摘 要:網(wǎng)絡(luò)信訪是信訪制度和信息技術(shù)相結(jié)合產(chǎn)生的新事物，是人民群眾參與國(guó)家治理、反映利益訴求的新渠道。進(jìn)入新發(fā)展階段，要通過(guò)建立“聚焦服務(wù)”的城市社區(qū)圈層網(wǎng)絡(luò)信訪治理結(jié)構(gòu)、形成“責(zé)任明晰”的城市社區(qū)清單式網(wǎng)絡(luò)信訪治理方式、構(gòu)建“一站式”的城市社區(qū)智慧網(wǎng)絡(luò)信訪治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)基層信訪服務(wù)民主化、網(wǎng)絡(luò)信訪治理精細(xì)化、信息系統(tǒng)運(yùn)行智能化，不斷提升信訪和矛盾糾紛化解工作水平。

關(guān)鍵詞:社區(qū)治理 網(wǎng)絡(luò)信訪 信息化 治理現(xiàn)代化

【中圖分類(lèi)號(hào)】D632.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

新時(shí)期，我國(guó)基層社會(huì)矛盾凸顯，面對(duì)不斷變化的社會(huì)環(huán)境，信訪制度運(yùn)行不斷呈現(xiàn)出新的特點(diǎn)。2017年，習(xí)近平總書(shū)記對(duì)信訪工作作出重要指示，強(qiáng)調(diào)“各級(jí)黨委、政府和領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)持把信訪工作作為了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的一項(xiàng)重要工作，千方百計(jì)為群眾排憂解難”。十四五”規(guī)劃《綱要》指出，“完善和落實(shí)信訪制度，依法及時(shí)就地解決群眾合理訴求”。作為信訪工作的一種創(chuàng)新方式，網(wǎng)絡(luò)信訪是化解社會(huì)矛盾的新渠道和群眾利益訴求表達(dá)的新平臺(tái)。近年來(lái)，為適應(yīng)社會(huì)矛盾新變化和治理現(xiàn)代化新要求，黨中央對(duì)信訪工作作出了一系列重要指示，各地方積極探索信訪工作的新模式。本文基于信訪政策分析和實(shí)地考察，深入挖掘網(wǎng)絡(luò)信訪的功能與作用，探討新時(shí)代我國(guó)城市社區(qū)的網(wǎng)絡(luò)信訪治理路徑，準(zhǔn)確把握群眾訴求表達(dá)規(guī)律特點(diǎn)、動(dòng)向變化，推動(dòng)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的規(guī)范化、智能化和精細(xì)化。

政策導(dǎo)向：信息時(shí)代網(wǎng)絡(luò)信訪的戰(zhàn)略意蘊(yùn)

信訪政策是規(guī)范信訪工作的重要基礎(chǔ)。筆者運(yùn)用政策文本內(nèi)容分析法，從國(guó)家信訪局網(wǎng)站、正保法律教育網(wǎng)、北大法寶等多個(gè)網(wǎng)站，以“信訪”作為檢索關(guān)鍵詞，共收集整理得到1951—2019年間國(guó)家層面的60項(xiàng)信訪政策。在信訪政策演進(jìn)中，基于信訪政策主題詞分析，統(tǒng)計(jì)每一年度的各個(gè)政策主題詞頻數(shù)。根據(jù)政策主題詞分析結(jié)果顯示，整理得到三類(lèi)政策內(nèi)容的詞頻總數(shù)，其中信訪工作類(lèi)為1193次，信訪信息化類(lèi)為103次，信訪方式類(lèi)為66次?；谡呶谋痉治?，我國(guó)信訪政策的發(fā)展特點(diǎn)有：信訪政策數(shù)量在不同時(shí)期總體上波動(dòng)增加，重大信訪政策對(duì)信訪工作的推動(dòng)作用明顯，基層社區(qū)的信訪工作相對(duì)薄弱。

另外，在城市信訪政策分析中，淮安市“陽(yáng)光信訪”是江蘇省政務(wù)信息化創(chuàng)新發(fā)展的優(yōu)秀成果；河南省義馬市信訪政策聚焦在信訪組織結(jié)構(gòu)、網(wǎng)絡(luò)信訪、信訪網(wǎng)上辦理、工作規(guī)范等方面；浙江省諸暨市信訪政策主要集中在訪調(diào)對(duì)接、信訪調(diào)解、機(jī)構(gòu)整合、咨詢(xún)投訴等方面；陜西省西安市信訪政策主要集中在信訪接待、責(zé)任查究、信訪秩序等方面。

現(xiàn)實(shí)靶向：城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪的實(shí)踐考察

為積極推廣“互聯(lián)網(wǎng)+信訪”工作模式，實(shí)現(xiàn)“讓數(shù)據(jù)多跑路，讓群眾少跑腿”的網(wǎng)絡(luò)信訪工作要求，不少城市社區(qū)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪進(jìn)行了嘗試與探索。筆者通過(guò)對(duì)江蘇省、浙江省、福建省等地的網(wǎng)絡(luò)信訪實(shí)踐進(jìn)行案例分析，并對(duì)河南省三門(mén)峽市、義馬市的信訪實(shí)踐進(jìn)行實(shí)地考察，歸納和總結(jié)出城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪的實(shí)踐創(chuàng)新及發(fā)展難題。

在我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪的實(shí)踐中，2005年，河南省義馬市率先開(kāi)創(chuàng)了“以群眾工作統(tǒng)攬信訪工作”的義馬經(jīng)驗(yàn)，為基層信訪矛盾化解提供了基層實(shí)踐和成功經(jīng)驗(yàn)；2007年1月，江蘇省淮安市在全國(guó)率先推出了網(wǎng)上信訪查詢(xún)系統(tǒng)，即雛形版的“陽(yáng)光信訪綜合服務(wù)管理系統(tǒng)”；2016年7月1日，浙江省統(tǒng)一政務(wù)咨詢(xún)投訴舉報(bào)平臺(tái)正式上線運(yùn)行，整合了網(wǎng)上信訪、領(lǐng)導(dǎo)信箱、網(wǎng)民留言、QQ、微博、微信、短信等渠道，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上信訪一網(wǎng)通；2018年，西安市高新區(qū)管理委員會(huì)以“事要解決、群眾滿(mǎn)意”作為信訪工作的出發(fā)點(diǎn)和根本點(diǎn)，探索建立與律師合作的新機(jī)制，引入第三方（律師）參與信訪工作，將信訪工作納入法治化建設(shè)軌道?？梢钥闯觯覈?guó)信訪制度在不斷完善，隨著現(xiàn)代信息技術(shù)的高速發(fā)展和社會(huì)發(fā)展信息化趨勢(shì)加劇，網(wǎng)絡(luò)信訪成為信訪工作的新方式與新機(jī)制。

同時(shí)，我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理存在以下發(fā)展難題：一是基層群眾對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪的認(rèn)知較低。在網(wǎng)絡(luò)信訪的推行實(shí)踐中，信訪的信息化更多地存在于文件之中，面臨流于形式、難以落到實(shí)處的困境，社區(qū)居民對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪的了解程度較低，這一方式仍未被廣泛利用。二是城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的制度體系尚不健全。網(wǎng)絡(luò)信訪的信息來(lái)源十分廣泛、瑣碎，這就要求收集到信訪信息的政府部門(mén)之間及時(shí)有效地進(jìn)行資源共享、信息傳遞。但目前政府機(jī)構(gòu)各個(gè)職能部門(mén)之間未能實(shí)現(xiàn)信息有效共享，信訪處理程序較為繁瑣，處理流程尚不規(guī)范。三是網(wǎng)絡(luò)信訪的保障機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。相關(guān)信訪工作人員缺乏必要的技能培訓(xùn)，專(zhuān)業(yè)處理信訪信息的技術(shù)處于較低水平，網(wǎng)絡(luò)信訪各個(gè)信息管理系統(tǒng)網(wǎng)站之間彼此較為獨(dú)立，沒(méi)有流暢的合作共享機(jī)制，信訪信息平臺(tái)的硬件技術(shù)尚不完善。

目標(biāo)取向：城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪的價(jià)值場(chǎng)景

在信息技術(shù)引發(fā)的時(shí)代變遷下，網(wǎng)絡(luò)信訪作為我國(guó)基層社會(huì)治理的創(chuàng)新方式，不斷推動(dòng)著我國(guó)基層社會(huì)矛盾化解和風(fēng)險(xiǎn)防范實(shí)踐的變革?；趯?duì)我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理實(shí)踐的考察，未來(lái)，網(wǎng)絡(luò)信訪應(yīng)朝著基層信訪服務(wù)民主化、網(wǎng)絡(luò)信訪治理精細(xì)化、信息系統(tǒng)運(yùn)行智能化的基本方向發(fā)展。沿著這些基本方向和發(fā)展目標(biāo)，可以把網(wǎng)絡(luò)信訪的理念、機(jī)制、技術(shù)錨定在具體的社區(qū)實(shí)踐中, 在了解民情、集中民智、維護(hù)民利、凝聚民心的基礎(chǔ)上不斷推動(dòng)基層網(wǎng)絡(luò)信訪治理的法治化、專(zhuān)業(yè)化、信息化。

第一，基層信訪服務(wù)民主化。堅(jiān)持以人民為中心是基層信訪工作的主題主線。在基層信訪服務(wù)民主化建設(shè)中，應(yīng)牢固樹(shù)立以人民為中心的信訪工作發(fā)展思想，堅(jiān)持群眾路線，有效識(shí)別基層群眾的網(wǎng)絡(luò)信訪需求，將人民群眾的滿(mǎn)意度作為基層信訪工作的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，妥善解決好人民群眾的信訪問(wèn)題。

第二，網(wǎng)絡(luò)信訪治理精細(xì)化。在城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)治理建設(shè)過(guò)程中，提高信訪服務(wù)效率、便捷社區(qū)民眾是網(wǎng)絡(luò)信訪發(fā)展的要義。網(wǎng)絡(luò)信訪精細(xì)化治理的本質(zhì)目標(biāo)在于通過(guò)精細(xì)化治理模式，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)基層信訪服務(wù)能力躍升，提高信訪服務(wù)工作的質(zhì)量，有效化解基層矛盾糾紛，解決人民群眾合理訴求。

第三，信息系統(tǒng)運(yùn)行智能化。網(wǎng)絡(luò)信訪治理的可持續(xù)深化，仍需要依托大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，推動(dòng)信訪系統(tǒng)的流程優(yōu)化和功能升級(jí)，提升網(wǎng)絡(luò)信訪治理的服務(wù)水平和治理能力。

建設(shè)轉(zhuǎn)向：城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪的優(yōu)化路徑

社區(qū)的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)為網(wǎng)絡(luò)信訪提供了廣闊空間, 不僅在于現(xiàn)代信息技術(shù)的探索應(yīng)用, 更在于治理理念、組織、方式、流程的網(wǎng)絡(luò)化集成與升級(jí)。新時(shí)代城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪應(yīng)從“以綜治維穩(wěn)為中心”向“以公共服務(wù)供給為重心”轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理。筆者從網(wǎng)絡(luò)信訪治理的治理結(jié)構(gòu)、治理方式、治理平臺(tái)三個(gè)方面出發(fā)，提出以下幾點(diǎn)關(guān)于城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的優(yōu)化路徑的建議。

一是建立“聚焦服務(wù)”的城市社區(qū)圈層網(wǎng)絡(luò)信訪治理結(jié)構(gòu)。在城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的“圈層結(jié)構(gòu)”中，應(yīng)在地方信訪局的引導(dǎo)下，在人民調(diào)解委員會(huì)的基礎(chǔ)上，在社區(qū)、街道和市區(qū)建立起信訪治理委員會(huì)，明確各主體的責(zé)任，落實(shí)任務(wù)分包的圈層行動(dòng)。依據(jù)矛盾糾紛頻發(fā)的領(lǐng)域和事件建立起具體的信訪治理任務(wù)項(xiàng)目，及時(shí)吸納與信訪矛盾問(wèn)題有關(guān)的基本信息，形成信訪治理信息數(shù)據(jù)庫(kù)，并將確定為信訪治理任務(wù)的問(wèn)題具體分配給相應(yīng)的治理圈層和相關(guān)職能部門(mén)。

二是形成“責(zé)任明晰”的城市社區(qū)清單式網(wǎng)絡(luò)信訪治理方式。建立城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的權(quán)責(zé)清單。在清單中，應(yīng)將信訪局、主要政府職能部門(mén)有關(guān)信訪治理的職權(quán)目錄、實(shí)施主體、相關(guān)法律依據(jù)、具體辦事流程等內(nèi)容以清單的形式公布于眾，編制城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理清單的工作流程圖，明確信訪案件處理的責(zé)任主體、處理流程，為改善優(yōu)化信訪工作質(zhì)量提供依據(jù)和基礎(chǔ)。同時(shí)，將城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理清單中的目標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化、要求具體化，建立評(píng)估指標(biāo)體系，將其作為信訪工作人員綜合考核乃至?xí)x升評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

三是構(gòu)建“一站式”的城市社區(qū)智慧網(wǎng)絡(luò)信訪治理平臺(tái)。將服務(wù)信訪人板塊、信訪機(jī)關(guān)辦事板塊、被信訪機(jī)關(guān)板塊三個(gè)入口共置于一個(gè)平臺(tái)上，以信訪人板塊為核心，對(duì)事項(xiàng)辦理進(jìn)行全過(guò)程管控，動(dòng)態(tài)記錄事務(wù)處理過(guò)程中變化的全過(guò)程，組建統(tǒng)一的政府信訪數(shù)據(jù)管理和服務(wù)中心，實(shí)現(xiàn)政府間和部門(mén)間數(shù)據(jù)徹底的開(kāi)放和共享。

保障機(jī)制：城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的未來(lái)實(shí)現(xiàn)

信息技術(shù)革命對(duì)社會(huì)發(fā)展起著變革性的作用。在信息時(shí)代，通過(guò)線上信息的交流增加了線下群眾生活的便利，提高服務(wù)的效率，也能為人們提供更豐富的服務(wù)以滿(mǎn)足信息時(shí)代大背景下多元的服務(wù)需求。因此，作為信訪制度與互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)相結(jié)合的社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪，亟需增強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)信訪理論、制度、技術(shù)保障。

一是意識(shí)營(yíng)造，提高多方主體的關(guān)注度及重視程度。在城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理的推進(jìn)中，各級(jí)政府部門(mén)必須更新觀念，在陽(yáng)光信訪、網(wǎng)絡(luò)信訪發(fā)展理念的基礎(chǔ)上，在工作實(shí)踐中積極探索網(wǎng)絡(luò)信訪的新渠道和新模式，提升政府信訪治理水平。同時(shí)，充分利用社區(qū)黨員、社區(qū)網(wǎng)格長(zhǎng)、社區(qū)志愿組織等社會(huì)力量，加強(qiáng)對(duì)基層社區(qū)群體互聯(lián)網(wǎng)知識(shí)的培訓(xùn)，用直觀、通俗、體驗(yàn)式的培訓(xùn)方式讓社區(qū)群眾切實(shí)體會(huì)到網(wǎng)絡(luò)信訪的便捷性；并結(jié)合社區(qū)講座、節(jié)日活動(dòng)等途徑為社區(qū)居民開(kāi)展網(wǎng)絡(luò)信訪知識(shí)宣講，提升社區(qū)群眾的信息技術(shù)水平和使用智能平臺(tái)的能力。

二是制度建設(shè)，增強(qiáng)基層網(wǎng)絡(luò)信訪工作的規(guī)范性。一方面應(yīng)建立規(guī)范化網(wǎng)絡(luò)信訪治理程序，提升工作運(yùn)轉(zhuǎn)效率，運(yùn)用統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)信訪信息在每一個(gè)環(huán)節(jié)的規(guī)范化流轉(zhuǎn)。另一方面，健全網(wǎng)絡(luò)信訪治理監(jiān)督追責(zé)機(jī)制，提高信訪問(wèn)題解決質(zhì)量。建立起網(wǎng)絡(luò)信訪工作辦理的倒逼機(jī)制，對(duì)網(wǎng)絡(luò)信訪工作限定時(shí)間、責(zé)任到人；建立起網(wǎng)絡(luò)信訪工作的群眾滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)機(jī)制，通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)、手機(jī)短信、微信平臺(tái)等方式，讓群眾查詢(xún)、評(píng)價(jià)，保障群眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；引入行業(yè)內(nèi)部評(píng)估、第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)信訪工作和服務(wù)質(zhì)量的監(jiān)督。

三是技術(shù)支持，提升基層網(wǎng)絡(luò)信訪服務(wù)的有效性。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，要打破信息壁壘，全面整合和對(duì)接社保、住建、衛(wèi)生健康、教育、醫(yī)療等數(shù)據(jù)，協(xié)調(diào)服務(wù)資源，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)共享，方便群眾反映訴求、解決問(wèn)題，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在群眾工作中的服務(wù)功能。同時(shí)，注重城市社區(qū)中社情民意的收集整理分析，在網(wǎng)上廣開(kāi)言路，征詢(xún)?nèi)罕娨庖?jiàn)，提高網(wǎng)絡(luò)信訪平臺(tái)自動(dòng)分類(lèi)、自動(dòng)統(tǒng)計(jì)、自動(dòng)排序功能，對(duì)信訪案件的總量、類(lèi)別和處理狀態(tài)等信息進(jìn)行綜合分析，為決策工作提供科學(xué)依據(jù)。

【本文作者為西北大學(xué)公共管理學(xué)院（應(yīng)急管理學(xué)院）院長(zhǎng)、教授；本文系國(guó)家信訪局信訪理論研究項(xiàng)目“新時(shí)代我國(guó)城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)信訪治理路徑實(shí)證研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2019AG0808）階段性成果；西北大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生汪靜對(duì)于本文亦有貢獻(xiàn)】

責(zé)編：賀勝蘭

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