【摘要】消除貧困是人類共同理想，也是全球性難題。不發(fā)達地區(qū)的貧困以絕對貧困為主。經濟社會結構和制度不合理、自然稟賦和地理區(qū)位劣勢等，都可能造成或加劇貧困。其主要減貧措施包括：以制定經濟計劃促進減貧、以分類救助的幫扶政策對貧困者進行針對性幫扶、加強國際減貧合作等。中國在減貧方面所取得的成績舉世矚目，并對全球產生了積極的“溢出效應”。作為負責任大國，中國積極通過開展減貧示范、帶動增收致富、關注特殊群體等為加速全球減貧進程貢獻智慧和力量。

【關鍵詞】不發(fā)達地區(qū)  減貧  基礎設施    【中圖分類號】F113.9    【文獻標識碼】A

貧困是人類社會的頑疾，是全世界面臨的共同挑戰(zhàn)。占世界人口近五分之一的中國全面消除絕對貧困，提前10年實現聯合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》減貧目標，這不僅是中華民族發(fā)展史上具有里程碑意義的大事件，也是人類減貧史乃至人類發(fā)展史上的大事件。作為世界上人口第一大國，中國消除自身絕對貧困本身就是對世界的重大貢獻。作為負責任的大國，中國在自身減貧脫貧的同時，也積極參與全球性重要議題，通過多種方式積極開展南南合作，支持和幫助廣大發(fā)展中國家特別是最不發(fā)達國家加強能力建設，促進自力更生。

世界不發(fā)達地區(qū)貧困治理實踐：以不丹和埃塞俄比亞為例

聯合國《2030可持續(xù)發(fā)展議程》指出，“南亞及撒哈拉以南的非洲等地區(qū)的發(fā)展情況不容樂觀，全球80%的極度貧困人口生活在這兩個地區(qū)。而且由于氣候變化、沖突與糧食不安全等因素帶來的新威脅，這一比例仍在上升。”經濟增長是消除貧困的關鍵因素。不丹的減貧過程充分說明了這一點。相較于南亞地區(qū)其他國家，不丹的減貧速度最快。該國貧困率（國家貧困線以下人口占比）由2007年的23.2%下降至2017年的8.2%。不丹減貧成效的取得，與其連續(xù)制定和執(zhí)行以解決貧困和提高社會經濟標準為目標的五年計劃有關。從1961年起，不丹就開始圍繞推動減貧、擴大社會福利設施、農村發(fā)展和創(chuàng)收來源等目標制定實施五年計劃。特別是在第十個五年計劃和第十一個五年計劃執(zhí)行過程中，不丹制定了“農村經濟促進方案”“共同最低標準方案”等有針對性的減貧方案，積極實施包括建造和翻新房屋、提供農業(yè)投入和創(chuàng)收干預在內的扶貧干預措施，提高農村地區(qū)人民的生活水平和民生福祉。

發(fā)展農業(yè)商業(yè)化，也是不丹減貧的重要抓手。不丹的許多減貧舉措都與農村有關，這與該國城鄉(xiāng)結構特征有關。不丹農業(yè)人口約占總就業(yè)人口的62.2%，且不丹11.9%的農村人口生活在貧困中，而城市地區(qū)貧困率只有0.8%。因此不丹減貧聚焦農村商業(yè)化，以增加農產品出口增加農民收入、帶動農村就業(yè)。與此同時，農村地區(qū)繁榮的主要推動力之一水電項目建設帶來的溢出效應，也帶動一大部分不丹人口擺脫了貧困。

推進城市化和發(fā)展基礎設施建設對減貧非常重要，埃塞俄比亞的貧困治理經驗就證明了這一點。埃塞俄比亞城市地區(qū)的貧困率從2011年的26%下降到2016年的15%。每年新進入埃塞俄比亞勞動力市場的人口越來越多地以非農就業(yè)和自營職業(yè)為生，城市化及與之相關的服務業(yè)發(fā)展，成為城市減貧的重要途徑。埃塞俄比亞的公路、國家公園、電力生產和分配、機場和鐵路等基礎設施項目在促進經濟增長的同時也創(chuàng)造了大量就業(yè)機會。2018年開通的埃塞俄比亞首都亞的斯亞貝巴至吉布提的國際鐵路，不僅有效降低了客貨運成本，而且提振了當地經濟。除交通基礎設施外，增加能源基礎設施也為埃塞俄比亞發(fā)展和貧困治理提供了強大助力。埃塞俄比亞人口超過1億，但電力基礎設施缺乏、電力短缺以及電力領域投資不足是該國普遍面臨的問題。2013年，該國發(fā)電裝機容量僅為200萬千瓦，約有17%的人口能用上電，農村地區(qū)幾乎沒有電力供應。埃塞俄比亞的可再生能源市場勢頭強勁，為了充分利用自然稟賦，政府通過進一步發(fā)展水電解決能源需求，正在創(chuàng)建更多的水電站，以跟上快速增長的經濟，并計劃到2022年將電力產量增加到500萬千瓦，這將極大促進該國工業(yè)發(fā)展并帶動人口就業(yè)，助力貧困人口擺脫貧困。

中國對外減貧合作的主要特征

中國減貧是世界減貧的重要組成部分，中國減貧經驗，為全球減貧事業(yè)貢獻了中國智慧、提供了中國方案。中國主動提出設立“中國—聯合國和平與發(fā)展基金”和“南南合作援助基金”，積極實施“東亞減貧合作倡議”“中非減貧惠民合作計劃”。中國通過援建農業(yè)技術示范中心、舉辦減貧培訓班等方式，為非洲的廣大發(fā)展中國家培養(yǎng)扶貧減貧人才。截至2019年底，中國援非減貧工作已經惠及當地50萬民眾。與此同時，中國積極推動共建“一帶一路”倡議與聯合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程對接。世界銀行報告顯示：“共建‘一帶一路’將使相關國家760萬人擺脫極端貧困，3200萬人擺脫中度貧困。”中國在全球層面的貧困治理援助及合作，是國內減貧經驗的向外投射，真實反映了中國自身“摸著石頭過河”的艱辛探索。中國對外援助的主要特征體現在以下三個方面。

首先，中國的對外減貧合作所借助的國際援助和投資開發(fā)結合的方式，與國內貧困治理所采取的“財政轉移支付和多渠道開發(fā)式扶貧相結合”異曲同工。在國內，財政轉移支付方式扶貧，主要通過最低生活保障、特困人員供養(yǎng)和受災人員救助的社會救助及社會福利體系實現，涉及資金主要由財政負擔；投資開發(fā)方式扶貧，則更關注貧困群體的能力建設，以投資代替轉移支付，挖掘貧困地區(qū)或貧困群體潛在市場比較優(yōu)勢，實現自主減貧，其資金、人員和技術來源也較為多樣化。進入21世紀以來，中國對發(fā)展中國家的援助與投資呈現同步增長的態(tài)勢，中國的對外減貧合作始于援助，但并不局限于傳統(tǒng)救濟模式，而是逐步向投資和援助共同推進的方向發(fā)展。從不同方式的比較看，引入的市場機制包括了投資在內的商業(yè)型和混合型援助的減貧效應，減貧效果比單純的發(fā)展型援助更加明顯。

其次，中國對外減貧合作聚焦基礎設施、教育等供給側項目，也與中國自身貧困治理經驗直接相關?；A設施建設是經濟發(fā)展的重要引擎，也是減貧和扶貧重要引擎?；A設施建設在中國貧困治理項目中處于優(yōu)先地位，通常是從道路建設、水利、自來水和供電開始，再擴展到通訊和住房等領域。“治貧先治愚，扶貧先扶智。”重視基礎設施和教育投入的做法在中國對外援助中也得到了貫徹，且效果卓著。有研究指出，中國對外援助中，相對于資源能源、商貿金融、糧食及非糧食類物資援助，基礎設施類及科教人文類援助的減貧效應更加顯著。

最后，注重發(fā)揮負責任政府的組織能力和主導作用。對外援助中，中國并不附加額外條件，不干預受援國內政，不要求受援國改革國內政治經濟社會制度來交換減貧資金。政府的作用主要通過以下兩個渠道來發(fā)揮：一是中國政府和國有企業(yè)在對外援助中扮演了重要角色。援助項目和資金主要來自中國政府和國企。從2004年至2014年，中國援外企業(yè)里國企占比接近70%。二是中國援助倚重當地政府的能力和渠道。受援國獨立執(zhí)行或與中方合作開展的減貧項目中，以政府及國企為主導的項目比重均超過30%。這在下文對外減貧實踐及案例中還會進一步得到體現。

中國對外援助實踐

中國積極參與全球貧困治理，不斷深化減貧領域交流合作。據2021年1月國務院新聞辦發(fā)布的《新時代的中國國際發(fā)展合作》白皮書（以下簡稱“白皮書”）顯示，2013年至2018年，中國對外援助金額為2702億元人民幣，包括無償援助、無息貸款和優(yōu)惠貸款。其中，提供無償援助占對外援助總額的47.3%，重點用于幫助其他發(fā)展中國家建設中小型社會福利項目以及實施人力資源開發(fā)合作、技術合作、物資援助、南南合作援助基金和緊急人道主義援助項目。

白皮書還對中國對外援助的主要實踐做法及其特征進行了總結。一是開展減貧示范。幫助其他發(fā)展中國家推進減貧進程，在老撾、緬甸、柬埔寨等國開展減貧示范項目。與國內扶貧類似，示范項目也特別強調基層政府的治理能力。這種能力不僅包括帶領民眾致富的效能，還包括一心為民、不計私利的政治操守。

二是帶動增收致富。中國積極幫助有關國家改善農村地區(qū)生活環(huán)境，滿足當地交通和生產生活需求。如幫助毛里塔尼亞貧困三角洲建設公路，促進當地農業(yè)和畜牧業(yè)發(fā)展。在斐濟、巴布亞新幾內亞、萊索托、盧旺達、中非共和國等國援助的菌草種植示范項目帶動農戶依靠種植增收致富。在利比里亞、埃塞俄比亞等國分享竹藤編技藝，讓農民利用當地竹資源進行家具制作，這不僅提升了當地民眾的收入水平，還從擴張有效需求的層面上帶動市場化進程進一步深化和拓展，最終形成持續(xù)消減貧困的良性循環(huán)。

三是關注特殊群體。關注特殊群體是在維護和彰顯社會的文明底線，提升社會包容性、凝聚力和面對外部沖擊時的彈性和韌性，是全球減貧事業(yè)的重要組成部分。中國在引領全球貧困治理時，注重支持其他發(fā)展中國家制定殘疾人政策、加強殘疾人康復服務，使殘疾人共享社會發(fā)展成果。中國為蒙古、厄瓜多爾、利比亞等國舉辦特殊群體社會保健政策和康復護理研修，為薩摩亞援建了殘疾人培訓中心。

除此之外，中國對外援助過程中，還把國內扶貧的經驗特別是一些行之有效的具體做法因地制宜地傳遞給了受援國。例如，在坦桑尼亞佩雅佩雅村的援助減貧中就特別注重綜合發(fā)揮技術專家和行政干部或組織的作用。佩雅佩雅村以往的農業(yè)生產主要靠天吃飯，糧食產量很低，村民普遍貧困。從2011年起，中國在該村實施“村級減貧學習中心”項目。中方技術專家根據當地財力不足的實際情況，提出用科學勞動替代化肥的勞動密集型耕作方式，將示范農戶的玉米畝產由66公斤提升到183公斤。如果說技術專家在科學耕作及管理上發(fā)揮了決定性作用，那么行政干部和基層組織則在示范模式推廣運用上扮演了關鍵角色。中國方面通過組織培訓、參觀等方式，幫助當地建立了以村委會為主體，鄉(xiāng)長、村主任、政府推廣員為成員的項目管理實施小組。管理小組與項目專家一起制定每年工作計劃及示范戶選擇標準、組織項目實施及監(jiān)督檢查、協(xié)助解決項目實施中出現的問題。在這個過程中，村委會主體地位得到強化，村干部的領導作用得以發(fā)揮，“自我造血”的減貧和發(fā)展模式得以形成。

再如，對柬埔寨斯瓦安普村的援助特別注重政策紓困加技能扶貧，把“授人以魚”和“授人以漁”結合起來。中國根據東亞減貧合作倡議，在柬埔寨斯瓦安普村的精準扶貧示范項目，就采取了“魚漁結合”的扶貧開發(fā)模式。中方專家組先開展調研，建立貧困戶檔案，摸清實際情況。根據摸底情況，項目組著手通過修建廁所、安裝灶臺、通電等方式改善社區(qū)環(huán)境，在此基礎上，項目辦公室開始實施“授人以漁”的計劃，舉辦勞務技能培訓班，為鄉(xiāng)民創(chuàng)業(yè)增收提供條件。項目組邀請技能人才以及相關項目官員，為村民展開技能培訓，積極向有關中資企業(yè)發(fā)布有關信息，推薦鄉(xiāng)民就業(yè)。

中國在脫貧攻堅的進程中，曾得到了國際社會的支持和援助。在大規(guī)模減貧取得重要成就、積累豐富經驗同時，中國站在人類命運共同體高度，以無私態(tài)度、真誠愿望和“知行合一”的實際行動，積極貢獻中國智慧、中國力量。中國的脫貧攻堅偉大實踐將成為全人類共同財富，為世界減貧事業(yè)提供借鑒和指引。

（作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）

責編/賈娜    美編/李祥峰

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