摘 要:數(shù)據(jù)資源作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)時代的核心生產(chǎn)要素，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展產(chǎn)生深刻影響，隨之引發(fā)社會各界對數(shù)據(jù)相關(guān)行為所引發(fā)的各類問題的普遍關(guān)注，其中數(shù)據(jù)安全問題愈發(fā)重要。數(shù)據(jù)安全不僅關(guān)乎廣大用戶的個人信息安全、財產(chǎn)安全及人身安全，還涉及數(shù)字企業(yè)，特別是超大型數(shù)字平臺企業(yè)的經(jīng)營合規(guī)與競爭優(yōu)勢。因此，應(yīng)立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，在充分總結(jié)數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國近十年來高速發(fā)展的經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，遵從數(shù)字經(jīng)濟(jì)各新業(yè)態(tài)、新模式發(fā)展的市場規(guī)律，在強(qiáng)化政府監(jiān)管的同時，大力推動數(shù)據(jù)競爭，通過市場機(jī)制來提升數(shù)據(jù)安全的質(zhì)量能效。

關(guān)鍵詞:數(shù)字經(jīng)濟(jì) 數(shù)據(jù)安全 數(shù)據(jù)競爭 市場機(jī)制

【中圖分類號】D920 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

統(tǒng)籌數(shù)據(jù)發(fā)展和安全的現(xiàn)實(shí)背景

黨的十九屆四中全會《決定》提出，“健全勞動、資本、土地、知識、技術(shù)、管理、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素由市場評價貢獻(xiàn)、按貢獻(xiàn)決定報酬的機(jī)制”，將數(shù)據(jù)納入基礎(chǔ)生產(chǎn)要素，彰顯出國家加快發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)的決心。數(shù)據(jù)資產(chǎn)化和市場化將不斷釋放底層數(shù)據(jù)的價值，促進(jìn)現(xiàn)代信息技術(shù)的商業(yè)化和市場化應(yīng)用，加速數(shù)字經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)、新模式和新優(yōu)勢的誕生與發(fā)展，推動整個數(shù)字產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展壯大。區(qū)別于以往生產(chǎn)要素的突出特點(diǎn)是，數(shù)據(jù)對其他要素資源具有乘數(shù)作用，可以放大勞動力、資本等生產(chǎn)要素在社會各行業(yè)價值鏈流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的價值。由此，引發(fā)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展中各行各業(yè)對數(shù)據(jù)問題的普遍關(guān)注，特別是對新技術(shù)開發(fā)和應(yīng)用過程中各主體收集、使用、管理數(shù)據(jù)所帶來的涉及數(shù)據(jù)保護(hù)與流通、數(shù)據(jù)競爭與創(chuàng)新、數(shù)據(jù)安全與發(fā)展等方面問題的關(guān)注。

當(dāng)前，數(shù)字經(jīng)濟(jì)、智能經(jīng)濟(jì)得到迅猛發(fā)展，很多數(shù)字企業(yè)特別是超大型企業(yè)在提供商品或服務(wù)的過程中，都面臨著不同程度的用戶數(shù)據(jù)的收集、使用及管理等方面的新挑戰(zhàn)。同時，這引發(fā)了社會各界對數(shù)據(jù)權(quán)屬、數(shù)據(jù)安全、數(shù)據(jù)權(quán)力等數(shù)據(jù)治理相關(guān)問題的討論。在諸多討論中強(qiáng)化數(shù)據(jù)監(jiān)管，維護(hù)數(shù)據(jù)安全，特別是增強(qiáng)國家對數(shù)據(jù)安全的管控能力，警惕數(shù)據(jù)霸權(quán)的滋生是尤為突出的一種觀點(diǎn)。如何客觀理性地看待這種要求規(guī)范數(shù)據(jù)相關(guān)行為的呼聲，特別是在大力規(guī)整平臺經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的各類不當(dāng)競爭和壟斷行為、強(qiáng)化反壟斷與防止資本無序擴(kuò)張之際，處理好企業(yè)特別是超大型平臺企業(yè)在規(guī)范使用數(shù)據(jù)與合理開發(fā)數(shù)據(jù)之間的關(guān)系，對于規(guī)范數(shù)據(jù)競爭、提升數(shù)據(jù)安全意義重大?；诂F(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)和發(fā)展趨勢，從構(gòu)筑國家競爭新優(yōu)勢的戰(zhàn)略高度來看，平衡數(shù)據(jù)競爭開放與數(shù)據(jù)安全保障之間的關(guān)系顯得尤為重要。越競爭開放，越安全可靠。只有激發(fā)高質(zhì)量的數(shù)據(jù)競爭，才能保障高水平的數(shù)據(jù)安全。

在現(xiàn)實(shí)生活中，數(shù)據(jù)安全不是抽象的，而是具體的。它不是超現(xiàn)實(shí)的癡人囈語，而是存在于一個個具體的新興業(yè)態(tài)和應(yīng)用場景之中的現(xiàn)實(shí)需求，它必須與具體的客觀條件結(jié)合起來，才能得到真正有效的詮釋和實(shí)現(xiàn)。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)蓬勃發(fā)展的今天，數(shù)據(jù)安全必須與市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基本規(guī)律結(jié)合起來。具體而言，數(shù)據(jù)安全應(yīng)與市場運(yùn)行機(jī)制特別是競爭機(jī)制相融合，通過強(qiáng)化數(shù)據(jù)競爭，來夯實(shí)數(shù)據(jù)安全；其中，強(qiáng)化競爭的前提條件是數(shù)據(jù)的適度開放共享。換言之，需要厘清其運(yùn)行機(jī)理，并在此基礎(chǔ)上制定相適應(yīng)的安全保護(hù)機(jī)制；同時，要平衡安全保護(hù)與適度開放之間的關(guān)系，衡量適度開放的標(biāo)準(zhǔn)則需要基于市場競爭規(guī)律，從維護(hù)消費(fèi)者權(quán)益、其他競爭者合法利益以及社會整體利益等多方面入手，營造公平競爭的市場環(huán)境。

基于我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)規(guī)模日益擴(kuò)大、安全制度供給與需求不相適應(yīng)的狀況日益突出的現(xiàn)實(shí)，在平衡數(shù)據(jù)發(fā)展與安全的基礎(chǔ)上，以增進(jìn)數(shù)據(jù)競爭效能為進(jìn)路和抓手，科學(xué)提升用戶選擇和享用的數(shù)據(jù)安全服務(wù)的質(zhì)量；與此同時，規(guī)范企業(yè)特別是超大型平臺企業(yè)收集、使用、管理數(shù)據(jù)的行為，加快推進(jìn)數(shù)據(jù)安全治理的“市場化”解決，有效推動數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

以有效競爭提升用戶數(shù)據(jù)安全及服務(wù)水平

個人數(shù)據(jù)安全是數(shù)字時代個人權(quán)益的組成部分，僅靠私法保護(hù)存在較大局限性，因此需要改變個人數(shù)據(jù)安全保障以私法為主的定式思維，引入競爭法作為消費(fèi)者權(quán)益加以保護(hù)。保障個人數(shù)據(jù)安全權(quán)益的基礎(chǔ)在于安全保障的服務(wù)化，即將個人數(shù)據(jù)安全的保障作為一種服務(wù)看待。用戶在使用產(chǎn)品和服務(wù)的過程中，會向企業(yè)提供自己的數(shù)據(jù)，并與企業(yè)訂立安全協(xié)議，譬如“隱私服務(wù)協(xié)議”，因此企業(yè)就需要向用戶提供安全保障服務(wù)。無論是非法抓取用戶數(shù)據(jù)的行為還是濫用用戶數(shù)據(jù)的行為均會導(dǎo)致數(shù)據(jù)安全服務(wù)的質(zhì)量下降，損害用戶權(quán)益，甚至破壞競爭秩序。另外，安全服務(wù)本身也可能構(gòu)成一個競爭法上的“相關(guān)市場”。某家企業(yè)安全服務(wù)質(zhì)量的下降會導(dǎo)致消費(fèi)者轉(zhuǎn)向替代方企業(yè)，故此，安全服務(wù)也存在不同企業(yè)之間的競爭，在此市場上也會出現(xiàn)壟斷行為。綜上，應(yīng)將個人數(shù)據(jù)安全納入競爭法保護(hù)范疇，從反壟斷法和反不正當(dāng)競爭法兩方面，強(qiáng)化競爭對數(shù)據(jù)安全的保障，從而在保障消費(fèi)者權(quán)益的同時，維護(hù)市場的競爭秩序。

一方面，應(yīng)將個人數(shù)據(jù)安全納入競爭行為正當(dāng)性的考量范疇之中。反不正當(dāng)競爭法對不正當(dāng)競爭行為認(rèn)定的核心在于行為正當(dāng)性的判定，而行為正當(dāng)性的判定標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)包括對市場競爭秩序和消費(fèi)者權(quán)益的影響。安全服務(wù)是數(shù)字市場上企業(yè)競爭力的重要來源，損害用戶數(shù)據(jù)安全的行為不僅損害消費(fèi)者權(quán)益，也會導(dǎo)致企業(yè)在安全服務(wù)質(zhì)量方面的不正常下降，從而帶來企業(yè)競爭力的降低，產(chǎn)生破壞市場競爭秩序的潛在風(fēng)險。當(dāng)然，二者之間可能并沒有必然的因果關(guān)系，在某些案件中損害用戶數(shù)據(jù)安全的行為可能并不會導(dǎo)致市場競爭秩序的破壞，需要結(jié)合個案進(jìn)行具體的分析與評估?？傊?，個人數(shù)據(jù)安全是一個值得考量的因素，應(yīng)當(dāng)將其納入競爭行為正當(dāng)性的標(biāo)準(zhǔn)。

另一方面，應(yīng)將個人數(shù)據(jù)安全納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下壟斷行為的判定標(biāo)準(zhǔn)。如前所述，用戶數(shù)據(jù)是數(shù)字經(jīng)濟(jì)背景下企業(yè)競爭力的重要來源。企業(yè)為了獲取更多數(shù)據(jù)，便可能人為降低安全服務(wù)的質(zhì)量，從而導(dǎo)致消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全遭受侵害。商品和服務(wù)的替代性是競爭約束得以維持的基礎(chǔ)。在一個有效競爭的市場上，企業(yè)降低安全服務(wù)的質(zhì)量必然會導(dǎo)致消費(fèi)者轉(zhuǎn)向。但是，若市場上有效競爭受到抑制，當(dāng)具有支配地位或優(yōu)勢地位的企業(yè)濫用其市場力量，實(shí)施了降低安全服務(wù)質(zhì)量的行為，消費(fèi)者將面臨著沒有有效的替代性商品和服務(wù)的選擇，以致于難以轉(zhuǎn)向的困境。正如美國眾議院在2020年10月發(fā)布的《數(shù)字市場競爭調(diào)查報告》所指出的，“公司的支配地位使它能夠在不失去顧客的情況下濫用消費(fèi)者的隱私。在沒有真正的競爭威脅的情況下，公司提供的隱私保護(hù)比其他情況下要少。在這個過程中，它提取了更多的數(shù)據(jù)，進(jìn)一步鞏固了它的主導(dǎo)地位。當(dāng)出現(xiàn)贏者通吃的傾向時，消費(fèi)者要么被迫使用隱私保護(hù)不佳的服務(wù)，要么干脆放棄該服務(wù)。”可見，持續(xù)收集和濫用消費(fèi)者數(shù)據(jù)是衡量數(shù)字經(jīng)濟(jì)中市場支配地位的一個重要指標(biāo)。因此，應(yīng)將消費(fèi)者數(shù)據(jù)安全引入反壟斷法體系，并把企業(yè)安全服務(wù)質(zhì)量變化后消費(fèi)者的轉(zhuǎn)向作為市場支配力量和認(rèn)定壟斷行為的一個因素。當(dāng)然，在此過程中，可能面臨著安全服務(wù)質(zhì)量量化分析的問題，對此，目前國家已出臺相關(guān)的分析標(biāo)準(zhǔn)，譬如《信息安全技術(shù) 大數(shù)據(jù)安全管理指南》（GB/T 37973-2019）、《信息安全技術(shù) 數(shù)據(jù)安全能力成熟度模型》（GB/T 37988-2019）等。

以競爭規(guī)范企業(yè)數(shù)據(jù)發(fā)展兼顧數(shù)據(jù)安全

競爭法的目的在于規(guī)制競爭行為。在數(shù)字經(jīng)濟(jì)跨界競爭、多維競爭等特征的影響下，競爭行為的規(guī)制日益呈現(xiàn)出多元利益交織的特點(diǎn)，需要平衡創(chuàng)新、平等、秩序等多元價值和目標(biāo)。因此，應(yīng)當(dāng)在衡量多重因素基礎(chǔ)上，根據(jù)市場的整體損益來對該類數(shù)據(jù)競爭行為的性質(zhì)加以判定。具體而言，應(yīng)針對企業(yè)數(shù)據(jù)流動中的相關(guān)行為和場景，具體問題具體分析，完善相關(guān)法律制度。

首先，創(chuàng)新是發(fā)展的核心驅(qū)動力，創(chuàng)新競爭是數(shù)字市場上競爭的新特點(diǎn)。未經(jīng)協(xié)議許可的數(shù)據(jù)抓取等競爭行為雖然可能會產(chǎn)生損害數(shù)據(jù)安全的后果，但這畢竟也是互聯(lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)背景下企業(yè)所開發(fā)的新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式，且還處在不斷的更新升級之中，因而蘊(yùn)含著顯著的創(chuàng)新內(nèi)涵。這類創(chuàng)新雖然有可能為非法的競爭活動所用，但是也可為合法行為所用，可對市場整體競爭水平的提高產(chǎn)生積極作用。如果不遵循個案分析的原則將其一概認(rèn)定為非法競爭行為，就可能對企業(yè)正常的數(shù)據(jù)流動形成障礙，進(jìn)而打擊企業(yè)創(chuàng)新的能動性和積極性，不利于激發(fā)市場活力。因此，在規(guī)制未經(jīng)協(xié)議許可的數(shù)據(jù)抓取行為的過程中，一方面應(yīng)保障數(shù)據(jù)安全，另一方面也應(yīng)將行為對創(chuàng)新的影響納入競爭法實(shí)施的考量范疇，避免過度規(guī)制傷害企業(yè)創(chuàng)新的積極性和能動性。

其次，公平是市場經(jīng)濟(jì)的核心價值維度之一，實(shí)現(xiàn)公平競爭是競爭法規(guī)制的核心目標(biāo)之一。在對競爭行為的規(guī)制中，不僅應(yīng)關(guān)注形式公平，還應(yīng)關(guān)注實(shí)質(zhì)公平。譬如前述平臺企業(yè)與第三方開發(fā)者簽訂的開放協(xié)議，表面上是雙方平等協(xié)商的結(jié)果，但是實(shí)際上第三方開發(fā)者往往力量較弱，面對平臺企業(yè)選擇的余地較小，給平臺企業(yè)濫用市場支配地位進(jìn)行數(shù)據(jù)掠奪提供了可能，這也是當(dāng)前監(jiān)管活動中針對平臺“二選一”行為案例頻現(xiàn)的原因。因此，在對數(shù)據(jù)競爭行為進(jìn)行規(guī)制的過程中，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化實(shí)質(zhì)審查，進(jìn)行“穿透式”監(jiān)管，防止規(guī)制浮于表面。

最后，安全的實(shí)現(xiàn)需要秩序的保障，同時也要充分認(rèn)識到安全并非秩序的全部，實(shí)現(xiàn)發(fā)展與安全的高效統(tǒng)籌才是終極目的。數(shù)字經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，要求數(shù)據(jù)價值在流動中更好地實(shí)現(xiàn)，而只有加強(qiáng)對數(shù)據(jù)安全的保護(hù)，才能為持續(xù)健康的數(shù)據(jù)流動提供有效保障。數(shù)據(jù)安全與數(shù)據(jù)流動的統(tǒng)一與實(shí)現(xiàn)，是數(shù)字經(jīng)濟(jì)乃至整個社會良性發(fā)展的終極目標(biāo)。故此，數(shù)據(jù)發(fā)展與安全并非對立，是相互影響、相互關(guān)聯(lián)的統(tǒng)一體：數(shù)據(jù)安全是發(fā)展的前提和基石，數(shù)據(jù)發(fā)展是安全的價值創(chuàng)造和解放，兩者應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，融合共進(jìn)。

簡言之，任何有妨數(shù)據(jù)發(fā)展的不當(dāng)?shù)纳趸蜻^度的數(shù)據(jù)安全都是不適宜的，更不能假借數(shù)據(jù)安全之名行數(shù)據(jù)封鎖之實(shí)，數(shù)據(jù)孤島與信息繭房都無益于數(shù)字經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展；同時任何忽視甚或無視數(shù)據(jù)安全的基礎(chǔ)價值，放棄將數(shù)據(jù)安全作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展重要一環(huán)的觀念和做法都是不可取的。雖然數(shù)據(jù)安全需要市場主體持續(xù)的加大投入，可能短時間內(nèi)收效不明顯，但是數(shù)據(jù)安全作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)下任何商品或服務(wù)的天然組成部分，已成為數(shù)字經(jīng)濟(jì)商品或服務(wù)的內(nèi)化要素，即數(shù)據(jù)安全既是數(shù)字經(jīng)濟(jì)下任何商品或服務(wù)質(zhì)量保障的基石，亦是商品或服務(wù)提供時必須存在的一部分——安全即商品。因此，當(dāng)前在大力發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合實(shí)體經(jīng)濟(jì)高效能可持續(xù)發(fā)展之際，數(shù)據(jù)安全問題愈發(fā)重要，回應(yīng)和解決數(shù)據(jù)安全的有效方法，應(yīng)立足我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，遵從數(shù)字經(jīng)濟(jì)在我國近十年來高速發(fā)展的經(jīng)驗以及該產(chǎn)業(yè)和行業(yè)發(fā)展的科學(xué)規(guī)律，在強(qiáng)化政府監(jiān)管的同時，大力推動數(shù)據(jù)競爭，通過市場機(jī)制來提升數(shù)據(jù)安全的質(zhì)量能效。

【本文作者為南開大學(xué)法學(xué)院教授、南開大學(xué)競爭法研究中心主任；本文系教育部人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項目“全球數(shù)據(jù)競爭中人權(quán)基準(zhǔn)的考量與促進(jìn)研究”（項目編碼：19JJD820009）階段性成果】

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[2]陳兵：《重大突發(fā)公共事件中數(shù)據(jù)治理的法治面向》，《人民論壇》，2020年第Z1期。

責(zé)編：賀勝蘭

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