摘 要:數(shù)據(jù)作為人工智能和大數(shù)據(jù)時(shí)代的核心要素，將對(duì)人類社會(huì)發(fā)展帶來深刻影響。隨著數(shù)據(jù)容量的快速積累、算力和數(shù)據(jù)質(zhì)量的不斷提高，如何使用和管理數(shù)據(jù)成為第四次工業(yè)革命中一個(gè)重要的課題。人工智能背景下的數(shù)據(jù)治理，需要準(zhǔn)確把握挖掘數(shù)據(jù)潛在價(jià)值、降低數(shù)據(jù)利用成本和控制數(shù)據(jù)隱含風(fēng)險(xiǎn)的總目標(biāo)，并從治理原則、制度體系和場(chǎng)景管理等方面著力，推動(dòng)數(shù)據(jù)治理實(shí)踐的落地落實(shí)。

關(guān)鍵詞:數(shù)據(jù)治理 人工智能 大數(shù)據(jù)

【中圖分類號(hào)】F49 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

數(shù)據(jù)治理的背景

人類利用數(shù)據(jù)的歷史非常悠久，很早就掌握利用數(shù)字記錄、管理生產(chǎn)生活的能力。19世紀(jì)初，一些博物學(xué)家在私人資助下環(huán)游世界搜集動(dòng)植物標(biāo)本、觀測(cè)天文現(xiàn)象，并通過規(guī)模化記錄數(shù)據(jù)從紛繁復(fù)雜的事實(shí)中歸納科學(xué)發(fā)現(xiàn)。由此，數(shù)據(jù)開始真正被社會(huì)關(guān)注、規(guī)范和監(jiān)管，并逐漸被制度化為社會(huì)商品。歐洲的霍亂疫情使得人們開始搜集、統(tǒng)計(jì)疾病傳播的數(shù)據(jù)，并發(fā)明了可視化技術(shù)和數(shù)據(jù)分析方法。進(jìn)入20世紀(jì)之后，貿(mào)易需求促進(jìn)了測(cè)量和計(jì)算方法的發(fā)展，統(tǒng)計(jì)學(xué)成為一門獨(dú)立學(xué)科，為應(yīng)對(duì)數(shù)據(jù)分析的需求，軍事投入也推動(dòng)了計(jì)算科學(xué)的進(jìn)步以及數(shù)據(jù)傳輸技術(shù)的發(fā)展。今天，互聯(lián)網(wǎng)公司如Facebook、亞馬遜、騰訊、阿里巴巴等管理著數(shù)十億人的工作、娛樂、消費(fèi)等數(shù)據(jù)，我們現(xiàn)在所談?wù)摰臄?shù)據(jù)，已經(jīng)是人工智能時(shí)代海量的數(shù)據(jù)資源——大數(shù)據(jù)?？v觀人類利用數(shù)據(jù)的歷史，在制度、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交織作用下，數(shù)據(jù)的規(guī)模、價(jià)值和影響不斷擴(kuò)大，影響日益深遠(yuǎn)。如今，數(shù)據(jù)作為一種生產(chǎn)要素，作為信息時(shí)代的“石油”，已然取得與農(nóng)業(yè)時(shí)代的土地、工業(yè)時(shí)代的資本同樣重要，甚至是更加突出的地位。

數(shù)據(jù)治理包括利用數(shù)據(jù)進(jìn)行治理和對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行治理兩個(gè)含義。前者將數(shù)據(jù)作為一種技術(shù)手段應(yīng)用到治理實(shí)踐中，與電子政務(wù)、電子商務(wù)等密切相關(guān)，目前已經(jīng)有很多的研究；后者則將數(shù)據(jù)視作治理對(duì)象，關(guān)注數(shù)據(jù)特性、數(shù)據(jù)應(yīng)用和數(shù)據(jù)管理。在人工智能和大數(shù)據(jù)快速發(fā)展的背景下，對(duì)這方面概念、理論和政策的梳理還比較欠缺，應(yīng)是未來研究的重要方向。數(shù)據(jù)治理的兩個(gè)含義相互聯(lián)系，但并不沖突。一方面，政務(wù)APP、一站式服務(wù)等改革舉措通過讓“讓數(shù)據(jù)多跑路、讓群眾少跑腿”，極大提高了公共服務(wù)的效率和滿意度。另一方面，無論是在公共部門還是私營(yíng)部門，數(shù)據(jù)的應(yīng)用和管理問題，已經(jīng)日益成為現(xiàn)實(shí)生活中至為重要的議題。

數(shù)據(jù)治理的必要性

隨著大數(shù)據(jù)、人工智能、共享經(jīng)濟(jì)、平臺(tái)經(jīng)濟(jì)等新技術(shù)、新業(yè)態(tài)的迅速發(fā)展，人們?cè)谏缃痪W(wǎng)絡(luò)中展現(xiàn)出的個(gè)人行為、性格偏好、興趣愛好都可以被數(shù)據(jù)化，通過特定算法生成“數(shù)據(jù)畫像”，每個(gè)人都將變成沒有隱私的“透明人”。在沒有外部規(guī)制的條件下，商家可以根據(jù)消費(fèi)者的個(gè)人偏好向其推薦特定商品或服務(wù)，并根據(jù)消費(fèi)者的收入水平、消費(fèi)傾向“因人定價(jià)”，通過“大數(shù)據(jù)殺熟”等方式實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)企業(yè)存在用戶數(shù)據(jù)泄露隱患，導(dǎo)致個(gè)人隱私保護(hù)更加困難。僅在 2018年Facebook就發(fā)生三次嚴(yán)重的數(shù)據(jù)泄露事件。以上問題表明，數(shù)據(jù)在成為一項(xiàng)重要的社會(huì)資源的同時(shí)，其使用和監(jiān)管也面臨很多新的挑戰(zhàn)，需要我們從數(shù)據(jù)保護(hù)、獲取和利用等多維視角，以及法律、制度和政策等不同層面對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)研究，以便更好地開發(fā)其價(jià)值，同時(shí)控制其潛在的風(fēng)險(xiǎn)。

數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)

無論是當(dāng)前的理論研究還是實(shí)踐探索，尚未形成數(shù)據(jù)治理的準(zhǔn)確定義。一般認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是對(duì)數(shù)據(jù)行使管理權(quán)力的過程，具體而言有四個(gè)方面的內(nèi)涵。首先，數(shù)據(jù)治理是一個(gè)跨功能的活動(dòng)，需要跨越不同的功能邊界和學(xué)科領(lǐng)域；其次，數(shù)據(jù)治理將數(shù)據(jù)視作一種重要的戰(zhàn)略資產(chǎn)，為管理數(shù)據(jù)提供一種結(jié)構(gòu)化和形式化的框架；第三，數(shù)據(jù)治理回答了數(shù)據(jù)管理需要什么樣的決策，如何形成這種決策，誰有權(quán)做出這種決策等問題；最后，數(shù)據(jù)治理需要建立數(shù)據(jù)政策、標(biāo)準(zhǔn)和流程，還需要監(jiān)管合規(guī)，確保政策和標(biāo)準(zhǔn)能夠執(zhí)行。

數(shù)據(jù)治理的目標(biāo)是充分挖掘數(shù)據(jù)潛在的價(jià)值，同時(shí)盡可能降低數(shù)據(jù)利用的成本和控制可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，這三者之間需要保持統(tǒng)籌與平衡，不可偏廢任何一方。數(shù)據(jù)治理在宏觀層面包括國(guó)際、國(guó)內(nèi)和有關(guān)部門的法律、政策和條例；中觀層面包括組織的數(shù)據(jù)治理，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的價(jià)值和防范風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)；在微觀層面關(guān)注日常數(shù)據(jù)，依靠相關(guān)專業(yè)人士處理數(shù)據(jù)信息。按照治理對(duì)象種類的不同，可以將數(shù)據(jù)區(qū)分為以下大類：科研數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)、商業(yè)行為數(shù)據(jù)和個(gè)人隱私數(shù)據(jù)等，而不同類型的數(shù)據(jù)，在不同應(yīng)用場(chǎng)景下，需要不同的治理規(guī)則。

數(shù)據(jù)治理的實(shí)現(xiàn)路徑

本質(zhì)上看，數(shù)據(jù)治理是追求公共利益最大化的社會(huì)治理過程，因此，首先需要明確數(shù)據(jù)治理的基本原則。數(shù)據(jù)的所有權(quán)屬于誰？數(shù)據(jù)應(yīng)該由誰來管理？數(shù)據(jù)使用中如何保障個(gè)人權(quán)益？哪些數(shù)據(jù)需要促進(jìn)開放和流動(dòng)？目前這一系列問題都需要進(jìn)一步討論。

其次，根據(jù)數(shù)據(jù)保護(hù)的實(shí)際情況，加強(qiáng)數(shù)據(jù)治理的制度建設(shè)。歐盟于2018年出臺(tái)了被視為“史上最嚴(yán)”的數(shù)據(jù)保護(hù)法規(guī)——《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》（GDPR），對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)達(dá)到前所未有的高度，將數(shù)據(jù)披露與使用的權(quán)利賦予個(gè)人，同時(shí)明確數(shù)據(jù)控制者與數(shù)據(jù)處理者有保護(hù)個(gè)人數(shù)據(jù)，以及加工處理以防止泄密的義務(wù)。然而，不少學(xué)者認(rèn)為歐盟的這種過度保護(hù)措施，會(huì)使其喪失數(shù)字產(chǎn)業(yè)未來的競(jìng)爭(zhēng)力。對(duì)此，中國(guó)應(yīng)當(dāng)辯證地學(xué)習(xí)和借鑒歐盟的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合中國(guó)發(fā)展實(shí)際，加快構(gòu)建隱私權(quán)保護(hù)的法律，明確數(shù)據(jù)權(quán)屬以及隱私保護(hù)規(guī)則，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展與人民權(quán)益保護(hù)之間建立平衡。

再次，數(shù)據(jù)治理是政府、企業(yè)和用戶等多元主體對(duì)數(shù)據(jù)采取聯(lián)合行動(dòng)的過程，如何協(xié)調(diào)利益訴求不一致甚至相互沖突的多元主體是數(shù)據(jù)治理的關(guān)鍵。鑒于數(shù)據(jù)多元主體的現(xiàn)狀，需要構(gòu)建“多方參與，分層監(jiān)管，合理?yè)?dān)責(zé)”的治理體系。促進(jìn)政府部門開放相應(yīng)的數(shù)據(jù)，打通不同部門之間“數(shù)據(jù)孤島”。與此同時(shí)，政府與平臺(tái)企業(yè)可以聯(lián)合，也可以委托第三方機(jī)構(gòu)建立違法內(nèi)容共享數(shù)據(jù)庫(kù)，比如假冒侵權(quán)數(shù)據(jù)庫(kù)、低俗圖片和視頻庫(kù)、違法信息數(shù)據(jù)庫(kù)、判定規(guī)則數(shù)據(jù)庫(kù)等，勾勒出常見違法內(nèi)容的主要特征，便于平臺(tái)企業(yè)利用人工智能等技術(shù)手段自動(dòng)識(shí)別和判定疑似違法內(nèi)容，更好履行審查義務(wù)。

最后，根據(jù)數(shù)據(jù)種類的不同，需要做到精細(xì)化分類管理的要求，將宏觀數(shù)據(jù)治理規(guī)則精確體現(xiàn)到具體的應(yīng)用場(chǎng)景中，充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的作用，挖掘其價(jià)值。應(yīng)當(dāng)注意的是，數(shù)據(jù)的有效治理離不開數(shù)據(jù)技術(shù)的幫助，新興技術(shù)在發(fā)展過程中產(chǎn)生的問題還需要技術(shù)本身來解決。例如，在設(shè)計(jì)數(shù)據(jù)共享機(jī)制時(shí)，可以對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分類，明確哪些數(shù)據(jù)在何種情況下可以進(jìn)行共享，以及相應(yīng)的保護(hù)和懲罰措施。同時(shí)，把數(shù)據(jù)的有限開放和完全開放相結(jié)合。對(duì)于涉及個(gè)人信息的數(shù)據(jù)，可以通過開設(shè)許可證或開放數(shù)據(jù)接口進(jìn)行驗(yàn)證等方式有限地開放。而對(duì)于那些不涉及個(gè)人隱私的公共服務(wù)數(shù)據(jù)，比如環(huán)保、交通、氣象等領(lǐng)域數(shù)據(jù)，則應(yīng)當(dāng)在保證安全的基礎(chǔ)上全面開放。

總體而言，物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、大數(shù)據(jù)等新興技術(shù)的發(fā)展加速了人類文明數(shù)字化的進(jìn)程，同時(shí)給數(shù)據(jù)治理帶來了新問題和新挑戰(zhàn)。為了充分挖掘大規(guī)模數(shù)據(jù)應(yīng)用的經(jīng)濟(jì)社會(huì)價(jià)值，降低數(shù)據(jù)利用的成本和風(fēng)險(xiǎn)，亟需構(gòu)建全面、合理、平衡的數(shù)據(jù)治理體系，在各利益相關(guān)者取得共識(shí)的基礎(chǔ)上明確數(shù)據(jù)治理的原則，建立數(shù)據(jù)治理的制度和法律體系，協(xié)調(diào)政府、企業(yè)和用戶在數(shù)據(jù)使用中的關(guān)系，分類管理數(shù)據(jù)應(yīng)用的具體場(chǎng)景和環(huán)境。

【本文作者為清華大學(xué)公共管理學(xué)院教授、清華大學(xué)人工智能國(guó)際治理研究院副院長(zhǎng)；清華大學(xué)公共管理學(xué)院博士后吳培熠對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：羅 婷 / 王茂磊

聲明：本文為《國(guó)家治理》周刊原創(chuàng)內(nèi)容，任何單位或個(gè)人轉(zhuǎn)載請(qǐng)回復(fù)國(guó)家治理周刊微信號(hào)獲得授權(quán)，轉(zhuǎn)載時(shí)務(wù)必標(biāo)明來源及作者，否則追究法律責(zé)任。