摘 要:隨著大數據、人工智能、低軌衛(wèi)星互聯網、量子計算等前沿數字技術的發(fā)展，其“雙刃劍”效應也日漸凸顯，一方面推動了生產力發(fā)展，另一方面也為國家治理帶來了一系列挑戰(zhàn)。因此，需要從國家治理制度設計的高度出發(fā)，加強其賦能的一面，限制其耗散的一面，將前沿數字技術創(chuàng)新和發(fā)展導入賦能國家治理的軌道。

關鍵詞:前沿數字技術 國家治理 賦能

【中圖分類號】G30 【文獻標識碼】A

近年來，大數據、人工智能、低軌衛(wèi)星互聯網、量子計算等前沿數字技術在促進生產力發(fā)展的同時，也給國家治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。前沿數字技術變革一方面正在完善國家治理體系并賦能國家治理，另一方面卻不僅“耗散”了傳統治理結構及其相關制度安排，而且給相關立法、公共政策以及社會倫理等提出了新命題。如何充分發(fā)揮前沿數字技術在賦能國家治理、創(chuàng)造國民福利盈余等方面的積極作用，科學規(guī)避沖擊，是新時代國家治理的新命題、新要求。

前沿數字技術創(chuàng)新發(fā)展帶來的治理挑戰(zhàn)

大數據技術的“雙刃劍”效應日漸凸顯，數據監(jiān)管如何平衡發(fā)展與安全成為新課題

作為數字經濟發(fā)展和繁榮的核心要素，數據為經濟社會的數字化轉型和公共服務效率提升提供了引擎，但其破壞作用也不可小覷。其中，“劍橋分析”事件開啟了大數據應用于政治營銷的先例。2016年美國大選期間，特朗普競選團隊聘請劍橋分析（Cambridge Analytica）公司將8700萬臉書個人用戶數據用于精準繪制用戶心理特征和政治傾向等“個人畫像”，這些數據涉及用戶的出生日期、地理位置、登錄日志、教育背景、政治和宗教信仰、社會關系網絡、個人興趣、日?；顒拥龋M而幫助特朗普團隊制定有效的競選策略，投放政治廣告，影響選民投票。不可否認的是，這些舉動的確在一定程度上左右了美國大選的最終結果。隨后披露的信息顯示，劍橋分析除涉足美國大選外，還至少參與了尼日利亞、肯尼亞、捷克、印度和阿根廷等國家的200多場選舉。除此之外，隱私泄露和個人信息濫用事件多發(fā)頻發(fā)，跨境數據流動和各國數據監(jiān)管政策，如歐盟的《通用數據保護條例》、美國的《云法案》、我國的《網絡安全法》之間的沖突也此起彼伏。

人工智能正在強勁觸發(fā)并推動新一輪科技革命和產業(yè)變革，給國際競爭、科技倫理、法律規(guī)則帶來嚴峻挑戰(zhàn)

當前，人工智能已經在數據積累良好、工作程序規(guī)范的醫(yī)療、金融、安防、物流和教育等行業(yè)投入使用，并取得了驕人成效。但是，隨著人工智能、大數據以及算法之間所形成的“喂養(yǎng)”關系越來越緊密，一些前所未有的風險開始顯現。例如，“深度偽造”技術被惡意用于炮制政治謠言、捏造虛假信息、制造虛假新聞，頻繁突破倫理底線，增加了網絡內容監(jiān)管的復雜性，帶來了網絡政治安全和意識形態(tài)安全風險。其所導致的社會危害是系統性的，并且會沿著互聯網、社交網絡擴散，從而扭曲民主對話、操縱選舉、降低公共政策的社會預期、侵蝕社會信任、制造并加劇社會分裂、損毀特定軍事或情報行動及能力、威脅正常的經濟和社會秩序，乃至破壞國際關系等。

5G、低軌衛(wèi)星互聯網等新技術的應用加大了網絡信息監(jiān)管的復雜性和不確定性

5G具有高速率、低時延、廣覆蓋等特點，數據傳輸方式、存儲方式等發(fā)生了重大變化，信息傳播方式多樣且去中心化。隨著5G大規(guī)模進入商用階段，短視頻、高清視頻、虛擬現實、增強現實等新業(yè)務愈加普遍，導致有害視頻的監(jiān)看發(fā)現、解析識別、處置清理等面臨極大挑戰(zhàn)和更高成本。以“星鏈”（Starlink）計劃以及“柯伊伯”（Kuiper）星座計劃等為代表的低軌衛(wèi)星互聯網競爭已經拉開了序幕。由于近地軌道頻率資源奉行“先到先得”原則，加之低軌衛(wèi)星間鏈路以及落地的信關站可以穿透網絡空間的監(jiān)管邊界，低軌衛(wèi)星互聯網星座商業(yè)化發(fā)展的不斷加速，不僅可能使追趕者失去在低軌衛(wèi)星互聯網領域的話語權，而且也會給國家主權帶來新的挑戰(zhàn)。

區(qū)塊鏈和量子計算等新技術的發(fā)展在釋放技術紅利的同時也帶來了風險

區(qū)塊鏈在技術上的新奇之處在于，它可以讓人們對一個分布式賬本的真實狀態(tài)達成共識，成為“無需信任的共識引擎”。這個分布式賬本可以記錄交易、合同、產權，在每個網絡節(jié)點上都保存一份副本，并且存在一種安全加密和經濟激勵加密機制，以確保所有參與者對賬簿的真實狀態(tài)達成共識，無需信任某個集中節(jié)點或權威機構。從合約的角度看，分布式賬本記錄了誰（或什么機構）擁有什么、誰（或什么機構）同意了什么、以什么來計算等共識，同時記錄所有有價值的交易，從而改變了交易機制，極大降低了交易成本，成為創(chuàng)造經濟效率和繁榮的先決條件。但是，有不法分子打著“區(qū)塊鏈”的幌子，從事營銷傳銷、金融欺詐等非法行為，誘騙不明真相的網民參與，致使近幾年來P2P暴雷事件頻發(fā)多發(fā)，嚴重破壞了經濟金融秩序，增加了金融安全風險。量子計算、量子通信在理論上具備無條件的安全性，能突破現行計算構架的算力瓶頸，從而開辟新的計算時代和通信時代。但是，谷歌提出的“量子霸權”一旦投入編解碼應用，現行編解碼體系將遭遇前所未有的危機，甚至可能被顛覆。

國際環(huán)境變化始料未及，遠遠超出預期

中美關系緊張、新冠肺炎疫情全球大流行等給前沿數字技術創(chuàng)新和應用帶來了重大影響。2020年8月5日，美國國務卿蓬佩奧假借保護美國公民隱私和美國公司敏感信息之名，宣布發(fā)起針對中國的“清潔網絡”計劃，這預示著美國單邊貿易霸凌行徑對我國信息科技的打壓進一步升級為“數據脫鉤”。同時，新冠肺炎疫情全球大流行加速了數字技術創(chuàng)新應用發(fā)展的深度和廣度。作為互聯網應用大國和數據大國，我國在面對美國貿易戰(zhàn)、科技戰(zhàn)的過程中，表現出了強勁的技術創(chuàng)新韌性，并在世界范圍內率先取得了抗擊新冠肺炎疫情的重大戰(zhàn)略成果，其中數字化抗疫發(fā)揮了關鍵作用。面向未來，我國前沿數字技術發(fā)展如何立足自主研發(fā)，加快核心技術突破，培育非對稱性“殺手锏”，如何深化國際合作和交流，解決基礎性、通用性技術問題，降低供應鏈單線、單點阻斷的風險，確保供應鏈、產業(yè)鏈安全，構建和提升國內國際雙循環(huán)發(fā)展的配置資源能力，成為亟待解決的問題。

技術的本質：賦能還是耗散？

美國著名經濟學家布萊恩·阿瑟（W. Brain Authur）在其2009年出版的《技術的本質》（The Nature of Technology）一書中敏銳地指出：“技術是萬事萬物深層秩序的一個重要組成部分。但是，我們的潛意識對奴役我們天性的技術與解放我們天性的技術作出了區(qū)分。我們或許不接受抑制我們天性的技術。我們是人類，并且我們不只是需要經濟舒適感。我們需要挑戰(zhàn)，我們需要意義，我們需要目的，我們需要與天性同在。技術在哪里將我們與上述需求分離，它就會在哪里走向終結；反之，技術在哪里增強上述需求，它就會在哪里不斷成長，并體現我們的天性。”很顯然，技術治理必須遵循解放人類天性以及為人類賦能的發(fā)展方向。

意大利創(chuàng)新經濟學家喬凡尼·多西（Giovanni Dosi）認為，作為信息、知識、程序、人工制品和中間產品投入的組合，技術具有四個方面的重要特性。一是技術在使用過程中是非競爭性的，一個經濟行為者使用某種技術并不能降低其他行為者使用同種技術的能力。二是技術應用與信息應用一樣具有內在的不可分割性。三是當特定技術發(fā)揮作用時，該技術實際上已經得到社會化利用，其所耗費的高昂前置投入成本已經被后期重復利用該技術的低成本所淹沒。四是技術的使用受制于收益非遞減規(guī)律，有時候遵從收益遞增規(guī)律。也就是說，信息和知識不會因技術進步而蒙受無形損耗。在多西看來，技術進步是在企業(yè)發(fā)展、產業(yè)變革和經濟增長方式演化的框架下進行的，針對新技術治理的衡量標準取決于其是否有利于企業(yè)創(chuàng)新和解決問題的能力，是否有利于產業(yè)發(fā)展和轉型，是否有利于改變市場交易方式、市場容量以及增強競爭力，以及是否有利于建立技術和制度變革驅動的宏觀經濟發(fā)展進程。

近期，關于數字技術能否真正促進經濟增長、增強國民福利盈余引起了宏觀經濟學家及增長理論家們的關注。技術悲觀主義者羅伯特·戈登（Robert Gordon）認為，數字技術并沒有像想象中那樣帶來勞動生產率的提高，“枝頭低垂的果實已經摘盡”。但諾貝爾經濟學獎獲得者邁克爾·斯賓塞（Michael Spence）卻認為，數字技術正在深刻地變革著經濟和社會，在健康、教育、協作方式等領域所產生的影響極為深遠，這種影響多維且復雜，應該衡量和區(qū)分其積極和消極的影響，以便為公共政策制定提供指南。

麻省理工斯隆管理學院教授埃里克·布林約爾松（Erik Brynjolfsson）認為，免費數字技術和產品給人們帶來了顯著的國民福利，但這些福利盈余是傳統GDP衡量方法無法捕捉的，如搜索引擎、社交網絡、在線音樂等為居民創(chuàng)造了難以度量的巨大價值。根據他的測算，僅一家知名社交網絡在2004—2017年間就使美國GDP年均增速提升了0.1%。但值得注意的是，因快速的技術迭代，某些數字產品不但無法被GDP捕捉，反而會降低GDP，比如智能手機導致計算機、電視機、數碼相機以及導航終端等產品的銷量劇烈下降，從而降低了GDP。布林約爾松認為，以人工智能等為代表的新一代通用目的技術帶來整個社會互補性投資的增加，但這些投資通常是無形的，在這些新技術導入的初期，其生產率增長會被低估，當這些無形投資伴隨著人們適應能力的增長產生收益時，生產率增長會顯現出來且容易被高估。因此，他認為前沿數字技術所帶來的生產率增長是一條J型曲線。

諾貝爾經濟學獎獲得者威廉·諾德豪斯（William D. Nordhaus）認為，人們樂觀地以為計算技術、人工智能等數字技術的快速變化將會跨越某些邊界或“奇點”，進而全面加速經濟增長。但是，雖然計算技術、人工智能可以完成許多常規(guī)工作，非常規(guī)工作卻不那么容易被編程且它們會隨著時間的推移和經濟環(huán)境的變化而演化。“如果我們將這個具有潛在超級智能的世界看作是人類和機器之間的競爭，那么我們肯定需要一個人類團隊來考慮如何保護人類免受機器的傷害。”技術與人之間的可替代性程度就將決定“奇點”的到來。諾德豪斯認為，只有當信息投入或產出在整個經濟的投入或消費中所占的比例上升時，信息和計算技術才可能會主宰整個經濟。根據過去的經驗，通過在人工智能與人力之間實施替代測試，“奇點”遠未來臨，大約還需一個世紀的時間才有可能達到增長的“奇點”。從經濟增長和生產率增長的角度來看，我們必須對數字技術促進經濟增長的積極效應嚴肅地加以甄別并因勢利導，必須通過增加互補性投資來改變整個社會的資源配置，以便防止數字技術耗散經濟增長所導致的“擠出效應”。

校準前沿數字技術賦能國家治理的“儀表盤”

前沿數字技術是一把“雙刃劍”，既可能賦能國家治理，也可能耗散國家治理。我們必須注意到，技術創(chuàng)新、需求變化和制度變革是密切互動的過程，前沿數字技術與國家治理之間的互動會決定未來國家治理結構及相應制度安排。未雨綢繆，防患于未然，需要我們加強其賦能的一面，限制其耗散的一面。因此，從現實出發(fā)，特別是由于大數據、云計算、人工智能、區(qū)塊鏈、低軌衛(wèi)星互聯網、量子計算等前沿數字技術仍處于發(fā)軔期，我們必須從國家治理制度設計的高度出發(fā)，將前沿數字技術創(chuàng)新和發(fā)展導入賦能國家治理的軌道。

建立跨政府部門的數字技術治理聯動機制

技術賦能不應該固化政府部門的法定權責邊界，而應該從標準兼容、數據共享、測試仿真、創(chuàng)新適應、協作聯動、安全可信的角度建立數字技術治理規(guī)則。高度重視互聯網社會化普及后，根據政府部門與商業(yè)主體在數據搜集、處理、存儲和利用等環(huán)節(jié)的能力差異，特別是數據占有量方面已經出現的“反向剪刀差”，建立商業(yè)部門向公共部門提供規(guī)范化數據接口的規(guī)定，從而保證公共政策的制定能夠滿足社會預期。政府部門應定期發(fā)布數字技術應用指引，保證數字技術的創(chuàng)新和應用賦能國家治理，實現公共價值。

完善數字技術賦能國家治理的法治體系

加快修訂數字技術賦能國家治理的法律法規(guī)，擴大現行法律法規(guī)的適用范圍，完善相關的司法解釋，特別是加快制定《數據安全法》《個人信息保護法》《跨境數據流動監(jiān)管法》《人工智能倫理準則》等法律法規(guī)。嚴格執(zhí)行《國家安全法》《網絡安全法》和《民法典》，保障行政執(zhí)法程序的規(guī)范和公開透明，加強部門執(zhí)法合作和數據共享，形成執(zhí)法合力。

深化數字技術賦能國家治理的試點示范

新冠肺炎疫情全球大流行加速了數字技術賦能國家治理的創(chuàng)新應用。在此背景下，應及時總結數字技術在公共衛(wèi)生、應急管理、民生服務等領域所取得的治理經驗和教訓，激濁揚清，整合和構建國家大數據融合治理平臺，建立包含數據采集聚合、數據流動交易、數據開放運行、數據安全治理等環(huán)節(jié)的全流程標準規(guī)范體系，將數字技術賦能國家治理的領域逐步向自然資源監(jiān)測、生物多樣性以及環(huán)境保護、養(yǎng)老救助、社區(qū)治理等領域延伸。

開展人工智能社會治理試驗

面向第三代人工智能——知識、數據、算法和算力的集成，特別是深度機器學習、推理、建模和輔助決策能力，針對目前互聯網超級平臺存在的濫用市場壟斷地位、不正當競爭、過度索權、侵害消費者權益等行為，建立國家算法監(jiān)管平臺，防止互聯網超級平臺之間的“算法串謀”以及利用算法“套牢”消費者。

促進各類政策間的協調配合

重點推進技術研發(fā)創(chuàng)新政策、產業(yè)政策、知識產權、標準和專利政策以及消費者權益保護政策之間的協調配合。建立國家技術研發(fā)創(chuàng)新政策的多目標評價體系；技術迭代與產業(yè)轉型的匹配適應必須有利于促進經濟增長和全要素勞動生產率的提高；知識產權保護、標準和專利政策要與消費者權益最大化相適宜；積極實施標準化戰(zhàn)略，以標準助力創(chuàng)新發(fā)展、協調發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展。

完善面向數字技術賦能國家治理的國民教育體系

加快調整和改革現行高等教育和職業(yè)教育的課程體系、教學模式，依托互聯網平臺，設置面向大數據、人工智能、區(qū)塊鏈等前沿數字技術的開放教育課程。強化科研機構、高等院校和職業(yè)高等學校與知名互聯網企業(yè)、獨角獸企業(yè)間的合作，增加大眾參與數字技術的現場模擬，倡導沉浸式體驗，提高公眾數字化生存技能。加強各級領導干部和公務員的數字素養(yǎng)培訓，強化數字思維、底線思維和風險思維，提高對數字技術的領悟能力和駕馭能力。

加強數字治理的國際交流和合作

面向國內國際兩個大局、網上網下兩個場域，逐步形成以國內大循環(huán)為主體、國內國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局，加強數據治理和數據監(jiān)管政策立法的國際交流和合作，分享成功經驗，促進國際數據治理規(guī)則的開放、包容和趨同。特別是將“防止前沿數字技術應用造成以鄰為壑的單極化”提上優(yōu)先議事日程。

【本文作者為北京師范大學政府管理學院教授】

參考文獻

[1]Brynjolfsson, Erik, Daniel Rock, and Chad Syverson （2020）. The Productivity J-Curve: How Intangibles Complement General Purpose Technologies. American Economic Journal: Macroeconomics. Vol.12（4）.

[2]Nordhaus, William D. （2020）. Are We Approaching an Economic Singularity? Information Technology and the Future of Economic Growth. American Economic Journal:Macroeconomics. Vol.12（4）.

責編：臧雪文 / 司文君

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