，并且提升城市的競(jìng)爭(zhēng)力，那么能做的就只能是技術(shù)和管理的改善。建造城市公共軌道交通設(shè)施、加強(qiáng)對(duì)于交通違章的管理、征收中心城區(qū)的擁堵費(fèi)。近年來(lái)，隨著大數(shù)據(jù)技術(shù)的進(jìn)步，可以用大數(shù)據(jù)來(lái)管理城市的交通，這些都可以在改善擁堵的同時(shí)，不影響城市競(jìng)爭(zhēng)力和生活成本，而且可以釋放城市的活力。如果政策制定者以為可以通過(guò)改變?nèi)丝诘目臻g分布，把人疏解到郊區(qū)就可以治理?yè)矶乱约捌渌鞘袉?wèn)題，結(jié)果卻有可能反而增加擁堵、加重了城市病。最糟糕就是通過(guò)限制中心城區(qū)的住房供應(yīng)來(lái)疏解人口，其結(jié)果有可能導(dǎo)致中心城區(qū)的高房?jī)r(jià)和郊區(qū)人口的長(zhǎng)通勤雙重代價(jià)。

城市既要高效也要宜居，兩者缺一不可，但如何實(shí)現(xiàn)雙贏，的確對(duì)于城市管理者和市民來(lái)說(shuō)是很大的挑戰(zhàn)。筆者試圖通過(guò)本文說(shuō)明一個(gè)樸素的道理。城市是用來(lái)生產(chǎn)和生活的，城市的空間結(jié)構(gòu)也是服務(wù)于生產(chǎn)和生活的。每一個(gè)城市里的居民，既是生產(chǎn)者也是消費(fèi)者。大量就業(yè)機(jī)會(huì)和更多更好更多樣的服務(wù)集中在中心城區(qū)，而工作和消費(fèi)服務(wù)的行為產(chǎn)生了通勤的需要，這是中心城區(qū)人口密度高且更擁堵的機(jī)理。如果簡(jiǎn)單地把人口的居住地搬離中心城區(qū)，就有可能事實(shí)上拉長(zhǎng)了居民去工作和消費(fèi)服務(wù)業(yè)的距離，結(jié)果可能造成更嚴(yán)重的擁堵。即便通過(guò)疏解人口減少了通勤和擁堵的程度，也可能只是因?yàn)樯习嗷蛘叱鲩T消費(fèi)的成本太高，居民放棄了一部分就業(yè)和消費(fèi)，減少了出行，甚至因?yàn)槌鲂谐杀咎叨x開(kāi)這座城市。此時(shí)，街道通暢來(lái)了，但城市活力卻走了。提升我們對(duì)城市的科學(xué)認(rèn)知，同時(shí)提升治理能力和治理水平才是治愈“城市病”良方。因此，黨的十八屆五中全會(huì)指出，要加強(qiáng)空間治理體系建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。黨的十九屆四中全會(huì)進(jìn)一步指出，要立足超大城市發(fā)展實(shí)際，把握城市治理的基本規(guī)律，堅(jiān)持以人為本，不斷提高社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)際大都市治理能力和治理水平。

（作者為上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，中國(guó)發(fā)展研究院執(zhí)行院長(zhǎng)）

【參考文獻(xiàn)】

①李杰偉、陸銘：《城市人多添堵？——人口與通勤的實(shí)證研究和中美比較》，《世界經(jīng)濟(jì)文匯》，2018年第6期。

②Lu M., Sun C., And Zheng S.,“Congestion and Pollution Consequences of Driving-To-School Trips: A Case Study in Beijing,”Transportation Research Part D: Transport and Environment, 2017.

③張倩：《倫敦興衰啟示：從疏解人口到重聚人口》，《財(cái)經(jīng)》，2017年10月16日。

責(zé)編/韓拓 美編/陳媛媛

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