【摘要】脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國(guó)將進(jìn)入一個(gè)新的、以解決相對(duì)貧困為主的貧困治理時(shí)期。在制定新的貧困治理方案時(shí)，需要深入了解和清楚把握當(dāng)前我國(guó)城市中相對(duì)貧困者和高風(fēng)險(xiǎn)困難群眾的主要類(lèi)型，以及城市相對(duì)貧困問(wèn)題的新特點(diǎn)，并認(rèn)真分析這些新問(wèn)題和新特點(diǎn)對(duì)社會(huì)救助制度創(chuàng)新的新要求，從而努力克服現(xiàn)行社會(huì)救助制度的短板，使之在未來(lái)相對(duì)貧困問(wèn)題治理目標(biāo)下發(fā)揮更加積極的作用。

【關(guān)鍵詞】相對(duì)貧困  城市貧困  貧困治理    【中圖分類(lèi)號(hào)】F126    【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利后，新的相對(duì)貧困問(wèn)題將成為未來(lái)我國(guó)反貧困行動(dòng)所要解決的主要問(wèn)題。黨的十九屆四中全會(huì)提出了“建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”的要求，這是對(duì)我國(guó)下一步反貧困行動(dòng)提出的新任務(wù)，同時(shí)也是基于世界反貧困規(guī)律而提出的新方向。未來(lái)的反貧困行動(dòng)必須建構(gòu)長(zhǎng)期穩(wěn)定的反貧困制度體系和行動(dòng)體系，并且要將貧困治理的主戰(zhàn)場(chǎng)從以農(nóng)村為主擴(kuò)展到城鄉(xiāng)兼治。因此，在制定新的貧困治理方案時(shí)，需要清楚地把握當(dāng)前我國(guó)城市中有哪些相對(duì)貧困者和高風(fēng)險(xiǎn)的困難群眾，以及城市相對(duì)貧困問(wèn)題具有哪些新的特點(diǎn)。

當(dāng)前我國(guó)城市貧困人口的幾種主要類(lèi)型

相對(duì)貧困與絕對(duì)貧困并非兩種不同的貧困現(xiàn)象，而是人們對(duì)貧困現(xiàn)象和貧困問(wèn)題的兩種不同的認(rèn)知角度。從實(shí)際情況看，目前我國(guó)城市存在以下幾類(lèi)貧困人口。

第一，受保障的基本生活困難人群。這類(lèi)人群主要包括城市中的低保對(duì)象和特困供養(yǎng)人員，他們需要長(zhǎng)期依賴(lài)社會(huì)救助制度的幫助才能維持基本生活。這一群體目前總?cè)藬?shù)在800萬(wàn)人左右，不足城市常住人口的1%。這部分人獲得了較完整的保障，能夠滿足各方面的基本需要，但總體上看生活水平仍然比較低下。

第二，低收入家庭、支出型貧困家庭以及臨時(shí)困難家庭。首先是低收入家庭，即家庭人均收入略高于低保標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法被納入低保對(duì)象，但生活仍然相當(dāng)困難的家庭，也被稱(chēng)為“低保邊緣戶”。目前各地已經(jīng)較為普遍地按照當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)的150%或200%建立了低收入家庭的地方標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)低收入家庭提供一定的社會(huì)救助待遇。但在國(guó)家層面上尚未建立專(zhuān)門(mén)針對(duì)低收入家庭的完整社會(huì)救助制度，地方政府一般也還沒(méi)有對(duì)低收入家庭進(jìn)行建檔立卡，因此目前還沒(méi)有低收入家庭規(guī)模的確切數(shù)據(jù)。如果按照低保標(biāo)準(zhǔn)的200%為低收入家庭標(biāo)準(zhǔn)的話，大致估算這類(lèi)家庭人數(shù)應(yīng)該不低于總?cè)丝诘?0%。

其次是支出型貧困家庭，即由于大病、重殘、多子女上學(xué)等大額剛性支出而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)陷入困境的家庭。目前在低保制度中對(duì)低保家庭中的殘疾人等特殊困難人員給予附加的待遇。一些地方政府在測(cè)算低保申請(qǐng)者家庭收入時(shí)將其家庭的剛性支出抵扣一定的收入，以便將真正困難的支出型貧困家庭納入低保。并且，各地對(duì)未能納入低保家庭的支出型貧困家庭也給予了一定的幫助。但在此方面還沒(méi)有形成較為規(guī)范穩(wěn)定的全國(guó)性制度。

最后是臨時(shí)困難家庭，即因各種急難性事件或其他特殊事件而陷入嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)困難之中的家庭，包括受重大突發(fā)事件影響、主要?jiǎng)趧?dòng)力失業(yè)以及因其他各種急難性事件而陷入困境等。此類(lèi)問(wèn)題凸顯了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中部分家庭和個(gè)人應(yīng)對(duì)社會(huì)突發(fā)事件和個(gè)人急難事件的能力不足，因而需要政府和社會(huì)的幫助。

第三，容易陷入貧困的脆弱人群。有一些群體因?yàn)樽陨砗铜h(huán)境等方面的原因而顯示出更多的脆弱性，比其他人更容易陷入貧困，需要得到重點(diǎn)的關(guān)注和幫扶。除了貧困風(fēng)險(xiǎn)較高的困難老年人、困難殘疾人以及各類(lèi)困境兒童之外，還有其他一些脆弱人群需要被關(guān)注。

首先是城市中的困難流動(dòng)人口。流動(dòng)人口中許多人教育和技能水平偏低，又缺乏足夠的社會(huì)資本，難以獲得較高的收入，在城市中維持較低的生活水平，生活風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦因重病、殘疾等事件，或在將來(lái)年老無(wú)法回到農(nóng)村時(shí)，將會(huì)有較大的貧困風(fēng)險(xiǎn)。目前城市政府還沒(méi)有將流動(dòng)人口納入城市社會(huì)救助體系中。隨著第一代流動(dòng)人口逐漸進(jìn)入老年階段，這一問(wèn)題會(huì)逐漸凸顯出來(lái)。

其次是城市困難失業(yè)者。在世界各國(guó)，失業(yè)者都是容易陷入貧困的人員。失業(yè)者中有一部分同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)脆弱人口，他們不僅需要經(jīng)濟(jì)和生活方面救助，而且還需要再就業(yè)方面的援助，包括再就業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)介紹，以及鼓勵(lì)其再就業(yè)的激勵(lì)性補(bǔ)貼。

再次是因家庭殘缺而導(dǎo)致的脆弱。家庭是生活保障的第一道防線，家庭殘缺容易直接導(dǎo)致個(gè)人陷入困境。在我國(guó)，因家庭殘缺而導(dǎo)致貧困的有多種情況，主要包括：孤兒和事實(shí)無(wú)人撫養(yǎng)的兒童，他們?nèi)狈Ω改傅酿B(yǎng)育和保護(hù)，在經(jīng)濟(jì)上、精神上和生活上都會(huì)遇到很多困難；困難失獨(dú)父母，他們可能遭到精神和經(jīng)濟(jì)上的雙重嚴(yán)重打擊，陷入雙重困境；部分單親家庭，他們因家庭收入不足、撫養(yǎng)子女壓力大等原因而陷入貧困或生活困境。

最后是各類(lèi)特殊困難者。當(dāng)前還有多種多樣的困難群眾，例如，困難精神病患者，他們會(huì)在經(jīng)濟(jì)、生活護(hù)理和監(jiān)護(hù)等方面給家庭帶來(lái)很大壓力，處于比一般殘疾人更加復(fù)雜的困難之中；困難刑滿釋放人員，他們回歸社會(huì)后可能遇到就業(yè)、收入和生活方面的各種困難，在短期內(nèi)或長(zhǎng)期陷入困境；長(zhǎng)期無(wú)家可歸人員，盡管此類(lèi)人員不是很多，但也仍然存在一些。

當(dāng)前我國(guó)城市相對(duì)貧困呈現(xiàn)的新特點(diǎn)

第一，在個(gè)體和家庭層面，城市相對(duì)貧困呈現(xiàn)出生活型貧困、發(fā)展型貧困和高風(fēng)險(xiǎn)及脆弱性等特點(diǎn)。一是難以達(dá)到“常規(guī)生活水平”。目前，大部分困難家庭和個(gè)人或者靠自己的能力，或者靠政府或社會(huì)的救助，可以維持基本生活，也能夠獲得基本的教育和醫(yī)療服務(wù)，但生活水平仍然低下，難以達(dá)到當(dāng)?shù)鼐用竦某Ｒ?guī)生活水平。所謂“常規(guī)生活水平”是指當(dāng)?shù)仄胀ň用穸寄軌蜻_(dá)到的生活水平，也就是作為一個(gè)“社會(huì)人”應(yīng)該達(dá)到的生活水平。否則難以正常從事常規(guī)性的社會(huì)活動(dòng)，難以與其他人進(jìn)行正常的交往，并難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)。從相對(duì)貧困眼光來(lái)看未來(lái)的貧困者，將不再局限于“溫飽”“最低生活標(biāo)準(zhǔn)”之類(lèi)的基本生存型標(biāo)準(zhǔn)，而要擴(kuò)大到常規(guī)生活標(biāo)準(zhǔn)。

二是發(fā)展能力弱。許多困難群眾具有一定的就業(yè)能力，但發(fā)展能力很弱。首先是缺乏發(fā)展機(jī)會(huì)，主要是缺乏適宜的就業(yè)機(jī)會(huì)和自我能力提升的機(jī)會(huì)。其次是發(fā)展能力低下，主要表現(xiàn)在受教育程度低、身體素質(zhì)不好、學(xué)習(xí)新技術(shù)的能力低下、社會(huì)資本不足等方面。最后是發(fā)展動(dòng)機(jī)低下，表現(xiàn)在主動(dòng)改變自己及家庭困境的積極性不高，對(duì)外部救助的消極依賴(lài)心理較重。以上幾個(gè)方面的不足往往是交織在一起的。能力不足往往會(huì)導(dǎo)致機(jī)會(huì)不足，而能力和機(jī)會(huì)的不足又會(huì)共同導(dǎo)致動(dòng)機(jī)不足。要提升困難群眾的發(fā)展能力，需要從這幾個(gè)方面同時(shí)入手。

三是脆弱性與高風(fēng)險(xiǎn)特點(diǎn)。在相對(duì)貧困的視角下，在現(xiàn)行貧困標(biāo)準(zhǔn)的外圍邊緣聚集著大量的困難群眾。他們按照貧困標(biāo)準(zhǔn)雖然還不能算成是貧困者，但由于在收入、財(cái)產(chǎn)、能力、健康等方面的不足，使其面臨更多生活風(fēng)險(xiǎn)，并在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)具有較高的脆弱性。一旦受到內(nèi)外不利因素的沖擊，很容易陷入貧困。提前給予這些群眾一定的支持，能夠起到預(yù)防貧困的作用。

四是相對(duì)剝奪感較強(qiáng)，幸福感較弱。過(guò)去的反貧困行動(dòng)主要聚焦一小部分最為貧困的建檔立卡貧困戶，以及特困與低保對(duì)象，他們陷入貧困更多是由于其自身難以克服的困難，如大病重殘等，因此往往將其貧困歸因于其自身的不幸，對(duì)政府和社會(huì)提供的救助幫扶會(huì)心存感激。但是，在其外圍的一些低收入群體對(duì)其收入低下和生活困難的態(tài)度則比較復(fù)雜，更容易將其困難歸因于社會(huì)的不公，具有更強(qiáng)的相對(duì)剝奪感，對(duì)社會(huì)不平等的反應(yīng)比較強(qiáng)烈。對(duì)這部分困難群眾需要有更加多樣化的救助和服務(wù)。不僅需要物質(zhì)救助，而且還需要更多的服務(wù)救助，尤其是社會(huì)工作服務(wù)，將經(jīng)濟(jì)救助、社會(huì)服務(wù)與心理輔導(dǎo)、思想工作、能力提升、動(dòng)機(jī)激勵(lì)、社會(huì)支持、關(guān)系協(xié)調(diào)等方面的幫扶服務(wù)結(jié)合在一起，形成更加有效的貧困治理工作體系。

第二，在社會(huì)層面，城市相對(duì)貧困問(wèn)題的主要特征有：一是收入分配差距大，低收入群體規(guī)模龐大。從相對(duì)貧困視角看，貧困人口的規(guī)模與收入分配差距的大小是成正比的。當(dāng)前我國(guó)收入差距仍然較大，相對(duì)貧困人口的規(guī)模也較龐大。這意味著我國(guó)建立解決相對(duì)貧困長(zhǎng)效機(jī)制既困難又緊迫。

二是相對(duì)貧困視角下貧困問(wèn)題的結(jié)構(gòu)化特點(diǎn)。我國(guó)貧困人口不均衡地分布在某些群體中，有一些群體更容易陷入貧困。同時(shí)，還有一些人一旦陷入貧困則會(huì)產(chǎn)生很大的負(fù)面影響，如兒童貧困會(huì)給人的一生帶來(lái)長(zhǎng)期性的影響，并導(dǎo)致貧困代際傳遞，因而是需要社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。

三是經(jīng)濟(jì)收入與社會(huì)服務(wù)的差距同向并存。治理相對(duì)貧困既需要不斷縮小名義收入的差距，也需要通過(guò)向困難群眾提供更多的社會(huì)服務(wù)去縮小實(shí)際生活差距，因此需要更加公平的社會(huì)政策。我國(guó)過(guò)去的社會(huì)服務(wù)存在著較大的群體差異，并且社會(huì)服務(wù)的群體差異與經(jīng)濟(jì)收入的群體差異是同向的，低收入群體所獲得的社會(huì)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量都相對(duì)比較低下。過(guò)去十多年來(lái)在“基本公共服務(wù)均等化”的推動(dòng)下，政府在彌補(bǔ)基本公共服務(wù)空白方面取得了重大進(jìn)展，各項(xiàng)社會(huì)服務(wù)的群體差距已經(jīng)明顯縮小，但目前在服務(wù)質(zhì)量方面仍然存在較大的差距。

未來(lái)貧困治理的新思路

當(dāng)我們從相對(duì)貧困的角度制定未來(lái)貧困治理方案時(shí)，應(yīng)該更加深入地了解貧困治理中的新問(wèn)題新特點(diǎn)，認(rèn)真分析新問(wèn)題對(duì)社會(huì)救助制度創(chuàng)新的新要求，從而努力克服現(xiàn)行社會(huì)救助制度的短板，使之在未來(lái)相對(duì)貧困問(wèn)題治理目標(biāo)下發(fā)揮更加積極的作用。面對(duì)新的問(wèn)題，下一步貧困治理應(yīng)該有如下一些新的思路。

第一，提升貧困治理的目標(biāo)。下一步的貧困治理首先要提升目標(biāo)，即從過(guò)去消除生存型貧困提升到緩解生活型貧困和發(fā)展型貧困。緩解生活型貧困的目標(biāo)是要幫助貧困者達(dá)到社會(huì)所認(rèn)可的常規(guī)生活水平，而緩解發(fā)展型貧困則需要幫助貧困者提高其發(fā)展能力，讓具備一定潛力的困難者最終通過(guò)自己的努力擺脫貧困。

第二，提高貧困治理的水平。提高貧困治理的水平是提高貧困治理目標(biāo)的具體體現(xiàn)。具體講主要從兩個(gè)方面展開(kāi)。一方面，擴(kuò)大社會(huì)救助對(duì)象的范圍，按照“多層次社會(huì)救助”的原則，讓更多困難群眾得到政府和社會(huì)的幫助。例如，將社會(huì)救助對(duì)象的范圍擴(kuò)大到總?cè)丝?0%左右。另一方面，應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要，適度提高社會(huì)救助和社會(huì)福利服務(wù)的待遇水平，使其達(dá)到治理生活型貧困和發(fā)展型貧困的效果。

第三，注重長(zhǎng)期性的貧困治理行動(dòng)。與消除生存型貧困行動(dòng)不同，相對(duì)貧困治理很難通過(guò)“攻堅(jiān)戰(zhàn)”的方式在短期內(nèi)完成。為此，應(yīng)該著眼于建立長(zhǎng)期性的相對(duì)貧困治理制度體系和行動(dòng)方案。

第四，更加積極的貧困治理行動(dòng)。貧困治理應(yīng)該與經(jīng)濟(jì)發(fā)展更加有效地結(jié)合；應(yīng)更加重視通過(guò)能力提升和動(dòng)機(jī)激勵(lì)而調(diào)動(dòng)困難群眾的內(nèi)生動(dòng)力；應(yīng)該更加重視向困難群眾提供更多更高質(zhì)量的就業(yè)及發(fā)展機(jī)會(huì)。

第五，更加綜合性和更加精準(zhǔn)的貧困治理行動(dòng)體系。下一步的相對(duì)貧困治理需要從多個(gè)方面入手去緩解相對(duì)貧困，包括促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提供就業(yè)機(jī)會(huì)、提高就業(yè)質(zhì)量、加強(qiáng)社會(huì)保險(xiǎn)、擴(kuò)大社會(huì)福利、完善社會(huì)救助、加強(qiáng)社會(huì)工作服務(wù)等。同時(shí)，應(yīng)該更加注重針對(duì)各類(lèi)困難群眾的不同的實(shí)際困難而精準(zhǔn)施策。

（作者為南開(kāi)大學(xué)社會(huì)建設(shè)與管理研究院教授）

【注：本文系國(guó)家社科重大項(xiàng)目“當(dāng)前我國(guó)普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)研究”（項(xiàng)目編號(hào)：20ZDA068）的階段性成果】

【參考文獻(xiàn)】

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責(zé)編/李丹妮    美編/楊玲玲

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