摘 要:完善國家行政體系是上層建筑適應經(jīng)濟基礎的必然要求，是堅持和完善中國特色社會主義制度的重要體現(xiàn)。黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，對完善國家行政體系做出重要部署，為深化新時代國家行政體制改革提供了根本遵循。本文從完善政府職能、優(yōu)化政府機構(gòu)、健全政府法治、創(chuàng)新政府運行等方面對完善國家行政體系、不斷推進國家治理現(xiàn)代化進行深入分析。

關鍵詞:國家行政體系 政府職能 國家治理現(xiàn)代化

【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

黨的十九屆五中全會把“國家治理效能得到新提升”作為“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一，并明確要求：“國家行政體系更加完善，政府作用更好發(fā)揮，行政效率和公信力顯著提升”。

與在此之前的有關提法相比，“國家行政體系”是一個新的提法。那么，什么是國家行政體系？國家行政體系的基本內(nèi)涵主要包括哪些方面呢？如何通過完善國家行政體系來推進國家治理現(xiàn)代化？筆者認為，國家行政體系，是指適應中國社會主義初級階段發(fā)展要求，履行社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、社會治理、文化建設和生態(tài)文明建設等政府治理職能的組織架構(gòu)、制度、規(guī)范等的總和，主要包括政府職能體系、政府機構(gòu)體系、政府法治體系、政府運行體系以及干部隊伍體系等方面。

《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》中對加快轉(zhuǎn)變政府職能做出了具體部署：“建設職責明確、依法行政的政府治理體系。深化簡政放權、放管結(jié)合、優(yōu)化服務改革，全面實行政府權責清單制度。持續(xù)優(yōu)化市場化法治化國際化營商環(huán)境。實施涉企經(jīng)營許可事項清單管理，加強事中事后監(jiān)管，對新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)實行包容審慎監(jiān)管。健全重大政策事前評估和事后評價制度，暢通參與政策制定的渠道，提高決策科學化、民主化、法治化水平。推進政務服務標準化、規(guī)范化、便利化，深化政務公開。深化行業(yè)協(xié)會、商會和中介機構(gòu)改革。”這些部署為“十四五”時期完善國家行政體系劃出了重點。具體來說，完善國家行政體系、推進國家治理現(xiàn)代化應不斷完善政府職能體系、優(yōu)化政府機構(gòu)體系、健全政府法治體系、創(chuàng)新政府運行體系。

深化“放管服”改革，完善政府職能體系

完善的國家行政體系必須滿足我國經(jīng)濟社會發(fā)展需要?？茖W合理的職能體系是完善國家行政體系的核心目標之一，是實現(xiàn)創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務、維護社會公平正義的重要保障。具體來看，主要包括發(fā)揮好經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會治理、公共服務、繁榮文化、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設、政府信息公開等方面的具體職能。

進入新發(fā)展階段，完善國家行政體系要把完善政府職能體系擺在突出位置，為有效發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用奠定基礎。黨的十八大以來，以“放管服”改革為核心推動政府職能轉(zhuǎn)變，破解了行政體系長期存在的一些深層次問題，對進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力、推動經(jīng)濟平穩(wěn)增長、增進社會公平正義，都發(fā)揮了重大而積極的作用。“十四五”時期，必須持續(xù)深化“放管服”改革，進一步推進政府職能轉(zhuǎn)變，完善政府職能體系。

一是推動簡政放權向縱深發(fā)展，更好激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。簡政放權改革的主要目的是激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力。“十四五”時期，簡政放權要堅持“簡”字當頭，堅決革除制約市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用的體制機制障礙，打破不合理的條條框框，砍掉束縛創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新的繁文縟節(jié)，把該放的權力徹底放出去，該取消的盡量取消。深入推進投資審批改革、商事制度改革、職業(yè)資格改革，從橫向企業(yè)、事業(yè)單位、社會組織以及公眾等不同社會主體角度，著眼于制度的規(guī)范完善和權責利關系的明晰順暢，真正從根本上界定權責界線和劃清資源利益范圍，解決各種外在制度和人為束縛，最大程度提升這些主體開展社會生產(chǎn)和服務的積極性和主動性，促進社會創(chuàng)新和社會生產(chǎn)力的發(fā)展，實現(xiàn)社會效益增長的最大化。

二是加強事中事后監(jiān)管，維護市場秩序，促進社會公平正義。完善的政府職能體系要以促進社會公平正義、增進人民福祉為出發(fā)點和落腳點。創(chuàng)新和加強政府管理，推進監(jiān)管體制改革，促進權利公平、機會公平、規(guī)則公平，讓全體人民共享改革發(fā)展成果，使社會既充滿活力又和諧有序。深化政府監(jiān)管體制改革，健全事中事后監(jiān)管體系。實施公正監(jiān)管、綜合監(jiān)管，最終促進各類市場主體公平競爭，是從程序和過程角度保障社會主體的合理合法權益獲取，妥善解決廣大人民群眾的民生問題，實現(xiàn)機會公平，調(diào)動全體人民的積極性和主動性，共享改革成果，增進社會福祉，維護最廣大人民根本利益，這是社會主義本質(zhì)要求，也是新發(fā)展階段服務型政府的內(nèi)在要求。

三是優(yōu)化政府服務，方便群眾和企業(yè)辦事，提高行政效率。為企業(yè)發(fā)展和群眾辦事增便利，提供公平可及、優(yōu)質(zhì)高效的服務，加快推動形成更有吸引力的國際化、法治化、便利化、高效化的社會生產(chǎn)生活環(huán)境，這是新發(fā)展階段服務型政府的重要目標，直接對標“服務”職能內(nèi)容，深刻體現(xiàn)著為民服務的本質(zhì)與目的。服務型政府的最重要職能便是提供公共產(chǎn)品和服務，為民眾生產(chǎn)生活提供保障，履行公共責任。在社會公共服務職能方面，更加強化服務意識，更加突出“服務”的便利化和高效化，更能抓住服務重點。系統(tǒng)化改革創(chuàng)新政務服務流程和方式，提升政務服務效率，是建設新時代服務型政府的智力支持和技術支撐。在不斷加大協(xié)同聯(lián)動、流程再造、系統(tǒng)整合等方面改革力度的同時，著力提升實體政務大廳服務能力。積極應用先進信息化科技成果，大力推行“互聯(lián)網(wǎng)+政務服務”，推進實體政務大廳向網(wǎng)上辦事大廳延伸，打造全國政務服務“一張網(wǎng)”，在更大范圍實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”、異地可辦。簡化服務流程，創(chuàng)新服務方式，對企業(yè)和群眾辦事實行“一口受理”、全程服務。制定政府部門間數(shù)據(jù)信息共享實施方案，明確共享平臺、標準、目錄、管理、責任等要求，打破“信息孤島”和數(shù)據(jù)壁壘，實現(xiàn)數(shù)據(jù)信息互聯(lián)互通和充分共享，不斷提高和優(yōu)化政府服務。

聚焦重點領域和關鍵環(huán)節(jié)，優(yōu)化政府機構(gòu)體系

科學合理的政府機構(gòu)體系是提高政府效能的重要組織保障。完善的國家行政體系，必須遵循精簡、統(tǒng)一、高效的原則，比較有效地實行了機構(gòu)深度整合，健全了部門之間的協(xié)調(diào)配合機制，精簡和規(guī)范了各類議事協(xié)調(diào)機構(gòu)及其辦事機構(gòu)，切實解決了機構(gòu)重疊、職責交叉、政出多門等問題，而且也合理劃分了中央與地方的事權和財權，明確了不同層級政府的職責權限。

經(jīng)過40多年的持續(xù)改革和優(yōu)化，政府機構(gòu)體系日趨合理。黨的十九屆三中全會結(jié)合新的時代條件和實踐要求，在大力整合政府職能的基礎上，統(tǒng)籌黨和國家機構(gòu)改革，著力推進重點領域、關鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)優(yōu)化和調(diào)整，政府機構(gòu)和人員日趨精簡。新發(fā)展階段，優(yōu)化政府組織機構(gòu)體系，需要關注以下幾個問題：

一是以政府職能為基礎優(yōu)化機構(gòu)設置?？茖W合理的政府職能體系是政府機構(gòu)設置的基本依據(jù)。政府機構(gòu)必須是以政府職能為基礎設計的。有什么樣的政府職能體系，就必須設置什么樣的政府機構(gòu)。黨的十八大以來，我們以深化“放管服”改革為重點，切實轉(zhuǎn)變政府職能，在很大程度上為使市場在資源配置中的決定性作用、更好發(fā)揮政府作用革除了障礙，也為政府機構(gòu)的優(yōu)化奠定了基礎。新發(fā)展階段，政府機構(gòu)改革要盡可能減少具體審批事項，最大限度減少政府對市場資源的直接配置，要立足于進一步建立健全更加公平、更可持續(xù)的社會保障制度和公共服務體系，在涉及最廣大人民群眾切身利益的領域加大機構(gòu)調(diào)整和優(yōu)化力度，強化政府公共服務、社會治理職能，以更好地保障和改善民生。要堅持精簡統(tǒng)一效能原則，統(tǒng)籌考慮各類機構(gòu)設置，科學配置黨政部門及內(nèi)設機構(gòu)權力，明確職責，健全部門間協(xié)調(diào)機制。

二是注重不同部門之間的橫向協(xié)調(diào)。如何加強不同部門之間的協(xié)調(diào)，減少行政摩擦成本和內(nèi)耗，實現(xiàn)政府部門內(nèi)部的整合是機構(gòu)改革的難點，在很大程度上決定了政府機構(gòu)改革的成效。要注重不同部門之間協(xié)調(diào)，需要通過議事協(xié)調(diào)機構(gòu)的設定，提高部門之間的協(xié)調(diào)力度。

三是優(yōu)化不同行政層級間的權力配置。黨的十九大提出：“賦予省級及以下政府更多自主權。在省市縣對職能相近的黨政機關探索合并設立或合署辦公。”要進一步合理界定不同行政層級間職能配置、優(yōu)化機構(gòu)設置，發(fā)揮各自的比較優(yōu)勢。對那些由下級管理更為直接有效的事務，應賦予地方政府更多的自主權，這是統(tǒng)籌優(yōu)化地方機構(gòu)設置和職能配置的重要任務。

四是完善相關配套改革。優(yōu)化政府機構(gòu)還需要一系列配套改革措施。要深化事業(yè)單位分類改革，創(chuàng)新事業(yè)單位管理體制和運行機構(gòu)，增強事業(yè)單位活力。要統(tǒng)籌使用各類編制資源，嚴格控制機構(gòu)編制，減少領導職數(shù)，降低行政成本。要通過改革政府機構(gòu)，推進黨和國家各項工作協(xié)調(diào)行動、高效運行。

全面推進依法行政，健全政府法治體系

完善國家行政體系，必須按照依法行政、合理行政、程序正當、高效便民、誠實守信、權責統(tǒng)一的要求，形成有一套相對完備的政府法治體系，為全面推進依法行政、建設法治政府提供保障。

一是全面推進依法行政，這是建設法治政府的核心任務。推進依法行政，一要推進“行政職權法定”，不得法外設權。要推進機構(gòu)、職能、權限、程序、責任法定化。二要推進依法決策。做到權限合法、實體合法、程序合法，凡做出的決策必須符合法律授權，不得越權決策、違法決策、違反程序決策。三是依法全面履責。各級行政機關既不能亂作為，也不能不作為或消極作為，而要依照法治精神積極主動作為，全面正確履行政府職能，切實做到“法無授權不可為，法定職責必須為”。

二是嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，這是建成法治政府的標志。行政執(zhí)法是政府大量的、日常的行政活動，事關法律法規(guī)的實施和科學決策的落實。要按照規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求，進一步加強和改進行政執(zhí)法，重點解決執(zhí)法不規(guī)范、不嚴格、不透明、不文明以及不作為、亂作為等突出問題，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

三是以行政綜合執(zhí)法為重點，深化行政執(zhí)法體制改革。以著力解決權責交叉、爭權諉責問題為重點，以建立權責統(tǒng)一、權威高效的行政執(zhí)法體制為目標，不斷深化行政執(zhí)法體制改革。橫向上，繼續(xù)推進相對集中執(zhí)法和綜合執(zhí)法，整合執(zhí)法資源，完善執(zhí)法程序，切實解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題。縱向上，根據(jù)不同層級政府職能的特點，合理配置執(zhí)法權限，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心，努力提高基層執(zhí)法能力。要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的非法干擾，做到有權必有責、用權受監(jiān)督、違法必追究。

四是進一步完善行政法規(guī)制度體系。科學制定立法計劃，把重要程度、緊迫程度、成熟程度高的，作為政府立法工作的重點優(yōu)先安排、盡早出臺；對條件暫不成熟的，也要統(tǒng)籌安排、加強協(xié)調(diào)、積極推動，讓法律規(guī)范覆蓋政府活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)。

五是注重改革成果法制化，依法管理各類組織機構(gòu)，加快推進機構(gòu)、職能、權限、程序、責任法定化。一是完善黨和國家機構(gòu)法規(guī)制度。加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設，研究制定機構(gòu)編制法，增強“三定”規(guī)定嚴肅性和權威性。全面推行政府部門權責清單制度，實現(xiàn)權責清單同“三定”規(guī)定有機銜接，規(guī)范和約束履職行為。二是強化機構(gòu)編制管理剛性約束。強化黨對機構(gòu)編制工作的集中統(tǒng)一領導，統(tǒng)籌使用各類編制資源，加大部門間、地區(qū)間編制統(tǒng)籌調(diào)配力度。嚴格執(zhí)行機構(gòu)限額、領導職數(shù)、編制種類和總量等規(guī)定，嚴格控制編外聘用人員。三是加大機構(gòu)編制違紀違法行為查處力度，嚴肅追責問責。

加強政府自身建設，創(chuàng)新政府運行體系

完善的國家行政體系必須具備行之有效的政府運行體系。這一體系主要由政府內(nèi)部的一系列運作機制構(gòu)成，主要包括科學民主決策、政府績效管理、行政監(jiān)督制約、行政問責與容錯等方面的運作機制。

第一，完善決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權，建立既相互制約又相互協(xié)調(diào)的政府內(nèi)部運行機制。相互協(xié)調(diào)與相互制約的前提是適當分立。在決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權適當分立的基礎上，實現(xiàn)決策的科學與民主、執(zhí)行的規(guī)范與高效、監(jiān)督的及時與有力。通過建立健全決策、執(zhí)行、監(jiān)督相協(xié)調(diào)并適度分立的政府運行機制，形成結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權力運行機制，真正做到政府決策科學民主，執(zhí)行堅決有力，監(jiān)督透明公正。

第二，完善政府科學民主決策機制。政府決策的科學化民主化水平不斷提高。建立決策事項的預告制度、重大事項的社會公示制度和公開聽政制度，完善重大決策的規(guī)則和程序，使政府決策行為得到規(guī)范。通過建立健全政府決策問責制度，保證政府決策的正確性和有效性，進一步健全完善行政權力監(jiān)督機制。規(guī)范決策程序，健全決策制度，優(yōu)化決策環(huán)境，強化決策責任。一是健全決策的程序化機制；二是健全決策的制約機制；三是健全決策的咨詢機制；四是健全決策的責任機制；五是健全決策的糾錯機制。對于關系全局的重大決策，必須充分調(diào)研、科學規(guī)劃、深入論證、集體決策、審慎進行。

第三，完善政府績效管理機制。按照提高行政效能、建設人民滿意的服務型政府的要求，確立政府績效管理的指導思想、基本原則和總體目標，明確政府績效評估主體、方法和程序，形成科學合理的政府績效評估指標體系，應該主要涵蓋貫徹落實黨的路線方針政策和國家法律法規(guī)的情況、經(jīng)濟社會發(fā)展目標的實現(xiàn)狀況、公共服務水平、可持續(xù)發(fā)展狀況、社會和諧穩(wěn)定、廉政勤政情況等。堅持政府績效評估的科學性、公正性、準確性和有效性。

第四，完善行政問責制。行政問責制是健全政府責任體系的重要內(nèi)容，經(jīng)過不斷實踐探索，確立并堅持權責統(tǒng)一、依法有序、民主公開、客觀公正、有錯必糾的行政問責原則。行政問責的主體、客體、方式、內(nèi)容和程序不斷規(guī)范，行政首長和有關人員的政治責任、法律責任和行政責任逐步明確。建立嚴格規(guī)范的行政責任追究制度，使得政府決策失誤、行政不作為和行政亂作為等現(xiàn)象能夠得到及時有效的嚴肅查處。行政問責機制不斷健全完善，使行政問責能夠與行政監(jiān)察、審計監(jiān)督和績效評估有機結(jié)合起來。要注重建立健全容錯機制，鼓勵干部想干事、能干事、干成事。

第五，完善行政監(jiān)督機制。行政權力監(jiān)督切實加強。政府內(nèi)部層級監(jiān)督機制逐步建立健全，行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督得到強化。自我監(jiān)督、群眾監(jiān)督、新聞媒體監(jiān)督、專門機構(gòu)監(jiān)督的行政監(jiān)督體系基本形成。

【本文作者為中共中央黨校（國家行政學院）應急管理培訓中心主任、教授】

參考文獻

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[2]李克強：《深化簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務 推進行政體制改革轉(zhuǎn)職能提效能——在全國推進簡政放權放管結(jié)合優(yōu)化服務改革電視電話會議上的講話》，新華社，2016年5月23日。

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[4]馬凱：《關于建設中國特色社會主義法治政府的幾個問題》，《國家行政學院學報》，2011年第5期。

責編：賀勝蘭 / 蔡圣楠

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