摘 要:改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化取得巨大成就，人口等各類要素越來越向市域聚集，同時市域社會治理面臨體量偏大、風險集聚、職責交叉不清、包辦主義、社會失靈等難題。應不斷優(yōu)化市域社會治理的空間尺度，構建明晰的市域社會治理權責體系，打造匯聚多元力量的市域社會治理共同體，積極穩(wěn)妥推進智慧化市域社會治理，以此不斷推進市域治理現代化。
關鍵詞:市域治理 城市 兩級四維 治理現代化
【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A
2019年，黨的十九屆四中全會提出“加快推進市域社會治理現代化”的要求，這具有重大現實意義。2019年12月，全國市域社會治理現代化工作會議在北京召開，部署啟動市域社會治理現代化試點。2020年，黨的十九屆五中全會進一步提出“加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進市域社會治理現代化”“提高城市治理水平，加強特大城市治理中的風險防控”等要求，這為下一步推進城市治理體系和治理能力現代化指明了方向。
中國市域社會治理進入全新的時空節(jié)點
改革開放以來，中國城鎮(zhèn)化快速推進，2011年中國城鎮(zhèn)化率達到51.27%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模在歷史上第一次超過鄉(xiāng)村人口規(guī)模；到2020年，城鎮(zhèn)化率超過60%，城鎮(zhèn)化率平均每年增加一個百分點。四十多年來，中國經歷了世界上規(guī)模最大的城市化進程，城市發(fā)展成就舉世矚目。據住建部于2020年底公布的《2019年城市建設統(tǒng)計年鑒》顯示，上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津等城市的城區(qū)常住人口達到1000萬以上，“超大城市”已達6個；城區(qū)常住人口在500萬以上到1000萬以下的“特大城市”則有10個，分別為東莞、武漢、成都、杭州、南京、鄭州、西安、濟南、沈陽、青島；城區(qū)常住人口300萬到500萬的“I型大城市”則達到14個。截至2020年10月，地級市數量達到293個，縣級市數量達388個?？梢?，中國已經進入到新的時空節(jié)點，直面以城市生活為主的時代；另外，進入新的發(fā)展階段，人們追求更高品質的生活、更高質量的發(fā)展。推進市域社會治理現代化，正是中國在城鄉(xiāng)空間變化下治理重心調整的新選擇。
城市是人類社會的偉大創(chuàng)造，承載著人類追求美好生活的理想，同時也蘊藏著破壞這種理想的力量，即城市是兼具“正面性與負面性”的綜合體。在空間方面，城市既是大規(guī)模、高密度、多樣化人口聚集的容器，又存在空間破碎、空間分裂等問題；在經濟方面，城市既有資本集聚與規(guī)模效應的特征，又具有極化與壟斷的特性；在社會方面，城市既具有異質性、流動性、契約性等特點，又具有失范性、失調性，易于發(fā)展成為“風險社會”；在組織方面，城市既具有民主性、多元性特征，又有控制性、高壓性的危險。城市的復雜特性（見圖1）凸顯了市域社會治理現代化的重要性和緊迫性。
當前市域社會治理存在的問題和短板
黨的十九屆四中全會以來，各地在推進市域社會治理現代化方面進行了一些探索，形成了一些新經驗。但是，市域社會治理仍然存在一些不足之處和短板。
市域社會治理面臨體量偏大和風險集聚的難題
進入新世紀以來，我國每年新增城鎮(zhèn)人口接近2000萬人，平均每個街道辦管理服務人口達10萬人，最大的街道辦服務人口（含流動人口）達到105萬人；平均每個社區(qū)居委會服務8千人，有的社區(qū)人口達到數萬人、最大的社區(qū)人口超過50萬人。我國城市基層管理幅度普遍偏大，而且面臨的社會群體利益多樣、訴求多元。有的城市的社區(qū)平均管轄近20個不同類型的小區(qū)，各個小區(qū)面臨的問題又各不相同，很難用一套治理模式有效解決所有問題。
城市容納了不同階層、民族、種族的人群，表現出較強的包容性和差異性，但也造就了一個“陌生人社會”——人與人之間疏遠和陌生，難以形成情感認同?？焖俪鞘谢瘜⒃瓉矸稚⒂谏鐣母鞣N矛盾風險集中于城市。在屬地化管理框架中，“上面千條線、下面一根針”的問題依然沒有得到根本性解決，“上面千把錘、下面一根釘”的問責機制更讓基層不堪重負。面對龐雜的社會事務，政府不能簡單地通過發(fā)號施令對各類事件采取統(tǒng)一的行動，尋找新的社會治理方法成為必要選擇。
市域社會治理存在職責交叉、不清的問題
隨著城市規(guī)模的擴大，交通問題、資源短缺、風險應對能力不足、環(huán)境惡化等，成了橫亙在城市高質量發(fā)展上的“難點”。不少地方還未總體評估市域社會治理的形勢，尚未形成以“市域”為主體的政策文件，相關政策分散在“城市規(guī)劃”“綜合管理”“基層黨建”等具體領域，缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性的市域社會治理政策。
市域社會治理的責任散落在不同的職能部門，難以發(fā)揮整體性勢能。在市域社會治理方面，至少存在九類主要的治理實踐：一是由政法委牽頭主抓的平安城市建設；二是由黨委組織部牽頭的黨建引領社會治理行動；三是由黨委宣傳部門（文明辦）牽頭的文明城市創(chuàng)建活動；四是由愛國衛(wèi)生運動委員會（衛(wèi)健委）牽頭的衛(wèi)生城市建設；五是由民政部門牽頭的社區(qū)治理；六是由住建部門牽頭的智慧城市建設和小區(qū)治理；七是由住建部門推動的園林城市（節(jié)水城市）建設；八是由城市管理綜合執(zhí)法部門牽頭的城市綜合管理；九是由食品安全辦牽頭的食品安全示范城市創(chuàng)建。另外，還有種類繁多的城市治理專項行動。僅在社區(qū)治理領域，治理內容就涉及40個職能部門，但各部門之間缺乏有效的工作協調，難以形成治理合力。此外，由于各部門權責交叉并且習慣于“向下交責”，使得基層屬地責任壓力較大。例如，有的地方在推進智慧治理過程中，多個平臺應用功能重復疊加、部門各自考核，大大增加了基層負擔。
市域社會治理存在包辦主義、社會失靈的現象
部分黨員干部對治理理念理解不深刻，傳統(tǒng)管理思維根深蒂固。部分黨政部門開展工作時“以我為中心”“以我為主”的現象較多，或多或少存在“包辦”“扛包”等問題；部分市民仍存“依賴心理”，參與度總體不強，“干部干、群眾看”現象仍然比較明顯，一些具體領域更是存在較為突出的包辦主義和代理主義現象。
截至2021年1月，我國社會組織登記總數達到90.1萬個，數量再創(chuàng)新高。但是，部分城市的社會組織數量仍然偏少、能力不高、參與治理機會少。一些社會組織缺乏必要的引導和制約，再加上自身能力不足，政府轉移出來的職能接不住也接不好，基層治理出現“社會失靈”的現象。
推進市域社會治理現代化的重點任務
優(yōu)化市域社會治理的空間尺度
空間是承載人口的載體，是經濟社會活動展開的基礎，它不但受到環(huán)境承載力、環(huán)境人口容量等客觀因素制約，也受到人類活動、規(guī)劃決策的影響。在宏觀上，要統(tǒng)籌市域人口分布、經濟布局、土地利用和可持續(xù)發(fā)展等，確定市域空間利用的功能定位，促進生產、生活、生態(tài)的統(tǒng)合，避免單一的資本導向；在微觀上，要推進空間功能的有機組合，完成基于人本需求的場景營造，構造符合人本需求和美學的公共空間、營造以家庭為中心的十五分鐘生活服務圈、形成服務于人的發(fā)展需求的交通空間，等等。
構建高質量的市域社會治理權責體系
市域社會治理現代化涉及區(qū)域內多個層級的權責，需要完成宏觀、中觀和微觀三個層面的體系構建。宏觀層面要堅持以人民中心的發(fā)展理念，統(tǒng)合政治、市場、社會和個體生活的不同邏輯，確立市域社會治理的戰(zhàn)略、路線；中觀層面要構建機構和制度的整合體系，出臺“1+N”市域社會治理治理政策體系，形成城市治理的領導體制機制，總體統(tǒng)籌城市治理政策；在微觀層面，要根據中央作出的深化黨和國家機構改革的決定，明確市域社會治理的“條線權責”，以居民生活需求為中心構建差異化、分類化的微觀治理體系。
打造匯聚多元力量的市域社會治理共同體
黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》指出，“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。要以共同體理念貫穿空間規(guī)劃、經濟發(fā)展、社會發(fā)展和政治發(fā)展的全周期；要推動好“社會治理社會化”，擯棄“社會不行，政府萬能”“把所有責任都自己扛”的思維，抓好政府的“放管服”改革、向社會力量購買服務等工作，發(fā)揮好基層群眾組織的作用，充實各類社會組織，提升社會組織參與社會治理的能力，切實將社會組織視為公共服務的合作生產者、社會治理的合作伙伴。
積極穩(wěn)妥推進智慧化市域社會治理
黨的十九屆四中全會提出“完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系”，把“科技支撐”作為完善社會治理體系的重要內容。在數字時代，要充分重視現代科技在社會治理中作用，特別是注重物聯網、大數據、人工智能等技術的運用，以技術優(yōu)化治理過程，既規(guī)避技術安全風險、信息安全風險、信息壁壘風險，又以智慧化、精細化的手段為城市居民提供精準、高效的服務；要發(fā)揮好科技對社會治理的支撐作用，通過大數據等技術時刻把握社會運行的“脈搏”與“心跳”，做好市域社會治理的決策服務，提高常態(tài)治理和危機應對能力。
【本文作者為南開大學周恩來政府管理學院教授，南開大學中國政府發(fā)展聯合研究中心研究員；本文系國家社科基金重大課題“大數據驅動的特大城市治理中的風險防控研究”（項目編號：21ZDA069）、國家社科基金重點課題“基于供需平衡的復合式城鄉(xiāng)基層治理體系研究”（項目編號：20AZD087）階段性成果】
參考文獻
[1]吳曉林:《城市性與市域社會治理現代化》，《天津社會科學》，2020年第3期。
責編：賀勝蘭
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