摘 要:敏捷治理作為公共管理研究領域的一種創(chuàng)新性理論，其所追求的快速、靈活、共同參與等理念和方法，為政府應對前沿科技迅速發(fā)展和應用所帶來的挑戰(zhàn)、創(chuàng)新前沿科技領域治理體系提供了新的選擇。因此，在加強科技治理的過程中，應樹立敏捷治理的理念，堅持多元主體共治，重塑治理流程，提高政策工具的適應性和針對性。

關鍵詞:前沿科技領域 敏捷治理 政策工具

【中圖分類號】D630.9 【文獻標識碼】A

敏捷治理是數字社會政府治理的一種創(chuàng)新性理論，為前沿科技領域的創(chuàng)新與監(jiān)管之間的彈性平衡提供了新的治理理念和工具。那么，對于前沿科技領域而言，自身的特性對治理創(chuàng)新提出了哪些要求？敏捷治理有哪些特有的政策工具？如何加強前沿科技領域的敏捷治理？

前沿科技領域的特性

顛覆性。前沿科技領域對未來發(fā)展極具沖擊力。與社會生活息息相關的數字與人工智能技術、基因組學和合成生物學、腦科學、物聯(lián)網等前沿科技領域蘊含許多顛覆性技術，孕育著新的巨大變革，不僅能催生新興產業(yè)的快速發(fā)展，改變社會生產生活方式，還能顛覆現(xiàn)有的社會組織形式和企業(yè)經營模式，甚至推動世界各國國力序位“洗牌”。

高度競爭性。前沿科技領域作為大國競爭的主戰(zhàn)場之一，是世界大國確保全球科技創(chuàng)新的領導地位的基礎，前沿科技領域的競爭態(tài)勢愈演愈烈。2018年，德國發(fā)布《高技術戰(zhàn)略2025》（HTS 2025），提出重點支持微電子、材料研究與生物技術、人工智能等領域的研究，以進一步穩(wěn)固德國科技研究和創(chuàng)新的世界強國地位。面對數字化浪潮，日本出臺了《科學技術創(chuàng)新綜合戰(zhàn)略2019》，在人工智能、量子技術、新一代通信網絡建設等科技創(chuàng)新的關鍵技術領域整合戰(zhàn)略目標，并出臺配套政策。世界各國通過調動科技資源來確保關鍵領域的自主性及領先地位，前沿科技領域霸權之爭愈演愈烈。

壁壘性。前沿科技領域的高科技性，決定了其作為人才、資本和技術壁壘極高的領域，必須建立在一定的前期積累和科技實力的基礎上，這往往離不開一個國家的高校科研院所、高科技企業(yè)和金融機構的有效支撐。這一方面需要加強自身的技術積累，持續(xù)不斷地投入大量研發(fā)與運作資金；另一方面，要擴大前沿科技領域的人才培養(yǎng)，壯大科技隊伍，在全球范圍內物色最尖端的科研人員。

引領帶動性。前沿科技領域對科學技術、產業(yè)變革、經濟社會長遠發(fā)展具有很強的“頭雁”帶動效應。人工智能技術的發(fā)展快速向物聯(lián)網、交通、農業(yè)、醫(yī)療、金融等行業(yè)滲透；合成生物技術推動了綠色化學品、制藥、化妝品、再生醫(yī)學、廢物處理等領域發(fā)展的新高潮；量子技術則催生了量子通信、量子計算、量子精密測量等產業(yè)的高速發(fā)展，且這些領域成為當下大國競逐的科技和產業(yè)制高點。

高風險高收益性。前沿科技具有高風險高收益并存的特點，即研究周期長、探索性強、發(fā)展前景不確定，但一旦研發(fā)成功，則有很大可能在激烈的市場競爭中占據產業(yè)鏈和價值鏈高端，為投資者帶來巨大收益。

前沿科技領域呼喚治理創(chuàng)新

發(fā)展前沿科技領域需要治理創(chuàng)新

在全球競爭重心日益轉向人工智能、高性能計算、先進通訊技術、生物技術等前沿科技的大背景下，加快建立科學高效的科技創(chuàng)新治理體系，是優(yōu)化科技資源配置，形成科研整體合力的必然要求。從前沿科技領域的創(chuàng)新態(tài)勢來看，在大科學時代，科技創(chuàng)新快速迭代，單個科技創(chuàng)新主體無力面對科技創(chuàng)新系統(tǒng)性、復雜性的要求，科技領域的治理難度加大。因此，需要整合多方資源，多元主體共同參與，多方利益共享，促使科研活動形態(tài)和科技開發(fā)模式出現(xiàn)一些根本性變化，諸如公私合作伙伴關系、研發(fā)分包、分布式研發(fā)、開源式研發(fā)等，整合稀有資源協(xié)同創(chuàng)新。

前沿科技領域的開拓性需要新的治理工具

前沿科技是對未知領域的開拓，具有高度不確定性。這主要是指前沿科技的前景不確定，包括技術路線、應用場景、客戶偏好、商業(yè)化模式、市場接受度等都難以完全有效預測，且一直處于動態(tài)變化中。因此，面對高度不確定的前沿科技，如何開展前瞻性規(guī)劃，引導創(chuàng)新主體加大創(chuàng)新投入，提高政府政策工具的供給能力，在相當程度上考驗著科技治理體系和治理能力。

前沿科技領域需要填補治理盲區(qū)

科技本身是一把“雙刃劍”，前沿科技應用的復雜性和未知性需要監(jiān)管者在充分考慮國際競爭、技術經濟價值的基礎上，有效解決前沿科技引發(fā)的治理問題，如基因編輯技術、數據隱私與安全、深度偽造和合成內容、生物識別偽造技術、自動駕駛產生的法律責任等。這些新技術的快速發(fā)展給科技治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)，而各國政府和產業(yè)界也尚未對以什么樣的方式和標準來治理這些問題形成廣泛共識。

敏捷治理：前沿科技領域治理的頂層設計

敏捷治理的內涵

人工智能、基因技術、納米技術、生物技術等新興技術的空前發(fā)展，推動了第四次工業(yè)革命的發(fā)展，極大地改變了人類社會的組織方式和運行形態(tài)，需要制定新的治理規(guī)則加以應對。同時，傳統(tǒng)的治理方式難以適應技術快速變化所帶來的新挑戰(zhàn)，治理效率落后于技術創(chuàng)新的節(jié)奏，需要一種新的方法支持治理的多樣化和有效性。在這種情況下，敏捷治理理念應運而生。敏捷治理為應對新興技術的快速發(fā)展節(jié)奏提供了一個新模式。其旨在探索具有適應性、包容性、可持續(xù)性和以人為本的決策，承認政策制定不再局限于政府，而是來自日益多元的利益相關方的共同努力。同時，敏捷治理強調持續(xù)準備快速駕馭變革，主動或被動地接受變革，從變革中學習，為實際或感知到的最終用戶價值做出貢獻。

敏捷治理應用于前沿科技領域治理的優(yōu)勢

敏捷治理的核心價值在于彈性、回應性和適應性。在許多情況下，前沿科技領域的創(chuàng)新以高速度、高度不確定性、大規(guī)模而出名。這意味當新的創(chuàng)新機會出現(xiàn)時，創(chuàng)新主體在前沿科技前景并不明朗的前提下，要快速做出決策努力，以跟上迅速發(fā)生變化的世界，并且要積極應對前沿科技帶來的廣泛社會影響。這使得傳統(tǒng)的等級制決策模式難以適應前沿科技發(fā)展的速度和特點，無法實現(xiàn)有效和高效的治理。

敏捷治理強調在動態(tài)變化的環(huán)境下，要重新思考和重新設計政策流程或服務，跟隨科技創(chuàng)新的節(jié)奏和產業(yè)發(fā)展的速率調整政策的節(jié)奏和力度，避免產生阻礙、延緩前沿科技發(fā)展的不利情況。同時，前沿科技領域應用的潛在風險使得社會治理面臨新的挑戰(zhàn)。對于政府而言，需要思考前沿科技領域發(fā)展對傳統(tǒng)規(guī)則的挑戰(zhàn)，研判新興技術應用的潛在風險，平衡多元利益主體。

敏捷治理強調通過建立相關機制，保持政府監(jiān)管的適應性，允許政策快速迭代以滿足被治理者的需求；強調建立治理主體與創(chuàng)新主體合作治理的生態(tài)系統(tǒng)，讓更多的利益相關者參與其中，形成多元主體共治的利益平衡機制?？偟膩碚f，作為一種新的治理方式，敏捷治理適應了政策對科技創(chuàng)新速度的反應，滿足了前沿科技領域對治理變革的需求，具有廣闊的應用前景。

前沿科技領域敏捷治理的基本原則

敏捷治理可以在快節(jié)奏且不可預知的前沿科技領域中采取敏捷靈活的治理方式?；谇把乜萍紕?chuàng)新的要求和自身特點，敏捷治理應遵循如下基本原則：一是靈活性。新興技術快速發(fā)展，社會飛速變化，治理應更加靈活，在基本理念上，治理主體要避免僵化的、一成不變的官僚主義風氣，建立不斷變化、容許失敗的治理體系，倡導靈活、流暢、動態(tài)適應的治理方法。二是快速性。前沿科技領域創(chuàng)新和市場發(fā)展瞬息萬變，對社會組織與運行的影響也在動態(tài)調整中，傳統(tǒng)自上而下的治理模式緩慢且基于計劃運行，無法滿足社會治理新需求、應對新變革，因此，應主張快速學習、快速改進，更加積極主動地適應社會變化。三是多元主體共同參與。多元主體共同參與的治理體系比單一維度的治理模式更能適應前沿科技所具有的快速發(fā)展迭代、日益復雜化等特征。隨著社會的高速發(fā)展，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、科學家團體、用戶等多元利益相關者也成為科技治理的重要主體，共同為正在開發(fā)的前沿科技及其應用和潛在風險制定治理規(guī)則。

加強前沿科技領域敏捷治理的措施

在前沿科技領域競爭日趨激烈，新興技術大量涌現(xiàn)之際，敏捷治理所追求的快速、靈活、共同參與等理念，順應了提高治理能力與治理效能以應對前沿科技迅速發(fā)展和應用的期望。從治理手段來看，政府可以利用敏捷治理的理念和方法，提高政策措施的適應性和針對性。

樹立敏捷治理理念。作為一種新興的治理價值觀和治理方式，敏捷治理著眼于對現(xiàn)有的治理結構和治理流程進行革新，這首先要改變人，即改變決策者固化的治理理念，堅持以人為本，樹立創(chuàng)新、合作、民主和多元的價值理念。此外，決策者對前沿科技的感知能力將決定他們的態(tài)度和行為，因此要提高決策者對前沿科技領域的認識深度，強調科技創(chuàng)新與可持續(xù)發(fā)展，倡導“負責任創(chuàng)新”。

堅持多元主體共治。敏捷治理追求構建多層次的治理體系，包括政府、創(chuàng)新者、企業(yè)、社會組織、行業(yè)協(xié)會、用戶和公民個人等多元主體參與。作為治理的核心，政府發(fā)揮主導作用，其他治理主體憑借自身在資源、人才、研發(fā)和信息等方面的優(yōu)勢，參與前沿科技規(guī)劃與評估，討論規(guī)則和標準的制定，共同建立利益和責任分擔機制。如英國首創(chuàng)的“監(jiān)管沙盒”，通過政府與創(chuàng)新者之間的合作，允許科技創(chuàng)新機構在監(jiān)管的試驗區(qū)內實驗新產品，降低了技術創(chuàng)新的風險性，縮短了技術創(chuàng)新周期。

重塑治理流程。要實現(xiàn)靈活、快速的治理目標，需要重塑現(xiàn)有的治理流程，以前沿科技的用戶為中心，整合和優(yōu)化科技資源，形成一個高效、協(xié)作的治理體系；將區(qū)塊鏈等新興技術引入現(xiàn)有治理流程，明確授權使用敏捷原則，允許試錯和實驗，通過自下而上的參與，賦予決策者“負責任的自由裁量權”，實現(xiàn)更敏捷、更透明和分布式的治理。

提高政策工具的針對性。要實現(xiàn)敏捷治理，必須充實和完善前沿科技領域治理的“工具箱”。根據前沿科技的兩面性，可以從兩個方面來理解：一方面，針對前沿科技領域的積極效應，采用低強度政策工具，即要為前沿科技的發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，如志愿性政策工具和信息性政策工具；另一方面，針對前沿科技領域的負面效應，采用高強度政策工具，即針對前沿科技可能引發(fā)的負面效應加以監(jiān)管，更多的采用管制性政策工具。此外，還要優(yōu)化政策工具組合，即綜合運用針對前沿科技創(chuàng)新行為的關鍵政策，例如研發(fā)政策、人才政策、稅收政策、行業(yè)標準、監(jiān)管框架等。

【本文作者分別為華南理工大學公共管理學院教授、廣東省公共管理與公共政策研究會副秘書長；本文系國家社會科學基金重點項目“新時代社會主要矛盾轉化下我國創(chuàng)新型國家建設研究”（項目批準號：18AKS008）的階段性研究成果】

責編：臧雪文 / 賀勝蘭

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