【摘要】基層治理中的規(guī)范化是理想型官僚組織有效運(yùn)作的內(nèi)在要求，也是為了確?；鶎庸ぷ魅藛T的行為既能對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)也能對(duì)民眾負(fù)責(zé)。但在有的地方，規(guī)范化演變成了“過(guò)度規(guī)范化”，這主要源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單化的決策思維、少數(shù)地方不健全的考核體系以及少數(shù)基層公職人員的策略性選擇。治理“過(guò)度規(guī)范化”，要從明確基層的權(quán)責(zé)清單、倡導(dǎo)“目光向下”的政績(jī)觀以及完善針對(duì)基層的考核機(jī)制三方面入手。
【關(guān)鍵詞】基層治理 形式主義 “過(guò)度規(guī)范化” 理性官僚制
【中圖分類(lèi)號(hào)】D261.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
所謂規(guī)范，就是一套明文規(guī)定或約定俗成的程序、格式、方法、規(guī)則或標(biāo)準(zhǔn)的總和。規(guī)范化，顧名思義就是用這套規(guī)范來(lái)指導(dǎo)、規(guī)定和約束工作，以期形成統(tǒng)一、穩(wěn)定、井然有序的工作流程，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)工作目標(biāo)。規(guī)范化是科學(xué)管理的基本要求，在管理過(guò)程中實(shí)施規(guī)范化，就是要推進(jìn)權(quán)責(zé)明晰化、目標(biāo)計(jì)劃化、決策程序化、業(yè)務(wù)流程化、行為標(biāo)準(zhǔn)化和考核指標(biāo)化。
在基層治理中，規(guī)范化主要體現(xiàn)在三個(gè)層面：一是上級(jí)政府對(duì)基層政府的規(guī)范化要求，如明確權(quán)責(zé)清單、簽訂責(zé)任狀等；二是基層政府對(duì)工作人員的規(guī)范化要求，如規(guī)范著裝，統(tǒng)一服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)與服務(wù)流程等；三是基層政府及其工作人員對(duì)服務(wù)對(duì)象（企業(yè)或民眾）的規(guī)范化要求，如規(guī)范商店招牌標(biāo)識(shí)等。文中不對(duì)這三種規(guī)范化加以仔細(xì)的區(qū)分，而是籠統(tǒng)地視之為上級(jí)對(duì)下級(jí)、組織對(duì)成員的規(guī)范化要求。
在基層治理中，規(guī)范化是理想型官僚組織有效運(yùn)作的內(nèi)在要求，也是為了確?；鶎庸ぷ魅藛T的行為既能對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)也能對(duì)民眾負(fù)責(zé)
基層治理需要規(guī)范化，這是理性官僚制的內(nèi)在要求。在馬克斯·韋伯看來(lái)，理性官僚制作為現(xiàn)代社會(huì)一種普遍而具體的組織形態(tài)，是現(xiàn)代文明所包含的維持法律、經(jīng)濟(jì)和技術(shù)理性的必要條件或組織手段，其優(yōu)越性在于它的“精密性、速度、明確性、有關(guān)公文檔案的知識(shí)、連續(xù)性、自主性、統(tǒng)一性、嚴(yán)格的隸屬關(guān)系、減少摩擦和縮減物力與人力上的開(kāi)支”。①理想型官僚組織的有效運(yùn)作內(nèi)在地需要規(guī)范化，具體表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：
一方面，規(guī)范化具有鮮明的專(zhuān)業(yè)屬性，體現(xiàn)了理性官僚制的技術(shù)優(yōu)越性。規(guī)范化以專(zhuān)業(yè)知識(shí)為基礎(chǔ)，以程序規(guī)范為表征，不僅是組織運(yùn)作的必要基礎(chǔ)，也是保障工作有序推進(jìn)的重要工具，由此成為官僚體制不可或缺的運(yùn)作原則。如馬克斯·韋伯所言，官僚體制的運(yùn)作實(shí)質(zhì)上是依據(jù)專(zhuān)業(yè)知識(shí)來(lái)開(kāi)展的。②規(guī)范代表著過(guò)往治理中留下的“專(zhuān)業(yè)知識(shí)”，特別是在公務(wù)過(guò)程中獲得的實(shí)踐知識(shí)，以規(guī)范為依據(jù)，能夠形成“方便操作、易于傳播”的標(biāo)準(zhǔn)，從而有效地彌補(bǔ)現(xiàn)有治理中專(zhuān)業(yè)知識(shí)不足的缺憾。此外，工作人員的選用與晉升也是依規(guī)而定，其人事活動(dòng)皆依專(zhuān)長(zhǎng)及能力而定，因而能夠通過(guò)提升組織的專(zhuān)業(yè)化程度來(lái)提升工作效率。
另一方面，規(guī)范化具有鮮明的約束屬性，體現(xiàn)了理性官僚制的非人格化特征。所謂非人格化，意指官僚體制是規(guī)章的體制而非個(gè)人的體制，因此，在官僚體制中，管理工作應(yīng)該以法律、法規(guī)、條例和正式文件等規(guī)范組織成員的行為，以書(shū)面形式闡述和記錄下來(lái)的行政法令、決議和規(guī)則，即使在口頭討論時(shí)已經(jīng)是規(guī)則了，甚或已經(jīng)有了強(qiáng)制性。③這種強(qiáng)制性不僅可以推動(dòng)決策和政策的執(zhí)行，而且超越了一切特殊情況的借口，體現(xiàn)出了典型的約束功能。通過(guò)規(guī)范化管理，上下級(jí)之間的關(guān)系可以達(dá)到“指揮自如”“上令下行”，使組織形成一個(gè)完整統(tǒng)一的有機(jī)體；各部門(mén)之間可以達(dá)到分工清晰、權(quán)責(zé)明確，避免各自為政、事權(quán)不清；組織才能做到“對(duì)事不對(duì)人”，破除情面，消除營(yíng)私舞弊。
基層治理需要規(guī)范化，更是基層工作特性的必然要求?；鶎庸ぷ魅藛T身處一線，直接與個(gè)體的民眾打交道，既是與民眾互動(dòng)最為密切、最為頻繁的工作人員群體，也是黨和政府與民眾緊密聯(lián)系的橋梁和紐帶，他們的服務(wù)意識(shí)、服務(wù)效率和服務(wù)水平，直接關(guān)系到黨和政府為人民服務(wù)的品質(zhì)。
在這里就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題：一方面，基層工作人員的服務(wù)品質(zhì)直接關(guān)乎黨和政府的形象；另一方面，他們可能既難以受到組織的有力控制，也難以受到民眾的有效約束。那么，如何確?；鶎庸ぷ魅藛T的行為既能對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)也能對(duì)民眾負(fù)責(zé)呢？規(guī)范化的引入正是對(duì)這一難題的求解所致。
首先，基層治理的規(guī)范化能夠提升基層運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，體現(xiàn)了鮮明的法治精神。黨的十八屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求，“面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，……必須更好發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用”，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，……形成完備的法律規(guī)范體系……”。規(guī)范作為組織活動(dòng)中的“軟法”，是對(duì)政府工作人員行政行為的指導(dǎo)、規(guī)定和約束，體現(xiàn)了官僚體制自上而下的紀(jì)律約束和監(jiān)察糾偏機(jī)制的基本要求?；鶎又卫淼囊?guī)范化，不僅有利于明晰部門(mén)權(quán)責(zé)，減少政府各部門(mén)之間的相互推諉，更有利于防止不作為、亂作為、侵害基層民眾權(quán)益等現(xiàn)象的發(fā)生。
其次，基層治理的規(guī)范化能夠提升基層工作人員的個(gè)體素質(zhì)，體現(xiàn)了鮮明的理性精神。規(guī)范化管理，就是辦事要有統(tǒng)一的依據(jù)，規(guī)范面前人人平等，不能因人而異，通過(guò)明確每一個(gè)崗位角色的工作內(nèi)容、方法程序和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，行使相應(yīng)的權(quán)力，并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，以使組織能夠協(xié)調(diào)統(tǒng)一地運(yùn)轉(zhuǎn)。就基層組織的管理者而言，規(guī)范是在系統(tǒng)原則下設(shè)計(jì)出來(lái)的，管理者依據(jù)規(guī)范進(jìn)行管理，能夠提高立足本職、縱覽全局的管理水平；就基層組織的成員而言，規(guī)范是組織對(duì)他們的指引性與約束性要求，通過(guò)對(duì)照規(guī)范進(jìn)行自我管理，組織成員能夠較好地掌握組織對(duì)自身的要求，確立起努力的方向和標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而提升自身素質(zhì)。
最后，基層治理的規(guī)范化能夠方便基層民眾辦事，體現(xiàn)了鮮明的民本思想?；鶎用癖姷秸块T(mén)辦事，有時(shí)出現(xiàn)跑錯(cuò)路、多跑路的現(xiàn)象，這主要是因?yàn)橛械牡胤交鶎诱?wù)不公開(kāi)不規(guī)范所致。推進(jìn)基層政務(wù)公開(kāi)化標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化，就是要著力消除基層治理中存在的隨意性與模糊性，促使基層工作人員依法依規(guī)辦事，更好地滿足民眾訴求。唯有科學(xué)規(guī)范、有序規(guī)范，把好事辦好、實(shí)事辦實(shí)，才能真正做到讓基層民眾滿意。
有的地方規(guī)范化演變成為“過(guò)度規(guī)范化”，主要源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單化的決策思維、少數(shù)地方不健全的考核體系以及少數(shù)基層公職人員的策略性選擇
規(guī)范化管理是為了以規(guī)范來(lái)指引、規(guī)定和約束工作流程，提高工作質(zhì)效，但在基層治理實(shí)踐中，少數(shù)地方對(duì)規(guī)范的理解過(guò)于生硬和僵化，忽視千變?nèi)f化的實(shí)際情況，過(guò)分追求形式上的“標(biāo)準(zhǔn)化”“簡(jiǎn)單劃一”和“一刀切”；少數(shù)地方規(guī)定過(guò)細(xì)、過(guò)多、過(guò)濫，導(dǎo)致少數(shù)基層干部不得不為了達(dá)到某個(gè)規(guī)范化指標(biāo)要求而弄虛作假。凡此種種，都是“過(guò)度規(guī)范化”的表現(xiàn)。“過(guò)度規(guī)范化”重共性、輕個(gè)性，重標(biāo)準(zhǔn)、輕創(chuàng)新，重外形、輕內(nèi)在，實(shí)質(zhì)上是一種以手段替代目標(biāo)、只顧虛功不重實(shí)績(jī)的形式主義。
“過(guò)度規(guī)范化”的危害是顯而易見(jiàn)的。一是捆住了基層手腳，影響了少數(shù)基層工作人員干實(shí)事的積極性，也破壞了少數(shù)基層工作人員務(wù)實(shí)擔(dān)當(dāng)?shù)牧己眯蜗?；二是使基層投入過(guò)多的時(shí)間和精力在“描眉畫(huà)眼”等務(wù)虛功夫上，既浪費(fèi)了有限且寶貴的行政資源，也加重了基層負(fù)擔(dān)；三是可能會(huì)使少數(shù)基層干部“削足適履”，最終可能與基層民眾的切身利益背道而馳。
造成“過(guò)度規(guī)范化”的原因是多方面的。從理論上看，官僚制的固有缺陷是導(dǎo)致“過(guò)度規(guī)范化”的深層次根源。官僚制的一個(gè)突出特征，是其目標(biāo)往往不是單一的，而是由一系列目標(biāo)構(gòu)成的一個(gè)目標(biāo)層級(jí)系統(tǒng)，或者說(shuō)是一個(gè)連續(xù)的目標(biāo)－手段鏈。④就理想狀態(tài)而言，整個(gè)組織的目標(biāo)－手段環(huán)環(huán)相扣，形成一個(gè)有機(jī)的體系。但在實(shí)踐中，組織活動(dòng)和最終目標(biāo)之間的關(guān)系往往并不那么清晰，我們也難以將手段和目的完全分離開(kāi)來(lái)，因而，“采用實(shí)現(xiàn)某個(gè)特定目的的特定手段，可能產(chǎn)生許多始料未及的其他后果”。⑤“過(guò)度規(guī)范化”就是這樣一個(gè)“始料未及的后果”。鑒于政策目標(biāo)的抽象性，要將其落實(shí)到位，就要將其分解為盡可能具體的量化指標(biāo)。越往基層，這些指標(biāo)就越具體、越簡(jiǎn)單、越清晰，越需要以規(guī)范的形式呈現(xiàn)出來(lái)。最終，這些規(guī)范替代了復(fù)雜的治理過(guò)程與治理績(jī)效，成為基層的主要追逐目標(biāo)。
我國(guó)少數(shù)地方基層治理中出現(xiàn)的“過(guò)度規(guī)范化”，不僅有著深刻的理論根源，也是基層治理場(chǎng)域中不同層級(jí)的治理主體之間交互博弈的結(jié)果。“過(guò)度規(guī)范化”源于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部簡(jiǎn)單化的決策思維。所謂簡(jiǎn)單化，是國(guó)家對(duì)復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象的一種重構(gòu)，即將復(fù)雜和具體的治理對(duì)象予以簡(jiǎn)化和抽象。⑥國(guó)家治理視角的“簡(jiǎn)單化”邏輯有助于我們更好地理解規(guī)范化是如何演化成“過(guò)度規(guī)范化”。面對(duì)復(fù)雜的和難以處理的治理對(duì)象，有限的注意力只容許其關(guān)注到一些關(guān)鍵性特征并使之更容易被度量和計(jì)算。在“過(guò)度規(guī)范化”的形成過(guò)程中，這種簡(jiǎn)單化體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是“一刀切”；二是“一鍋煮”；三是“拍腦袋”。“一刀切”就是為了達(dá)成某種政策效果而采用相對(duì)單一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，即“一把尺子量到底”，忽視了各地不同的基礎(chǔ)條件和發(fā)展特色；“一鍋煮”就是不顧各地各部門(mén)實(shí)際，將各地各部門(mén)都放在一個(gè)盤(pán)子來(lái)比較；“拍腦袋”則是在出臺(tái)規(guī)范之前，缺乏民主決策程序，甚至搞“一言堂”。
“過(guò)度規(guī)范化”源于少數(shù)地方不健全的考核體系?；鶎痈刹恐砸焚M(fèi)苦心地證明自身工作是合規(guī)的，主要是因?yàn)橐恍┑胤降目己梭w系是“合規(guī)考核”而不是“實(shí)績(jī)考核”。上級(jí)的考核就是指揮棒，上級(jí)指揮棒往哪兒指，基層就往哪兒跑。因此，規(guī)范化演變?yōu)?ldquo;過(guò)度規(guī)范化”，與少數(shù)地方重形式、輕實(shí)質(zhì)和簡(jiǎn)單粗暴的考核方式有著直接的關(guān)系。少數(shù)地方領(lǐng)導(dǎo)干部在制定考核指標(biāo)時(shí)，缺乏深入地調(diào)查研究，注重文件、臺(tái)賬、表格等形式上的東西，忽視了干事創(chuàng)業(yè)的過(guò)程，忽視了辦成事情、解決問(wèn)題的成效。在實(shí)施考核時(shí)，也習(xí)慣了拿著規(guī)范化清單，看場(chǎng)地、看文件、看臺(tái)賬、看表格、看制度牌，如此考核，考在了紙面上、考在了臺(tái)賬上，反而忽視了基層干了什么事、解決了什么問(wèn)題、辦成了什么事。
“過(guò)度規(guī)范化”是少數(shù)基層公職人員策略性選擇的結(jié)果。如邁克爾·李普斯基所言，基層政府及其工作人員雖然身處公共政策鏈條最末端，但他們并非純粹的、被動(dòng)的執(zhí)行者，而是有著較大能動(dòng)選擇自由的決策者，與高層領(lǐng)導(dǎo)注重實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)不同，他們偏重于按照自己的興趣與偏好來(lái)完成工作任務(wù)。⑦這種偏好性選擇表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：一方面，雖然基層干部眼睛向上，但他們更愿意去完成那些具有顯示度的工作。“過(guò)度規(guī)范化”正是這樣一種具有強(qiáng)顯示度且工作量相對(duì)較小的工作。官員的精力與時(shí)間的有限性，迫使基層政府將注意力分配集中于對(duì)規(guī)范性材料的準(zhǔn)備中，主動(dòng)加壓提高規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，不斷升級(jí)規(guī)范化的顯示度與可讀性，而忽略了實(shí)際的治理效果，這就使規(guī)范化滑入了形式主義的泥潭。另一方面，“過(guò)度規(guī)范化”是少數(shù)地方基層政府及其工作人員消極地規(guī)避責(zé)任的一種自我保護(hù)方式?；鶎庸ぷ鲝?fù)雜多變，治理對(duì)象和場(chǎng)域千差萬(wàn)別，治理信息復(fù)雜多變，少數(shù)基層公職人員也愿意用形式上的忙忙碌碌來(lái)掩蓋實(shí)際的政策執(zhí)行情況，畢竟擺花架子要比做實(shí)事更容易，也更能規(guī)避不作為的指責(zé)。
治理“過(guò)度規(guī)范化”，要從明確基層的權(quán)責(zé)清單、倡導(dǎo)“目光向下”的政績(jī)觀以及完善針對(duì)基層的考核機(jī)制入手
“過(guò)度規(guī)范化”使少數(shù)基層干部在目標(biāo)管理與過(guò)程管理的平衡中滑向了極端的過(guò)程管理，旨在提升基層治理績(jī)效的規(guī)范變成了目標(biāo)本身，也使基層治理深陷形式主義的泥潭，因而是時(shí)候?qū)?ldquo;過(guò)度規(guī)范化”加以必要的規(guī)范。
首先，要明確基層的權(quán)責(zé)清單。在政府組織結(jié)構(gòu)中，職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致上下級(jí)間、條條與塊塊間權(quán)責(zé)不清，沒(méi)有明確的責(zé)任分工，出現(xiàn)權(quán)責(zé)共擔(dān)的狀況，進(jìn)而導(dǎo)致少數(shù)上級(jí)部門(mén)容易向下級(jí)部門(mén)“甩”包袱，最終將責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層政府。因而，要以推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化為指引，以打破職責(zé)同構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置為突破口，明晰權(quán)責(zé)關(guān)系，用法律的手段推進(jìn)政府權(quán)責(zé)優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)從每級(jí)政府都要管所有的事情轉(zhuǎn)向只管特定的事情。要進(jìn)一步細(xì)化職能部門(mén)事務(wù)下沉的準(zhǔn)入機(jī)制，厘清基層政府的權(quán)力清單和責(zé)任清單。要明確清單之外的事項(xiàng)不得納入基層工作職責(zé)之內(nèi)，不得作為基層的考核項(xiàng)目，防止上級(jí)以問(wèn)責(zé)為由，借屬地管理之便，不加拆解、事無(wú)巨細(xì)進(jìn)行工作下沉。
其次，要倡導(dǎo)“目光向下”的政績(jī)觀?；鶎诱哂薪咏癖?、了解民眾需求、快速解決民眾難題的天然優(yōu)勢(shì)，其主要職責(zé)是為轄區(qū)民眾提供公共服務(wù)。但在實(shí)踐中，基層政府的職責(zé)可能因“上級(jí)政府交辦的其他事項(xiàng)”這個(gè)兜底條款而走了樣。習(xí)近平總書(shū)記指出：“反對(duì)形式主義要著重解決工作不實(shí)問(wèn)題，督促領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確政績(jī)觀，克服浮躁情緒，拋棄私心雜念。”基層公職人員要在實(shí)績(jī)導(dǎo)向的政績(jī)觀的指引下，把解決問(wèn)題與群眾滿意度作為基層最實(shí)際的政績(jī)，從政治忠誠(chéng)、職業(yè)操守、倫理自主性等方面不斷強(qiáng)化自身修養(yǎng)，提升責(zé)任意識(shí)，強(qiáng)化崗位認(rèn)同和角色認(rèn)同，自覺(jué)打造對(duì)基層民眾負(fù)責(zé)任的行政模式。
最后，要完善針對(duì)基層的考核機(jī)制。過(guò)度規(guī)范，就是用過(guò)于嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)范紛繁蕪雜的社會(huì)事實(shí)。“過(guò)度規(guī)范化”盛行的地方，大多伴隨著“以材料論政績(jī)”的考核方式，“上游水不清，下游如何凈”？要治理“過(guò)度規(guī)范化”，就要著力規(guī)范和完善考核機(jī)制。一是要杜絕“千篇一律”“統(tǒng)一僵化”的考核要求，進(jìn)一步提高“個(gè)性分”“創(chuàng)新分”的比值。二是要在考核中明確結(jié)果導(dǎo)向，融合過(guò)程管理與結(jié)果管理，考核評(píng)價(jià)的落腳點(diǎn)應(yīng)該在基層治理效果的評(píng)價(jià)上、在觀察問(wèn)題的解決程度與民眾的切身感受上，而非在考核機(jī)制上“唯規(guī)范唯標(biāo)準(zhǔn)是舉”。三是要在考核中引入服務(wù)對(duì)象評(píng)價(jià)。作為政策實(shí)際受益者的民眾，更易識(shí)別出實(shí)質(zhì)性的治理舉措和“華而不實(shí)、面子工程”的“過(guò)度規(guī)范化”表象。當(dāng)這種自下而上的評(píng)價(jià)壓力足夠大時(shí)，基層政府就有更多動(dòng)力將為民便民措施落到實(shí)處。
（作者為暨南大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)）
【注：本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金一般課題“中國(guó)特色行政學(xué)的發(fā)展及其話語(yǔ)體系建構(gòu)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：18BZZ066）階段性研究成果】
【注釋】
①[美]斯蒂爾曼著、李方等譯：《公共行政學(xué)：觀點(diǎn)和案例》（上），北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，1988年，第107頁(yè)。
②③[德]馬克斯·韋伯著、林榮遠(yuǎn)譯：《經(jīng)濟(jì)與社會(huì)》（上），北京：商務(wù)印書(shū)館，1997年，第248頁(yè)、第245頁(yè)。
④⑤[美]赫伯特A.西蒙著、詹正茂譯：《管理行為》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2004年，第61頁(yè)、第73頁(yè)。
⑥[美]詹姆斯·C·斯科特著、王曉毅譯：《國(guó)家的視角：那些試圖改變?nèi)祟?lèi)狀況的項(xiàng)目是如何失敗的》（修訂版），北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2011年，第3頁(yè)。
⑦M(jìn)ichael Lipsky. Street-Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services. New York: Russell Sage Foundation, 1980.
責(zé)編/謝帥 美編/王夢(mèng)雅
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