摘 要:新冠肺炎疫情防控阻擊戰(zhàn)中，社會(huì)保障制度作為國(guó)家治理體系的重要組成部分，在國(guó)家治理體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制中發(fā)揮了重要作用。此次新冠肺炎疫情是一次公共衛(wèi)生危機(jī)，也是對(duì)社會(huì)保障制度的一次考驗(yàn)，更是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。社會(huì)保障制度發(fā)揮了“穩(wěn)定劑”“安全網(wǎng)”和“調(diào)節(jié)器”的作用，成為國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)性公共衛(wèi)生事件最為重要的治理手段之一。

關(guān)鍵詞:國(guó)家治理 疫情防控 社會(huì)保障

【中圖分類號(hào)】C91 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

2020年是全面建成小康社會(huì)、脫貧攻堅(jiān)決戰(zhàn)決勝之年。正當(dāng)全國(guó)人民為實(shí)現(xiàn)第一個(gè)百年奮斗目標(biāo)努力之時(shí)，一場(chǎng)突如其來(lái)的新冠肺炎疫情席卷全國(guó)。此次疫情是新中國(guó)成立以來(lái)，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件，給社會(huì)公眾的生命健康與財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)發(fā)展造成了嚴(yán)重的威脅和不利影響。這不僅是一次重大的公共衛(wèi)生危機(jī)，還是對(duì)社會(huì)保障制度的一次嚴(yán)峻考驗(yàn)，更是對(duì)國(guó)家治理體系和治理能力的一次大考。

從疫情初期新冠肺炎治療藥品和醫(yī)療服務(wù)項(xiàng)目全部納入醫(yī)保支付范圍，到及時(shí)對(duì)在一線因履行工作職責(zé)感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的醫(yī)護(hù)及相關(guān)人員進(jìn)行工傷認(rèn)定，并發(fā)放撫恤金，再到慈善組織助力防疫，捐贈(zèng)物資的管理、分配、監(jiān)督等，已經(jīng)彰顯出社會(huì)保障制度作為國(guó)家應(yīng)對(duì)重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件的治理工具的強(qiáng)大保障功能。疫情防控過(guò)程中，社會(huì)保障制度發(fā)揮了“穩(wěn)定劑”“安全網(wǎng)”和“調(diào)節(jié)器”的作用，其與生俱來(lái)的互助共濟(jì)、分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的原則在此次疫情防控中體現(xiàn)得淋漓盡致，也為疫情好轉(zhuǎn)之后企業(yè)復(fù)工復(fù)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)恢復(fù)發(fā)展起到了“助推器”的作用。

我國(guó)抗疫斗爭(zhēng)的初步勝利表明，社會(huì)保障制度在國(guó)家治理體系和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中具有其他制度無(wú)法比擬的獨(dú)特作用。在未來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，完善的社會(huì)保障制度是將危機(jī)轉(zhuǎn)化為契機(jī)，進(jìn)而恢復(fù)社會(huì)常態(tài)運(yùn)行的有效工具。質(zhì)言之，進(jìn)一步加快完善中國(guó)特色社會(huì)保障體系，必將有力推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

在新冠肺炎疫情防控中，社會(huì)保障制度的重要價(jià)值主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面。

及時(shí)出臺(tái)突破常規(guī)、應(yīng)急性醫(yī)療保障措施，確保患者免除治療費(fèi)用的后顧之憂

在疫情發(fā)生初期，國(guó)家醫(yī)療保障局就及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策。1月22日，國(guó)家醫(yī)療保障局、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障的通知》，要求全國(guó)醫(yī)保系統(tǒng)按照“兩個(gè)確保”全力開(kāi)展疫情應(yīng)對(duì)與救治保障，確保患者不因費(fèi)用問(wèn)題得不到及時(shí)救治，確保定點(diǎn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)不因醫(yī)?？傤~預(yù)算管理規(guī)定影響救治。1月27日，國(guó)家醫(yī)療保障局辦公室聯(lián)合財(cái)政部辦公廳、國(guó)家衛(wèi)生健康委辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好新型冠狀病毒感染的肺炎疫情醫(yī)療保障工作的補(bǔ)充通知》，將新冠肺炎疑似患者醫(yī)療費(fèi)用、確診或疑似異地就醫(yī)患者醫(yī)療費(fèi)用個(gè)人負(fù)擔(dān)部分納入“兩個(gè)確保”。截至4月3日，國(guó)家醫(yī)療保障局已經(jīng)陸續(xù)出臺(tái)了18條醫(yī)療保障措施。根據(jù)現(xiàn)行法規(guī)和政策，從門診留觀到住院治療，無(wú)論是確診患者還是疑似患者，新冠肺炎患者都實(shí)現(xiàn)了“零自付”。

隨著疫情蔓延到全球，境外輸入成為防控重點(diǎn)。4月15日，國(guó)家醫(yī)保局聯(lián)合外交部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布《關(guān)于外籍新冠肺炎患者醫(yī)療費(fèi)用支付有關(guān)問(wèn)題的通知》，外籍新冠肺炎確診和疑似患者參加我國(guó)基本醫(yī)保的，基本醫(yī)保、大病保險(xiǎn)應(yīng)按規(guī)定支付，其余費(fèi)用由患者個(gè)人負(fù)擔(dān)。外籍新冠肺炎確診和疑似患者未參加我國(guó)基本醫(yī)保的，醫(yī)療機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)先救治后收費(fèi)，確保應(yīng)收盡收；醫(yī)療費(fèi)用由患者個(gè)人負(fù)擔(dān)。參加商業(yè)健康保險(xiǎn)的，由商業(yè)保險(xiǎn)公司按合同及時(shí)支付。入境人流量特別大、輸入型病例排查壓力也更大的北京和上海，都明確了本地的做法。京滬對(duì)于境外輸入病例，都是有醫(yī)保的“零自付”，沒(méi)有醫(yī)保的個(gè)人自付，對(duì)困難人員視情況采取救助。

隨著疫情防控進(jìn)入常態(tài)化，8月17日，國(guó)家醫(yī)保局公布《2020年國(guó)家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整工作方案》和《2020年國(guó)家醫(yī)保藥品目錄調(diào)整申報(bào)指南》，意味著醫(yī)保目錄調(diào)整開(kāi)始正式啟動(dòng)，包括新冠肺炎呼吸系統(tǒng)治療藥品等7種類型的藥品有機(jī)會(huì)納入目錄范圍。8月28日，國(guó)家醫(yī)保局發(fā)布《國(guó)家醫(yī)療保障局對(duì)十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議第5326號(hào)建議的答復(fù)》，答復(fù)中表示，國(guó)家醫(yī)療保障局正在積極推動(dòng)《醫(yī)療保障法》立法工作。建立以《中華人民共和國(guó)醫(yī)療保障法》為統(tǒng)領(lǐng)，配套出臺(tái)若干行政法規(guī)和部門規(guī)章，形成獨(dú)立完備的醫(yī)療保障法律體系，是深化醫(yī)療保障制度改革、推進(jìn)醫(yī)療保障治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，是解決醫(yī)療保障改革發(fā)展整體無(wú)法可依的必然選擇。

及時(shí)對(duì)在一線因履行工作職責(zé)感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的醫(yī)護(hù)及相關(guān)人員進(jìn)行工傷認(rèn)定并發(fā)放撫恤金

新冠肺炎具有超強(qiáng)的傳染性，致死率較高，且無(wú)特效藥。并且其潛伏期一般為1—14天，大部分為3—7天，潛伏期同樣具有傳染性，這就給身處抗疫一線的醫(yī)護(hù)人員、公安干警、社區(qū)工作者、媒體記者等“逆行者”的生命安全造成嚴(yán)重威脅，他們隨時(shí)都面臨著感染新冠病毒的職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。

1月23日，人力資源社會(huì)保障部、財(cái)政部、國(guó)家衛(wèi)生健康委發(fā)布的《關(guān)于因履行工作職責(zé)感染新型冠狀病毒肺炎的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員有關(guān)保障問(wèn)題的通知》中明確指出，“在新型冠狀病毒肺炎預(yù)防和救治工作中，醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員因履行工作職責(zé)，感染新型冠狀病毒肺炎或因新型冠狀病毒肺炎死亡的，應(yīng)認(rèn)定為工傷，依法享受工傷保險(xiǎn)待遇”。這是在抗擊疫情期間，對(duì)從事疫情預(yù)防和救治的醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的特殊政策，體現(xiàn)了黨和國(guó)家對(duì)醫(yī)護(hù)及相關(guān)工作人員的人文關(guān)懷。總體上要遵循“相關(guān)行業(yè)的工作人員從寬認(rèn)定，非相關(guān)行業(yè)的工作人員從嚴(yán)認(rèn)定”的標(biāo)準(zhǔn)，能夠有足夠的證據(jù)，滿足因工作原因在工作時(shí)間、工作場(chǎng)所內(nèi)感染新冠肺炎或因新冠肺炎死亡的工作人員，即可靈活認(rèn)定工傷。

“率先向身邊人發(fā)出疫情預(yù)警信息”的武漢市中心醫(yī)院醫(yī)生李文亮，作為“吹哨人”，在這次疫情防控中不幸去世。武漢市人社局根據(jù)《工傷保險(xiǎn)條例》及疫情防控期間的工作規(guī)定，作出武人社工險(xiǎn)決字（2020）第010001號(hào)《認(rèn)定工傷決定書》，認(rèn)定李文亮作為醫(yī)護(hù)人員在抗擊新型冠狀病毒感染肺炎疫情工作中不幸感染并經(jīng)搶救無(wú)效去世，屬于《工傷保險(xiǎn)條例》第十四條第（一）項(xiàng)規(guī)定的“在工作時(shí)間和工作場(chǎng)所內(nèi)，因工作原因受到事故傷害的”情形，認(rèn)定為工傷。根據(jù)核算，李文亮工傷保險(xiǎn)待遇如下：一次性工亡補(bǔ)助金78.502萬(wàn)元、喪葬補(bǔ)助金3.6834萬(wàn)元。工傷保險(xiǎn)為奮戰(zhàn)在疫情防控一線的“逆行者”撐起了職業(yè)傷害“保護(hù)傘”，為他們的英雄壯舉保駕護(hù)航。

發(fā)揮社會(huì)保障促進(jìn)就業(yè)作用，減少失業(yè)負(fù)效應(yīng)

新冠病毒具有高傳染性、傳染途徑多樣、傳染路徑復(fù)雜的特點(diǎn)，疫情導(dǎo)致企業(yè)延期復(fù)工復(fù)產(chǎn)，勞動(dòng)者無(wú)法回到工作崗位，對(duì)勞資雙方影響比較嚴(yán)重。由于疫情進(jìn)行居家隔離而無(wú)法返回工作崗位或暫時(shí)失去工作機(jī)會(huì)的勞動(dòng)者，面臨收入驟減或失業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。疫情防控期間，就業(yè)社會(huì)保障制度作為反經(jīng)濟(jì)周期的“穩(wěn)定器”，對(duì)保障因疫情而失業(yè)人員的基本生活、促進(jìn)再就業(yè)、減少失業(yè)負(fù)效應(yīng)、穩(wěn)定社會(huì)秩序起著尤為重要的作用。

2月3日，人社部辦公廳發(fā)布《關(guān)于公布失業(yè)保險(xiǎn)金網(wǎng)上申領(lǐng)平臺(tái)的通知》，切實(shí)做好疫情防控期間失業(yè)人員的基本生活保障，確保失業(yè)保險(xiǎn)待遇按時(shí)足額發(fā)放。1—2月，共向219萬(wàn)人發(fā)放失業(yè)保險(xiǎn)金61億元，為領(lǐng)金人員繳納基本醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)13億元。中小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)力較弱，受疫情的沖擊更大，勞動(dòng)者面臨的失業(yè)情況更為殘酷。與此同時(shí)，874萬(wàn)名應(yīng)屆高校畢業(yè)生、農(nóng)民工以及高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)的勞動(dòng)者面臨的就業(yè)壓力也非常大。

此次新冠肺炎疫情的暴發(fā)，暴露出公共衛(wèi)生服務(wù)體系在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生資源、突發(fā)性公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理等方面存在的諸多問(wèn)題。習(xí)近平總書記在中央全面深化改革委員會(huì)第十二次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，“要加強(qiáng)公共衛(wèi)生隊(duì)伍建設(shè)，健全執(zhí)業(yè)人員培養(yǎng)、準(zhǔn)入、使用、待遇保障、考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制”。疫情更加凸顯公共衛(wèi)生、社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理、社會(huì)工作等相關(guān)專業(yè)人才在推進(jìn)防疫抗疫體系和公共衛(wèi)生體系建設(shè)中的緊缺性和重要性。中央和地方政府陸續(xù)出臺(tái)了關(guān)于減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、穩(wěn)定崗位、減免緩社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還、擴(kuò)大碩士研究生和專升本招生規(guī)模、就業(yè)補(bǔ)貼、就業(yè)援助等大量政策及措施，借由“擴(kuò)”“穩(wěn)”“保”“促”“兜”等舉措，紓解疫情對(duì)失業(yè)、就業(yè)造成的沖擊，發(fā)揮就業(yè)社會(huì)保障的積極效應(yīng)。

社會(huì)救助兜底保障困難群體的基本生活，守住最后一道安全網(wǎng)

在疫情防控期間，無(wú)收入、低收入群體、低保群體、流浪乞討人員，以及因“封城”、交通管控或隔離無(wú)法返回工作崗位或失去工作機(jī)會(huì)的勞動(dòng)者面臨著嚴(yán)峻的生存危機(jī)。3月6日，中央應(yīng)對(duì)新冠肺炎疫情工作領(lǐng)導(dǎo)小組印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好疫情防控期間困難群眾兜底保障工作的通知》，指出要切實(shí)做好兜底保障工作，解決疫情防控期間部分群眾面臨的突發(fā)性、緊迫性、臨時(shí)性生活困難。面對(duì)疫情帶來(lái)的挑戰(zhàn)，各地民政部門積極行動(dòng)起來(lái)，及時(shí)足額發(fā)放各類補(bǔ)助，加大臨時(shí)救助力度，對(duì)外來(lái)務(wù)工人員提供臨時(shí)住宿、飲食、御寒衣物，并通過(guò)現(xiàn)金發(fā)放、實(shí)物救助的方式進(jìn)行幫扶，同時(shí)為特困人員提供基本照料服務(wù)，符合條件的新冠肺炎患者、困難家庭則及時(shí)納入了社會(huì)救助體系，將兜底的“安全網(wǎng)”編織得緊密且牢固。截至4月10日，全國(guó)共為6155.3萬(wàn)人次的困難群眾發(fā)放了18.8億元補(bǔ)貼，其中低保對(duì)象為5446萬(wàn)人次，特困對(duì)象639萬(wàn)人次，低收入家庭等其他困難群眾70.3萬(wàn)人次。切實(shí)保障了困難群體的基本生活，不僅滿足了其生存需要，更是守住了疫情防控期間社會(huì)保障的最后一道“安全網(wǎng)”。

社會(huì)組織積極響應(yīng)，慈善事業(yè)助力聯(lián)防聯(lián)控

一場(chǎng)突如其來(lái)的疫情，點(diǎn)燃了社會(huì)大眾的社會(huì)責(zé)任感，這不僅是對(duì)社會(huì)組織實(shí)戰(zhàn)能力的檢驗(yàn)，也是對(duì)慈善事業(yè)在國(guó)家治理體系中功能定位的考驗(yàn)。社會(huì)組織是社會(huì)治理的潤(rùn)滑劑，是慈善事業(yè)的組織基礎(chǔ)。慈善事業(yè)是現(xiàn)代社會(huì)保障體系的有益補(bǔ)充，是推動(dòng)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要力量。作為不同于政府和市場(chǎng)的第三部門，社會(huì)組織在資源調(diào)配、人心向背、慈善捐贈(zèng)、應(yīng)急救助、志愿服務(wù)等特定領(lǐng)域內(nèi)有著其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，與政府、市場(chǎng)共同推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在此次疫情防控中，中華慈善總會(huì)等各級(jí)社會(huì)組織接收了大量社會(huì)捐款、捐物，充分體現(xiàn)了社會(huì)組織在此次疫情防控中發(fā)揮的重要補(bǔ)充作用。全國(guó)登記認(rèn)定的慈善組織超過(guò)7500個(gè)，截至4月23日，全國(guó)各級(jí)慈善組織、紅十字會(huì)共募集社會(huì)各界捐款達(dá)419.94億，接收抗疫急需物資達(dá)10.94億件，691萬(wàn)名志愿者參與了35.9萬(wàn)個(gè)疫情防控志愿服務(wù)項(xiàng)目。社會(huì)組織在慈善募捐、社區(qū)聯(lián)防、專業(yè)服務(wù)領(lǐng)域深度助力疫情防控，發(fā)揮了極大的扶危濟(jì)困效用。

慈善事業(yè)是道德事業(yè)，公信力是其生命力所在。此次疫情的募捐行動(dòng)，社會(huì)組織發(fā)揮出了強(qiáng)大的協(xié)調(diào)社會(huì)資源的能力，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量以彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)力量的不足，短期內(nèi)募集數(shù)百億元款物, 彌補(bǔ)了防疫物資的不足。這是社會(huì)組織繼以往重大突發(fā)性公共危機(jī)及重大災(zāi)害救助工作以來(lái)，又一次接收募捐較為集中、任務(wù)繁重、影響深遠(yuǎn)的行動(dòng)，但也有部分社會(huì)組織運(yùn)行過(guò)程中暴露出公信力不足，信息披露不及時(shí)、不公開(kāi)、不透明，物資分配不均等問(wèn)題，損害了社會(huì)公眾捐贈(zèng)的熱情。這也是我國(guó)社會(huì)組織加強(qiáng)法治建設(shè)、完善運(yùn)行機(jī)制、提升專業(yè)素養(yǎng)的一個(gè)重要契機(jī)?，F(xiàn)代慈善的魅力不僅僅在于捐款捐物，更在于在疫情防控常態(tài)化后，慈善事業(yè)可以持續(xù)在專業(yè)社會(huì)服務(wù)與人文關(guān)懷等方面發(fā)揮不可替代的作用。

在此次新冠肺炎疫情防控中,作為國(guó)家治理體系重要組成部分的社會(huì)保障制度，很好地扮演了社會(huì)“安全網(wǎng)”、民生“定心丸”、風(fēng)險(xiǎn)“減震器”的角色。新冠肺炎疫情不僅是公共衛(wèi)生和公眾健康風(fēng)險(xiǎn)，也帶來(lái)了經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化等各方面的風(fēng)險(xiǎn)，而作為風(fēng)險(xiǎn)化解機(jī)制的社會(huì)保障系統(tǒng)，通過(guò)合理的制度安排，有效應(yīng)對(duì)了各種不確定的、不可預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)。社會(huì)保障，這種逆風(fēng)險(xiǎn)性的制度安排，發(fā)揮了抵御、化解、防范重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件帶來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的特殊功能，免除疫情為民眾帶來(lái)的后顧之憂，調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與疫情防控，在推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程和公共衛(wèi)生應(yīng)急管理中作出了不可替代的貢獻(xiàn)。疫情防控中采取的社會(huì)保障措施，體現(xiàn)了當(dāng)前我國(guó)社會(huì)保障制度的發(fā)展成就和中國(guó)特色社會(huì)保障制度的優(yōu)勢(shì)，但也暴露出當(dāng)前社會(huì)保障治理能力還存在著明顯的短板，對(duì)現(xiàn)行的社會(huì)保障制度提出了新的挑戰(zhàn)。我們應(yīng)當(dāng)積極將危機(jī)轉(zhuǎn)化為提升治理能力以及完善社會(huì)保障制度的契機(jī)，在今后疫情防控常態(tài)化的進(jìn)程中進(jìn)一步加快中國(guó)特色社會(huì)保障體系的建設(shè)，推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。

【本文作者為山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授、山東城鎮(zhèn)治理與規(guī)劃協(xié)同創(chuàng)新中心主任 ；山東青年政治學(xué)院政治與公共管理學(xué)院教師韓瑤對(duì)本文亦有貢獻(xiàn)】

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責(zé)編：蔡圣楠 / 臧雪文

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