【中國之治@文化解碼】

作者：李軍 中國農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟管理學院副院長，教授、博導，國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展研究院研究員

習近平總書記指出，“防災減災、抗災救災是人類生存發(fā)展的永恒課題”。這一論斷是在其對中國社會災害多發(fā)這一國情判斷的基礎上形成的。毫無疑問，災害自古以來就是制約中國經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。有學者統(tǒng)計，截至清末，死亡萬人以上的災害共計188年次，死亡人數(shù)超過2328.8萬人。即使是制度完備、信息暢通、現(xiàn)代設施完善的當今社會，災害也是制約中國經(jīng)濟順利發(fā)展的阻力。面對不時發(fā)生的各種災害，我們應當如何應對？從中國救災史的發(fā)展看，古代社會業(yè)已形成了防災救災相結合的災害救濟制度體系。正是因為有了這樣一套完備制度，才保障了古代社會的正常運轉，保證了華夏民族的綿延不絕。

未雨綢繆的災害防備制度

凡事預則立，不預則廢。“救荒之策，備荒為上。”基于這樣的理念，古代社會防患于未然，建立了系統(tǒng)完整的防災制度。這些制度主要有：

第一，雨雪糧價的監(jiān)測。災害往往具有特發(fā)性，常態(tài)化的觀測制度對于提前預知其發(fā)生具有重要的作用。古人憑借其智慧建立了科學的監(jiān)測制度，及時對各地雨雪發(fā)生情況、糧價波動情況以及主要水利區(qū)的水文情況予以及時上報。早在秦漢時期，政府已規(guī)定各州郡必須及時上報農(nóng)作物生長期的雨澤豐潤以及災時的受災程度，“自立春至立夏盡立秋，郡國上雨澤”，以此作為了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、掌握賦稅征收的重要依據(jù)。唐代的劉晏在地方設置知院官，“每旬月，具州縣雨雪豐歉之狀白使司”，并設官巡檢，定期預報氣候狀況及各地收成。黃河水訊歷朝關注，金朝制定的《河防令》要求沿河州縣在汛期隨時奏報水文情況。清代的災害監(jiān)測制度更是完備，不僅形成了完整的晴雨錄和雨雪分寸制度，更是建立了世界獨一無二的、長達近百年的糧價奏報制度。糧價奏報制度始于清代康熙年間，是對地方氣候變化及農(nóng)田耕作等進行嚴密監(jiān)測，并詳細奏報的制度，它要求地方督撫按月上報各府州廳縣主要糧食品種的糧食價格，作為國家調控物價的重要手段。

第二，體系完備的倉儲制度。《禮記》云：“國無九年之蓄曰不足；無六年之蓄曰急；無三年之蓄曰國非其國也”，說明了古人很早就認識到了倉儲的重要性，所謂“備荒莫如裕倉儲”，因此古代建立了名目眾多的倉儲體系。漢代有常平倉，唐代有義倉，兩宋有惠民倉、廣惠倉、社倉、和糴倉、預備倉等，元代有在京諸倉、河西務諸倉、上都諸倉、宣德府倉、御河諸倉等，明代專為賑濟災荒而設的、影響較大的是預備倉。清代形成了以官倉為主、民倉為輔、常平倉為骨干的全國糧食儲備及供應體系。這些倉儲名稱各異，且時設時廢。其中對后世影響最大的當屬創(chuàng)建于漢代的常平倉制度，該項制度以糧價的高低為依據(jù)，宏觀掌握糧食的收儲與出售，借以平抑物價。唐代杜佑編撰的《通典》卷12《食貨十二》中說：“漢宣帝時，歲數(shù)豐穰，谷至石五錢，農(nóng)人少利。大司農(nóng)中丞耿壽昌請令邊郡皆筑倉，以谷賤時增其價而糴以利農(nóng)，谷貴時減價而糶，名曰‘常平倉’，人便之。”其后歷朝多有沿襲，影響深遠。美國20世紀30年代的經(jīng)濟危機的應對措施之一就是借鑒了我國的常平倉制度。

第三，系統(tǒng)的水利工程建設。從大禹治水開始，與水的斗爭就一直伴隨著中華民族的成長。春秋戰(zhàn)國時期，興修了芍陂、漳水渠、都江堰、鄭國渠等一批著名水利工程。西漢時，通過汲黯、賈讓、王景等人的努力，黃河決口獲得控制，黃河下游河道出現(xiàn)了800年的相對安流局面。唐代共興建農(nóng)田水利工程253處，灌溉面積在千頃以上的就有33處，由工部和都水監(jiān)具體掌管天下水利事宜。唐朝還制定了專門的水法——《水部式》。元代至正年間的工部尚書賈魯以及明朝著名水利專家潘季馴以“束水攻沙”法治理黃河，借淮河之清以刷黃河之濁，使黃河河道安流200余年。同時，清代長期將河務、漕運列為重要政事。中國古代經(jīng)濟區(qū)的形成與水利工程的興修形成了密切的關系。

第四，農(nóng)業(yè)抗災技術與救災農(nóng)作物的推廣。古代政府把植樹造林、禁止亂伐森林、發(fā)展抗旱澇高產(chǎn)糧食作物，作為重要的防災備荒措施。傳播至今的農(nóng)書中包含著眾多防災的技術與知識，《氾勝之書》《齊民要術》《農(nóng)政全書》《農(nóng)桑輯要》等著名農(nóng)書，都提出了諸如抗旱、保墑、防御低溫、病蟲害、鹽堿化等防災及治蝗對策。古代社會還積極引進與傳播抗災性強的農(nóng)作物，較著名的有宋代一度推廣的耐旱的占城稻，“給占城稻種，教民種之”。明代中葉之后，具高產(chǎn)、耐旱澇、對土質要求不高等特性的玉米、番薯、馬鈴薯等美洲作物相繼傳入我國，對我國人口增長和社會發(fā)展起到了重要的推動作用。

多管齊下的災害救濟制度

災荒救濟制度古稱“荒政”，是古代有關災荒救濟的法令、制度與政策措施的總稱。“荒政”一詞，最早見諸于《周禮·地官·大司徒》，書中提出的救災之法被稱為“荒政十二”，歷經(jīng)后世演變，形成了賑濟糧食、蠲免賦稅、平糶與禁遏糴、移民就食、以工代賑等救災制度。

一是災害的賑濟。賑濟是災荒之后由政府發(fā)放錢糧對災民救濟的制度，是災害發(fā)生后的救援措施，其形式多樣，以食物賑濟，如谷賑、粥賑為主，但也會根據(jù)災情采取銀賑、工賑、布帛賑、賑貸等其他形式?！稘h書·文帝本紀》記載，后元六年（前158）夏四月大旱、蝗，“發(fā)倉庾以振（賑）民”。粥賑即施粥，是古代社會最常見的一種施善行為。政府、寺廟、富人往往是施善的主體。清代京師每年十月初一至次年三月二十日都有施粥行為。以工代賑是救濟對象通過參加必要的社會公共工程的建設而獲得賑濟物或資金的一種特殊救濟方式，其特殊性在于救濟與建設的結合與統(tǒng)一。宋熙寧八年（1075年）夏，越州大旱，知州趙忭下令修城，以工代賑，計用工3.8萬工，使“不能自食者，得以受粟；能自食者得以糴粟；凡以工代賑者，借貸者，棄嬰皆得其所”。

二是賦稅的蠲免。蠲免是古代用于災害時期賦稅減免的一種形式，它往往會根據(jù)具體災情采取不同的減免標準，主要有全面免除、部分免除以及延遲征收等形式?！稘h書·昭帝本紀》記載，始元二年（前85年）政府下詔：“往年災害多，今年蠶麥傷，所振貸種、食勿收責，毋令民出今年田租。”《文獻通考·國用考》稱，“宋以仁立國，蠲租之事視前代為過之，歲不勝書”。明清時期，政府關于蠲免賦稅的標準更加規(guī)范。清代順治十年，將全部額賦分作十分，按田畝受災分數(shù)之程度酌減。

三是移民就食之策。概括的說，這種政策包含轉災民于糧食豐裕之地和轉糧食于災區(qū)兩種。前者是指政府有組織的安排災區(qū)受災之民集體轉移到糧食充足的地區(qū)。比如《漢書·高帝紀》記載，高祖二年（前205年），“關中大饑，米斛萬錢，人相食，令民就食蜀漢”。隋唐時期，就食之地最多的是洛陽，594年至595年，關中地區(qū)連續(xù)大旱，饑荒嚴重，隋文帝無奈率百姓就食洛陽。唐高宗、武則天、唐玄宗均有多次就食洛陽的記載。

四是禁遏糴制度。為促進商品流通，政府通常會鼓勵商販運糧到災區(qū)發(fā)售，以增加災區(qū)糧源，平抑地區(qū)糧價，防止出現(xiàn)暴漲的情況，影響社會穩(wěn)定。但有的地方官員從本地區(qū)安定的情況出發(fā)，往往存在嚴重的地方保護主義，擔心糧食外流會影響本地糧食市場，從而對糧食的流通設置種種限制，甚至在邊境設障，嚴格禁止糧食的外流，這被稱為“遏糴”“閉糴”。中央政府對此嚴加禁止，唐德宗對此下令，“諸州府不得輒有閉糴”。

五是民間救濟制度。民間救助是政府統(tǒng)一組織的救災行為的重要補充，主要指由民間自設機構、自行向災民散發(fā)救災物資的方式。民間社會的救災制度，在古代社會主要四種形式：以宗族為代表的血緣性組織的互助活動、以“社倉”為代表的區(qū)域性組織的互助、官僚縉紳與富民的個人捐贈以及宗教的慈善救助制度。民間的救濟活動既是政府救災的有力補充，也是一種倫理道德激勵下的自我救助，有助于構建和諧的基層倫理文化，有助于社會的安定。同時，政府也會對災時捐獻錢糧的官民予以官位的提升或者榮譽旌表，這種激勵制度也使士紳階層在組織地方防災救災的活動中發(fā)揮了極其重要的作用。

古代防災救濟制度的借鑒意義

古代救災制度組成豐富，除了上文提及的主要的防災救災制度外，還有一些往往被視之為荒誕不經(jīng)、迷信的行為，如災害的祈禱、避正殿、減膳等。此外，受到了古代官僚體制自身弊端的影響，降低了救災的效率，一些救災活動甚至導致官員尋租行為和貪腐現(xiàn)象的產(chǎn)生。但是，其經(jīng)驗得失仍舊有許多值得借鑒之處：

首先，要強化救災防災意識。古人對災害均有著清醒的認識，《易經(jīng)·既濟》篇云“君子以思患而預防之”、《左傳·襄公十一年》云“居安思危，思則有備，有備無患”、《新五代史·伶官傳序》云“夫禍患常積于忽微”等都是這一思想的體現(xiàn)。以此思想為主導，古人形成了完備的防災救災制度。在全球氣候多變的當今社會，國民災害防范意識的培養(yǎng)意義重大。

其次，對災害的及時反映。在缺乏現(xiàn)代通訊手段的條件下，古代社會通過其所掌握的驛站、奏報等制度，及時監(jiān)測雨雪糧價的變動，掌握各地糧食生產(chǎn)進展與市場變動，以便及時采取相應應對措施，在減少信息不對稱方面發(fā)揮了重要的作用。災害史研究者夏明方就指出，“清朝從報災、勘災到賑災、善后完備的程序，這實際上是我們現(xiàn)在很多的地方政府都難以做到的”。在現(xiàn)代化技術手段高度發(fā)達的當今社會，進一步加強災害救濟的時效性與透明化勢在必行。

再次，要強化政府主導的救災形式。我國地域廣闊，國情復雜，面對大的災荒造成的大規(guī)模的物質匱乏，必須依靠國家強制性政策的救濟。同時，在強化政府主導模式時，也必須加強相應制度和有效的監(jiān)督約束機制建設，否則救災活動極易成為官僚主義與腐敗主義的溫床。

最后，要鼓勵民間力量的參與，充分調動廣大民眾的積極性，實現(xiàn)救災的社會化。古代社會災害救濟的一個重要趨勢就是民間參與力量的逐步增大，特別是伴隨宋代富民階層的興起，民間救災成為政府救災的重要補充；尤其是清代，許多水利工程的興建都依賴于來自民間的“士紳”階層；到了清末，隨著政府經(jīng)濟實力的日漸薄弱，民間力量成為夯實救災制度的重要支撐。