把國(guó)家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，可更好?shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義

—— 鞏固脫貧成效政策需相應(yīng)轉(zhuǎn)變

全面建成小康社會(huì)之后，我國(guó)要通過(guò)推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，使預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制內(nèi)生化，將由政府強(qiáng)力動(dòng)員的短期運(yùn)動(dòng)型脫貧機(jī)制轉(zhuǎn)化為法治保障、市場(chǎng)主導(dǎo)、政府調(diào)節(jié)的常態(tài)運(yùn)行機(jī)制，使國(guó)家脫貧政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈允杖敕峙湔?，?shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。為此，要注意以下幾方面。

建立正確的區(qū)域經(jīng)濟(jì)資源評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。一定時(shí)期內(nèi)不適用人口穩(wěn)定脫貧政策的區(qū)域不應(yīng)成為政府的開發(fā)目標(biāo)區(qū)域。政府與企業(yè)都不宜在深度貧困地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)實(shí)施開發(fā)式扶貧。

改進(jìn)扶貧移民政策。應(yīng)重新制定城鄉(xiāng)區(qū)劃政策，在此基礎(chǔ)上，將農(nóng)村地區(qū)逐步發(fā)展為專業(yè)農(nóng)戶的生活、工作區(qū)域，使農(nóng)村社會(huì)成為包括專業(yè)農(nóng)戶在內(nèi)的中產(chǎn)階層為主的社會(huì)。事實(shí)上，國(guó)家越是現(xiàn)代化，農(nóng)村就越不適于剛性貧困人口生存。在扶貧移民計(jì)劃中，應(yīng)考慮將完全依賴社保計(jì)劃的剛性貧困人口逐步向城市轉(zhuǎn)移，避免現(xiàn)行就近移民政策帶來(lái)的新移民與原有居民爭(zhēng)奪資源的弊端。

精準(zhǔn)脫貧政策實(shí)施過(guò)程中，要將“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”與“政府瞄準(zhǔn)”結(jié)合起來(lái)。“市場(chǎng)瞄準(zhǔn)”主要看貧困戶出售勞動(dòng)產(chǎn)品和服務(wù)的凈收益，“政府瞄準(zhǔn)”則主要看貧困戶的總收入，其中還包括未出售的產(chǎn)品的價(jià)值。前一指標(biāo)更能反映農(nóng)戶脫貧的潛力。從長(zhǎng)期看，我國(guó)不可能專門設(shè)立針對(duì)貧困人口的投資項(xiàng)目；貧困人口要與其他從業(yè)人口一起工作，選擇適合他們的工作崗位，通過(guò)就業(yè)解決收入問(wèn)題。依靠企業(yè)興辦慈善性的扶貧車間、扶貧農(nóng)業(yè)園是不可持續(xù)的。對(duì)于不能進(jìn)入勞動(dòng)分工體系的失能、半失能人口，現(xiàn)有的就地提供護(hù)理扶助的做法實(shí)際效果并不好，需要通過(guò)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的濟(jì)貧制度解決他們的基本生存問(wèn)題。

使用新的政策用語(yǔ)。應(yīng)以“低收入人群”概念替代“貧困人口”概念，并將“低收入人群”劃分為“就業(yè)扶助政策目標(biāo)人群”與“低保政策目標(biāo)人群”，而不再以城鄉(xiāng)區(qū)別。同時(shí)，用“預(yù)防貧困發(fā)生機(jī)制”替代“精準(zhǔn)脫貧機(jī)制”。這有利于明確政策目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)收入分配政策的轉(zhuǎn)型。

堅(jiān)持以城鎮(zhèn)化引領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展，大力發(fā)展小型城市。研究表明，農(nóng)業(yè)區(qū)距離城區(qū)超過(guò)半小時(shí)車程，并不利于農(nóng)業(yè)吸引人力資本。我國(guó)中西部地區(qū)的城市首位度不宜過(guò)高，應(yīng)采取綜合措施發(fā)展小型城市。城市房?jī)r(jià)過(guò)高是阻礙農(nóng)村居民舉家遷入城市定居的重要因素，這個(gè)問(wèn)題不解決，將影響我國(guó)成為真正的高收入國(guó)家。

應(yīng)撤并部分貧困地區(qū)的縣級(jí)行政區(qū)單元。研究發(fā)現(xiàn)，貧困程度越高的縣，人均財(cái)政支出越大，它們屬于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴型經(jīng)濟(jì)體，經(jīng)濟(jì)活力低下。這類縣的人口規(guī)模小，有的地域規(guī)模也非常小。舉例來(lái)說(shuō)，我國(guó)某地未被劃入深度貧困地區(qū)，但也算得上難以穩(wěn)定脫貧的地區(qū)，該地竟有25個(gè)縣級(jí)行政區(qū)。財(cái)政資金無(wú)力支付干部薪資，留不住人才，普通人員又大量堆積，人浮于事。因此，應(yīng)較大幅度合并貧困地區(qū)縣級(jí)行政單元，將干部人均國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值作為機(jī)構(gòu)和公務(wù)人員編制的主要參考指標(biāo)，降低人口比例指標(biāo)的影響權(quán)重。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的以發(fā)放食物券為主要手段的低收入人群營(yíng)養(yǎng)改善計(jì)劃。國(guó)家應(yīng)采取多種措施鼓勵(lì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)城，將農(nóng)村居民貧困問(wèn)題轉(zhuǎn)變?yōu)橐话阈载毨丝诘拿撠殕?wèn)題，以提高脫貧政策的實(shí)施效率，更好地消除貧困代際傳遞現(xiàn)象?？梢酝ㄟ^(guò)對(duì)舉家進(jìn)城的部分農(nóng)村低收入家庭發(fā)放食物券的辦法改善其生活水平，減弱他們的戀土情結(jié)，為農(nóng)村小塊土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。

加大對(duì)剛性貧困人口的救助力度，加強(qiáng)農(nóng)村貧困人口的老人扶助計(jì)劃及兒童教育與營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃。在現(xiàn)有幫扶基礎(chǔ)上，每個(gè)幼童和小學(xué)生的午餐補(bǔ)助增加五元，學(xué)生規(guī)模在360人以上的小學(xué)建立配置廚師的餐廳，大力豐富食品品種。對(duì)400萬(wàn)貧困老人每年發(fā)放1000元食物券，建立農(nóng)村分戶登記制度，完善貧困老人財(cái)產(chǎn)與收入數(shù)據(jù)資料。建立貧困孕產(chǎn)婦扶助計(jì)劃，按每人2000元補(bǔ)貼，實(shí)行住院分娩。對(duì)約60萬(wàn)失能人口每人每年增加3000元幫扶資金，對(duì)約100萬(wàn)半失能人口每人每年增加2000元幫扶資金，建設(shè)護(hù)理公寓，改善他們的生存狀況，并將他們納入國(guó)民營(yíng)養(yǎng)計(jì)劃，用食物券替代現(xiàn)金。經(jīng)計(jì)算，以上全部開支總計(jì)約170億元，其中新增開支估計(jì)不超過(guò)100億元，護(hù)理公寓建設(shè)資金可以通過(guò)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和農(nóng)村宅基地制度改革籌措。這些發(fā)展計(jì)劃如能落實(shí)，對(duì)于國(guó)家財(cái)政不會(huì)造成負(fù)累，而意義卻十分重大。對(duì)剛性貧困人口中有基本勞動(dòng)能力的人群，可以通過(guò)累退性負(fù)所得稅鼓勵(lì)他們到城市從事簡(jiǎn)單的工作。

（作者為中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員）