摘要：在我國完善共建共治共享社會治理制度的改革進程中，黨建引領已成為推動多方主體協(xié)同共治和提升基層治理體系整體治理能力的重要制度安排。以上海城市社會治理創(chuàng)新的歷史進程為例，揭示黨建引領的整體制度內(nèi)涵，發(fā)現(xiàn)其蘊含了跨組織協(xié)調(diào)、為流動社會搭建治理網(wǎng)絡、推動治理共同體成長三個維度的制度要素。這些制度要素借助于黨建的政治引領、激勵驅(qū)動、網(wǎng)絡整合機制有效應對了治理轉(zhuǎn)型中諸多深層挑戰(zhàn)。立足于治理轉(zhuǎn)型的歷史進程，黨建引領對于推動服務型政府改革、引領中國社會公共性有序發(fā)展、實現(xiàn)治理網(wǎng)絡全覆蓋具有重要戰(zhàn)略意義，其中蘊含著中國特色社會學理論創(chuàng)新的新路徑。
一、問題的提出
堅持和完善共建共治共享的社會治理制度是近年來我國社會治理創(chuàng)新的基本目標和主要方向。其重心在于推動多元治理主體和諧有序參與治理，進而構(gòu)建人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。在政府體系分工日益精細、社會利益結(jié)構(gòu)日趨多樣和社會流動性日增的時代背景下，這項旨在高水平凝聚各方力量并推動治理創(chuàng)新的改革難免會遇到一系列復雜挑戰(zhàn)，如：以何種方式提升政府體系的多維整合能力；如何推動政府治理與社會調(diào)節(jié)、居民自治良性互動；如何推動中國社會公共性有序發(fā)展。這些挑戰(zhàn)雖指向各異，但共同之處在于都暗含了相似的兩難抉擇問題，因而不是單純技術(shù)層次改革能應對的。
具體來看，政府體系內(nèi)的跨部門“條塊”合作問題，本質(zhì)上涉及強調(diào)專業(yè)治理的“條條”部門與強調(diào)屬地整體管理的“塊塊”政府間的職責權(quán)利“收放”兩難抉擇問題。在傳統(tǒng)改革模式下，要構(gòu)建“條塊”高效協(xié)同的治理體系，就必須清晰定義“條條”和“塊塊”間的權(quán)力歸屬。若改革過于注重向“塊塊”賦權(quán)，強調(diào)“塊塊”整合“條條”，就容易影響“條條”專業(yè)治理目標的實現(xiàn)；而若過于強調(diào)“條條”向上收權(quán)，“塊塊”就難以更好履行屬地責任。由于這些職責權(quán)利的“收放”難以找到恰當?shù)木恻c，因此“條塊”關系長期處于“收—放”兩極間徘徊的鐘擺運動之中。與此相似的是，政社互動和公共性有序生長涉及的核心難題也與公共權(quán)力轉(zhuǎn)移中的“收放”兩難抉擇有關：在漸進式轉(zhuǎn)型背景下，若國家為了激發(fā)活力而過快向社會領域放權(quán)就可能引發(fā)不確定治理風險；但若一切以強調(diào)秩序為著力點而不向社會領域放權(quán)又難以激發(fā)社會主體參與治理的活力，也難以推動中國社會公共性的發(fā)展。由于這一公共權(quán)力“收放”的尺度難以精準把握，因此社會領域的政策也常鐘擺式波動。
質(zhì)言之，這種兩難抉擇既是一種普遍性的治理挑戰(zhàn)，又因中國獨特的發(fā)展目標而變得更為復雜。就普遍性挑戰(zhàn)而言，政府、市場與社會主體遵循的核心制度邏輯間都存在難以消解的潛在矛盾。建立在專業(yè)分工基礎上的科層部門間、行政部門與社會力量間都存在著目標、指向、運行機制層次的組織張力。因此不同治理主體在共治時常發(fā)生權(quán)力關系層次的碰撞，治理體系也必然遇到權(quán)力的“收放”與轉(zhuǎn)移問題。若僅限于此，這些挑戰(zhàn)還可以在一定制度框架下處理。尤其是當治理體系主要強調(diào)程式主義信仰時，其對不同治理主體間的矛盾有一定容忍空間，也允許各主體在遵守整體秩序的條件下呈現(xiàn)對抗狀態(tài)。但這些普遍性挑戰(zhàn)一旦與中國獨特的發(fā)展目標相結(jié)合，就變得難以應對。我國的治理體系不僅強調(diào)程序與規(guī)則，且對治理績效也極為關注，國家始終把人民群眾幸福感放在首要位置，尤其是從戰(zhàn)略高度強調(diào)秩序與活力的有機結(jié)合。這就需要治理體系在充分發(fā)揮不同主體優(yōu)勢的同時，還要盡可能控制其間的矛盾與沖突——這無疑對國家調(diào)節(jié)能力提出了更高要求。當國家以調(diào)節(jié)不同主體間權(quán)力關系的方式來促成不同治理機制合作時，就需面對更復雜的權(quán)力“收放”兩難抉擇問題。
近年來，黨建引領在基層社會治理領域逐漸成為化解上述兩難抉擇的重要方法。有研究發(fā)現(xiàn)：基層黨組織通過構(gòu)建跨組織網(wǎng)絡可以在不改變“條條”“塊塊”現(xiàn)有隸屬關系和職能邊界的條件下推動“條塊”協(xié)同；黨建制度一方面為社會組織發(fā)展提供了新空間，另一方面也實現(xiàn)了政黨統(tǒng)合，以柔性機制化解了社會力量發(fā)展中的秩序與活力兼容問題；在基層社區(qū)自治領域，黨建引領的制度還為基層公共性有序生長提供了重要支持。事實上，各地在創(chuàng)新社會治理實踐中，普遍挖掘中國特有的執(zhí)政黨組織優(yōu)勢，以黨建引領的方式推動社會治理共同體建設。黨的十九屆四中全會報告進一步強調(diào)“加強黨對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的領導”?？梢哉f，將基層黨組織的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能已成為我國社會治理共同體構(gòu)建的重要制度保障。與傳統(tǒng)的“放權(quán)—收權(quán)”式權(quán)力關系調(diào)節(jié)機制相比，黨建引領在整合多方治理主體關系上表現(xiàn)出了獨特的制度優(yōu)勢。
然而，面對豐富的實踐，理論界對黨建引領這一制度形態(tài)的內(nèi)涵、實現(xiàn)機制，尤其是其對于共建共治共享社會治理制度的深遠影響卻缺乏整體性理論把握?，F(xiàn)有研究雖對黨建引領的相關經(jīng)驗現(xiàn)象有所關注，并提出了“政治統(tǒng)合制”、“高位推動”、 “小組政治”等分析概念，但總體仍存在一定不足：首先，現(xiàn)有文獻缺乏對黨建引領的清晰定義和整體觀察，多以列舉法聚焦基層治理中黨建引領的具體領域——但鮮有對這一制度形態(tài)的整體特征和演變過程進行細致梳理。其次，已有研究對黨建引領發(fā)揮作用的機理與條件疏于分析，相應理論解釋總體停留于宏觀抽象層次，難以對不同地區(qū)運用這一制度的成效差異提供令人信服的解釋，也無法深入討論制度創(chuàng)新的具體方向。最后，現(xiàn)有研究對于黨建引領在當代中國社會治理創(chuàng)新改革脈絡中的獨特角色缺乏深入討論。
基于上述研究現(xiàn)狀，本文試圖從歷史溯源角度對黨建引領在當代中國社會治理領域發(fā)展的過程進行深描，從而對這一制度的豐富內(nèi)涵與深層特征進行系統(tǒng)勾勒。在此基礎上，進一步對黨建引領在我國社會治理創(chuàng)新中的重要作用與運行機制進行細致探討。這種立足于制度實踐的整體梳理將有助于理論界圍繞黨建引領這一獨特制度要素形成中國特色的社會治理理論框架。
二、黨建引領的制度內(nèi)涵：一個歷史溯源視角
作為在社會治理領域廣為應用的制度形式，黨建引領并非單純自上而下制度設計的產(chǎn)物，而是基層在長期摸索和應對挑戰(zhàn)時形成的一系列做法。這些做法近年來得到宏觀政策的確認，并在國家推動下進一步在基層探索與創(chuàng)新。就此而言，黨建引領并非有著清晰定義和明確邊界的制度安排，其更接近于開放性的制度創(chuàng)新要求。此外，由于基層社會治理部門都面臨著相似的任務和挑戰(zhàn)，其在發(fā)揮黨建引領制度優(yōu)勢時實際上共享著許多相近的觀念和制度知識。本文的首要任務就是將基層實踐中治理部門理解的黨建引領制度內(nèi)涵整體呈現(xiàn)出來。
作為國際化超大城市，上海一直面臨著艱巨的社會治理壓力，為更好凝聚各方力量推動治理創(chuàng)新，上海在黨建引領制度領域有著長久而持續(xù)的改革投入。這里既是“社區(qū)黨建”“區(qū)域化黨建”等傳統(tǒng)黨建引領制度的重要發(fā)源地，也是“樓宇黨建”等新型社會空間黨建模式的首發(fā)地——以上海的實踐為著力點，可以系統(tǒng)呈現(xiàn)黨建引領在社會治理領域的創(chuàng)新與拓展進程。本文的案例呈現(xiàn)總體以一種歷史視角展開，這是因為黨建引領的探索大多與城市轉(zhuǎn)型的時代脈絡緊密相連，離開了歷史溯源的情境再現(xiàn)，很難理解這些制度創(chuàng)新背后的復雜社會基礎。作者所在團隊在過去20年間持續(xù)跟蹤觀察上海社會治理中黨建引領制度的發(fā)展過程，收集了大量一手資料和檔案。這構(gòu)成了本文經(jīng)驗研究的基礎。
為使討論聚焦，后文的分析將略過對傳統(tǒng)黨務工作的介紹，重點觀察基層黨建“跳出”黨務工作范疇推動治理創(chuàng)新的過程與機制。另一方面，黨建引領是一項全局性工作，其既作用于日常工作，也作用于治理創(chuàng)新中的瓶頸領域，本文的分析主要聚焦于后一環(huán)節(jié)，從而凸顯黨建引領的制度創(chuàng)新內(nèi)涵。
（一）制度創(chuàng)新緣起：推動跨組織協(xié)同
上海自20世紀90年代初就開始面臨城市基層社會治理的較大壓力。據(jù)多位改革親歷者回憶，當時的治理壓力來自多個領域：首先，大量“單位人”回到社區(qū)，對基層治理提出更高要求。為推動市場經(jīng)濟發(fā)展和實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，以紡織業(yè)為主的一批國有大中型企業(yè)開始實施減員增效改革，一批國有企業(yè)從業(yè)者下崗后回到社區(qū)，需要基層治理體系承擔繁重的“托底”和再就業(yè)服務。其次，城市快速發(fā)展加大了基層治理壓力。上海從90年代初開始了大規(guī)模城市建設，由此產(chǎn)生了大量的動遷和城市管理任務，這些最終也落到了基層社區(qū)。最后，上海的外來人口流入速度日漸增長，這進一步加大了城市治理的難度。
面對新情況，上海于1996年召開了第一屆城區(qū)工作會議，市委、市政府聯(lián)合下發(fā)關于進一步完善“兩級政府、三級管理”體制的系列政策意見，要求完善市、區(qū)、街道、居委會多層次治理網(wǎng)絡，為城市經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造良好的社會環(huán)境。上海的街道辦事處作為城市三級管理的主體承擔起了公共服務、公共管理的主要職能。為了讓街道辦事處更好履行職能，上海市還通過立法和上級發(fā)文等多種形式明確了其可以協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)其他“條條”派駐部門以更好服務群眾。
然而，從現(xiàn)實情況來看，當時的街道辦事處雖面臨艱巨的治理壓力，卻很難真正發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)“條條”部門的作用。作為區(qū)政府的“派出機關”，街道辦事處對其他“條條”部門派駐社區(qū)的機構(gòu)既難以行使人事權(quán)，也無法影響后者的預算，因此這種制度文本上的“協(xié)調(diào)”權(quán)實際上難以落實。為化解協(xié)同難題，一些街道開始在上級黨委的支持下通過黨建組織網(wǎng)絡和工作機制來推動“條塊”協(xié)同。
上海市委在1996年下發(fā)的系列文件中明確提出“街道黨的工作委員會作為區(qū)委派出機關，在地區(qū)工作中起領導核心作用”。許多街道據(jù)此依托黨建網(wǎng)絡搭建了“黨建聯(lián)席會議”或“社區(qū)黨建議事會”等橫向議事機制來推動“條塊”合作。研究團隊的參與觀察發(fā)現(xiàn)，這類黨建協(xié)調(diào)機制比起同一時期街道辦事處發(fā)起的“主任辦公會”等行政協(xié)調(diào)機制具有更強的協(xié)調(diào)引領能力。一位曾在街道先后擔任過主任與書記職務的受訪者對此談道：
黨建聯(lián)席會背后有一個中國特色的制度保障，這就是“條條”和“塊塊”上都建有黨組織，且原本就有很多黨建上的要求。因此用黨建聯(lián)席會的方式把各方都聚在一起，符合大家在組織建設上的共同要求。這個（形式）比主任辦公會效果更好，因為你開主任辦公會，人家派出所、工商所不一定每次都來，但你開黨建聯(lián)席會，說共同推進地區(qū)的黨組織建設，一般都會來。大家定期聚在一起開會，相對來說就更容易達成共識……（訪談資料20150521）
作為一種依托黨組織的協(xié)調(diào)機制，黨建聯(lián)席會在推動各方達成共識方面還有一些獨特的作用機制。曾擔任區(qū)委組織部副部長的一位受訪者對此頗有心得：
黨建聯(lián)席會和行政部門牽頭開的聯(lián)席會議相比有個比較大的區(qū)別，它在議題、話風等方面都明顯具有黨的政治話語特征。在這個語境下，很多在行政工作場合能拿來討價還價的理由都不太好拿出來講，這個時候大家討論的都是怎么主動“向前一步”、怎么體現(xiàn)“先進性”，很多時候街道黨工委借著這個就可以請“條條”部門多為“塊塊”考慮一下……（訪談資料20160712）
隨著黨建聯(lián)席會等制度成效不斷顯現(xiàn)，基層進一步強化了依托黨的組織體系推動“條塊”協(xié)同的改革勢頭。大約從1999年開始，上海多個區(qū)都開始探索將基層社區(qū)“條條”部門負責人納入街道黨工委兼職委員的做法，這種通過黨內(nèi)兼職的方式來實現(xiàn)“塊塊”對“條條”整合的做法在基層治理中作用顯著。例如：一位派出所所長在兼任街道黨工委副書記后，顯然更能理解街道面對的治理壓力，并傾向于積極配合街道主導的各項工作。
2004年，上海將街道黨工委改為“社區(qū)（街道）黨工委”，其最大不同就是將黨工委委員由過去街道辦事處內(nèi)部人構(gòu)成調(diào)整為區(qū)域性的構(gòu)成，新增4—6個兼職委員，主要由區(qū)政府派出機構(gòu)負責人、社區(qū)單位黨員負責人代表擔任。社區(qū)（街道）黨工委下設“行政黨組”，以此運用黨建制度化機制來協(xié)調(diào)引領其他“條條”部門，以便更好實現(xiàn)“塊塊”對“條條”的雙重管理。2014年，上海在總結(jié)前一階段黨建引領經(jīng)驗的基礎上，進一步賦予街道黨工委對轄區(qū)內(nèi)“條條”派出機構(gòu)負責人的人事考核權(quán)和征得同意權(quán)。這些改革顯著提升了黨建機制推動“條塊”協(xié)同的能力，增強了基層治理體系的整體治理能力。
隨著黨建推動跨部門協(xié)同經(jīng)驗的不斷積累，相似的做法開始向居民區(qū)層次延伸。早在2000年左右，上海城市社區(qū)就形成了居委會、業(yè)委會、物業(yè)公司“三駕馬車”共治的格局，但由于三者遵循的邏輯各不相同，常會出現(xiàn)工作矛盾。于是，居民區(qū)黨組織開始承擔起協(xié)調(diào)三駕馬車關系的責任。但由于居民區(qū)黨組織在開展跨組織協(xié)調(diào)時可利用的制度資源不足，早期發(fā)揮作用的空間也較為有限。隨著黨建制度網(wǎng)絡建設的經(jīng)驗不斷積累，有關部門開始將這些經(jīng)驗在居民區(qū)治理體系中推廣，如：加大了居民區(qū)黨組織領導下的協(xié)調(diào)、議事會制度建設力度；探索在業(yè)委會組建中，居民區(qū)黨組織成員依法兼任業(yè)委會成員的機制等。這些做法有效提升了居民區(qū)黨組織推動“三駕馬車”協(xié)同共治的水平。
近年來，運用黨建制度推動跨部門協(xié)同的改革在上海社會治理不同領域得到了進一步實踐與創(chuàng)新。如：上海虹橋機場運營涉及數(shù)百個單位間的協(xié)同，這些單位有些屬于部級國資企業(yè)，有些屬于市管局級單位，還有一些是外地駐滬單位，如何在不同單位間建立起緊密合作的機制一度成為機場管理的難題。隨著城市基層黨建引領跨部門合作經(jīng)驗不斷擴散，2014年上海機場集團、民航華東地區(qū)管理局、上海市建設交通工作黨委等部門開始探索以黨建聯(lián)建方式推動跨地域、跨行業(yè)、跨部門協(xié)同治理機制建設，這一做法有效提高了機場管理水平。類似的經(jīng)驗在長三角一體化發(fā)展、軌道交通樞紐建設等領域也快速推廣?？梢哉f，以黨建推動跨組織、跨體系協(xié)同已成為當前社會治理領域黨建引領的重要制度內(nèi)涵。
（二）新增長點：向流動社會拓展治理網(wǎng)絡
20世紀90年代末始，上海的樓宇經(jīng)濟進入快速發(fā)展期。樓宇社會匯聚了大量年輕職業(yè)群體，其業(yè)態(tài)變遷快、人口流動速度也快，可以說每幢樓就是一座立起來的流動社區(qū)。在創(chuàng)造大量經(jīng)濟產(chǎn)值的同時，樓宇社會也存在風險防范、秩序維護、公共服務等眾多治理需求，但傳統(tǒng)的“街—居”治理網(wǎng)絡卻無法覆蓋這一新型社會空間。于是上海一些樓宇經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始探索樓宇社會中的治理問題。
浦東新區(qū)濰坊新村街道嘉興大廈是最早探索以樓宇黨建的方式向樓宇社會拓展治理網(wǎng)絡的地區(qū)之一。嘉興大廈最初成立樓宇黨支部主要是為了解決流動黨員組織關系接轉(zhuǎn)難問題。但黨建部門很快就發(fā)現(xiàn)，面對樓宇社會中的體制外企業(yè)和零散分布的白領黨員，單純以傳統(tǒng)黨建模式開展工作難以得到其充分支持。于是樓宇黨支部依托街道黨組織逐步把各類公共服務和公共管理功能加載至黨建平臺。如：當企業(yè)職工子女入學、入托難時，樓宇黨支部就和街道有關部門對接為其化解難題；一些企業(yè)在辦理各類事項時不清楚政策，樓宇黨支部就通過街道黨組織把轄區(qū)內(nèi)相關部門負責人請進來進行政策宣講。由于樓宇黨支部在開展黨組織活動的同時也發(fā)揮了重要的服務功能，所以越來越多的企業(yè)開始支持樓宇黨組織推動的各類治理活動。2002年12月，新華社內(nèi)參報道了上海樓宇黨建的相關經(jīng)驗，并獲時任黨和國家領導人重要批示。至此，樓宇黨建工作在全國范圍內(nèi)全面推開，并成為樓宇流動社會治理創(chuàng)新的重要依托。
在長期實踐中，基層治理部門日益發(fā)現(xiàn)在樓宇社會中開展黨建引領工作比在體制內(nèi)更復雜。以盈利為核心目標的企業(yè)很難像體制內(nèi)單位那樣無條件支持黨建工作，而企業(yè)中的黨員在參與黨組織活動時也面臨著更復雜的情形?；诖?，基層黨建部門在開展黨建引領活動時普遍探索了許多新方式。如：基層黨組織在開展樓宇黨建工作時積極創(chuàng)新工作形式，努力將黨建活動與企業(yè)經(jīng)營、日常工作緊密結(jié)合，有效提升了企業(yè)的配合度。
此外，基層黨組織還發(fā)現(xiàn)運用社會化方式和專業(yè)運營思路可以更好地把握企業(yè)需求并提升樓宇黨建工作質(zhì)量。上海許多區(qū)在推動樓宇黨建時都注重發(fā)揮社會組織作用。如：基層黨組織與社會組織合作開展各類樓宇文化營造活動，同時嵌入黨建元素并推動企業(yè)和黨員支持樓宇治理活動。據(jù)觀察，此類活動由于形式新穎、更貼近企業(yè)需求因而普遍更受歡迎，一批與黨建部門密切合作的社會組織也應運而生。研究團隊曾多次采訪一位黨建類社會組織負責人，她回顧多年的工作經(jīng)驗時談道：
與街道黨建部門相比，我們是社會組織。我們的思路更活，更了解體制外這些企業(yè)的想法。在策劃活動時，我們更強調(diào)社會創(chuàng)新，更注重企業(yè)和黨員的體驗，也更愿意在活動細節(jié)、形式上花大力氣。這一點基層黨建部門有時候很難做到，因為他們要管的太多、顧不過來，而且配備的專業(yè)力量也不足。這時候社會組織和他們合作就可以更好推動樓宇黨建。（訪談資料20150512）
近年來，上海進一步探索了樓宇黨建引領社會治理的工作。首先，樓宇黨建的覆蓋面不斷擴大，從最初主要服務黨員和黨員所在單位開始向樓宇社會的所有群體拓展。其次，樓宇黨建從主要幫助企業(yè)對接政府職能部門向推動樓宇業(yè)主參與共治轉(zhuǎn)變。最后，樓宇黨建更注重構(gòu)建企業(yè)間互聯(lián)互通的組織網(wǎng)絡，從而提升資源、信息在不同企業(yè)間的流動效率。這些做法進一步提升了企業(yè)支持樓宇黨建的內(nèi)生動力。
總體來看，樓宇黨建的做法已成為上海在高流動性社會拓展治理網(wǎng)絡的重要經(jīng)驗。以此為基礎，上海還在流動人口集聚的城郊接合部農(nóng)村地區(qū)探索了農(nóng)村流動人口黨建模式。這些做法的共通之處在于充分發(fā)揮了我國黨員覆蓋面廣、黨建制度靈活的重要組織優(yōu)勢。在此意義上，黨建引領的組織機制正不斷越出傳統(tǒng)體制的邊界，開始在更復雜的社會空間中發(fā)揮治理功能。
（三）集成性創(chuàng)新：推動區(qū)域社會治理共同體成長
在上海社會治理創(chuàng)新的歷史進程中，舉辦世博會是一個推動制度建設的重要事件。在籌備階段，上海有關方面就預計辦博期間將迎來龐大人流。在此背景下，如何辦好世博會以提升城市影響力就成為上海社會治理面臨的一個艱巨挑戰(zhàn)。
隨著籌備工作的推進，有關部門意識到如何團結(jié)、凝聚好各方力量共同為世博會建設提供支持是辦好世博會的關鍵。而其中的協(xié)調(diào)和組織工作涉及面比傳統(tǒng)的“條塊”關系協(xié)調(diào)更廣，性質(zhì)也更復雜。以世博園區(qū)為例，園區(qū)內(nèi)分布著來自中央和各省的不同辦博與支持單位，彼此間行業(yè)性質(zhì)、行政層級、屬地管理關系不一，如何構(gòu)建多方共建共治的新型治理格局？再以世博園區(qū)的外部環(huán)境為例，如何動員不同類型單位和廣泛的市民志愿者協(xié)助政府部門共同創(chuàng)建良好的辦博社會環(huán)境？
為破解難題，上海進一步強化了黨建引領的制度建設。這一時期上海城市基層黨建進一步向“區(qū)域化黨建”轉(zhuǎn)型。“區(qū)域”的意涵比傳統(tǒng)的“社區(qū)”更豐富，其將一定地理空間內(nèi)的各類單位、組織、群體和居民都包含在內(nèi)，因此區(qū)域化黨建蘊含了以區(qū)域內(nèi)公共問題為核心，組織各方利益主體圍繞公共性共建共治共享的制度內(nèi)涵。世博會期間，上海市委要求單位黨組織主動到街鎮(zhèn)報到并認領任務；世博園區(qū)內(nèi)各單位間、世博園區(qū)與周邊地區(qū)間、世博園區(qū)與公交地鐵等城市運行單位間，以區(qū)域化黨建為紐帶開展黨建聯(lián)建。據(jù)統(tǒng)計，全市8萬多個黨組織和170多萬黨員以崗位行動、家園行動和志愿行動，為世博會提供了有力支持。
世博會后，上海制定了進一步推進區(qū)域化黨建的意見，對區(qū)域化黨建目標、任務、運作、考核提出了一系列制度性新要求。在堅持駐區(qū)單位到街鎮(zhèn)報到的同時，上海市委明確要求區(qū)域內(nèi)所有政府部門、企業(yè)、社會力量共同圍繞區(qū)域的公共事務開展共治。這樣一來，區(qū)域化黨建就成為構(gòu)建區(qū)域社會公共性并推動各方力量共治的新型制度平臺。2014年，上海市委在推進落實“創(chuàng)新社會治理加強基層建設”市委一號文件時，進一步強調(diào)在區(qū)域化黨建工作框架下，基層黨組織要努力探索多方參與的自下而上公共治理議題形成機制，引領各方力量共同識別公共問題。
總體來看，自世博會以來區(qū)域化黨建與傳統(tǒng)社區(qū)黨建相比有了更大的功能拓展，其重心不再停留于體制內(nèi)“條塊”部門間的協(xié)同，而是拓展到推動區(qū)域社會內(nèi)不同單位、組織和群體參與共治?；鶎訐?jù)此形成了許多行之有效的做法，如：普陀區(qū)所有街道都建立了社區(qū)基金會，并鼓勵不同治理主體依托黨建引領共治制度自下而上提出公共議題，在社區(qū)基金會支持下形成共治項目。
隨著黨建引領制度越來越深入地在構(gòu)筑區(qū)域共治網(wǎng)絡方面發(fā)揮作用，其已成為區(qū)域社會動員的重要載體，不僅在常態(tài)化治理中具有重要作用，在非常規(guī)風險治理中更是作用顯著。以2020年初抗擊新冠肺炎疫情為例：疫情之初基層普遍面臨防疫力量和資源不足的困境，這時基層黨組織就運用區(qū)域化黨建網(wǎng)絡動員各方力量參與疫情防控。如：浦東新區(qū)塘橋街道黨工委運用區(qū)域化黨建機制把轄區(qū)內(nèi)駐區(qū)單位、非公企業(yè)、社會組織等發(fā)動起來，動員20個區(qū)域單位、134名在職黨員參與社區(qū)防疫，及時補充了社區(qū)防控力量不足的難題。在復工復產(chǎn)階段，許多企業(yè)既缺抗疫物資也缺相應的管理經(jīng)驗，屬地黨組織就通過區(qū)域化黨建網(wǎng)絡為其提供資源共享與合作的平臺。如：閔行區(qū)吳涇鎮(zhèn)充分發(fā)揮黨建聯(lián)建網(wǎng)絡覆蓋企業(yè)面廣、對接資源豐富的優(yōu)勢，組建了各類緊缺防疫物資交流與采購群，快速幫各類企業(yè)獲得防疫物資，同時還推動企業(yè)間相互救急——這些活動有效提升了區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)的吸引力。這些案例都表明，黨建引領制度由于在區(qū)域公共領域中具有重要影響，因而在緊急動員和風險治理中能發(fā)揮重要作用。
（四）黨建引領制度演進的深層特征
本文以上海為例，簡要呈現(xiàn)了近30年來黨建引領在城市基層社會治理領域不斷探索和創(chuàng)新的過程?？傮w來看，黨建引領的制度演進緊密嵌入中國社會治理轉(zhuǎn)型的整體脈絡之中，并逐步從體制內(nèi)不斷向體制外社會空間拓展。這一制度演進呈現(xiàn)出以下特征。
緊密融入?yún)^(qū)域公共資源配置全過程。面對更為開放的新經(jīng)濟社會空間，黨建引領要充分發(fā)揮作用就要在事關各方利益的公共資源配置中發(fā)揮關鍵作用。在上海的改革探索中，各級黨組織越來越重視圍繞轄區(qū)內(nèi)重大實事項目、重要民生工程的公共討論來構(gòu)建區(qū)域化黨建網(wǎng)絡，由于這些重要公共事務與多方治理主體利益密切相聯(lián)，各參與主體就更有動力參與黨建引領共治活動。這表明，黨建引領的制度建設不能就黨建而談黨建，需與治理創(chuàng)新中公共資源配置的系統(tǒng)安排緊密對接。
高度重視專業(yè)化支持體系建設。隨著黨建引領的深入發(fā)展，基層治理部門日益意識到這一工作所依賴的社會調(diào)查、項目策劃、文化營造等工作都涉及大量專業(yè)知識與技能，需要專業(yè)部門的緊密支持。為此，上海黨建部門高度重視專業(yè)化支持體系建設，不僅于2014年在街鎮(zhèn)層面普遍成立了“社區(qū)黨建服務中心”，而且還鼓勵基層黨組織以購買社會組織服務、培育黨建類社會組織等方式開展社會動員、策劃活動，以提升群眾參與積極性。這些改革探索進一步提升了基層黨組織在復雜社會治理場域中構(gòu)建公共性、組織動員各方力量參與共治的能力。
注重發(fā)揮黨建網(wǎng)絡的資源互補優(yōu)勢。在早期發(fā)展階段，黨建引領之所以能吸納單位和各類組織是因為其后有著豐富的行政資源作為支持。當各類單位需要得到行政部門更好的服務和支持時，黨建組織網(wǎng)絡提供了其鏈接行政網(wǎng)絡的重要機會。但隨著近年來行政部門公共服務水平的快速提升，各類組織要尋求行政部門的支持已越來越便利，此時黨建引領再單純依托行政部門支持就難以更好發(fā)揮作用。在新背景下，各級黨組織在開展黨建引領工作時更注重對自身深層組織資源的挖掘，充分發(fā)揮黨建組織網(wǎng)絡可以將大量類型不一、相互依賴的組織集聚起來的網(wǎng)絡優(yōu)勢，促進組織間的資源共享和機會共享。
從以上制度演進的特征來看，黨建引領制度的發(fā)展其實是不斷挖掘黨的組織優(yōu)勢以應對時代挑戰(zhàn)的一種中國特有改革模式。在此進程中，黨建引領正在越來越多地超越體制內(nèi)黨建的傳統(tǒng)邊界，開始在更為復雜的治理情境中發(fā)揮作用。
三、黨建引領的實現(xiàn)機制與制度條件
總體來看，學界關于黨建引領運行機理的討論多處于抽象理論推演層次。多數(shù)研究并未結(jié)合具體治理情境來討論黨建引領的實現(xiàn)路徑，該領域的知識積累仍處于“宏觀正確，微觀值得推敲”狀態(tài)。如一些研究強調(diào)黨建組織網(wǎng)絡的強整合力促成了多元合作治理，卻并未追問這種網(wǎng)絡整合力得以實現(xiàn)的深層機制。尤其是考慮到行政體系中也存在著類似的跨部門協(xié)同網(wǎng)絡，這些研究并未指出黨建網(wǎng)絡與后者的區(qū)別，因而對黨建引領的獨特作用機理缺乏深刻認識。本文試圖在更貼近現(xiàn)實治理情境的中觀維度分析黨建引領的實現(xiàn)機制與制度條件。
“更貼近現(xiàn)實治理情境”的研究策略要求本文不再把各級黨組織看作抽象的整體。正如近年來政府行為研究的重要突破口是破除“整體政府”的理論想象一樣，理解黨建引領制度的實現(xiàn)方式也需注意不同層級黨組織分工推進工作的實際情況。本文結(jié)合上海的實踐，從市域社會治理創(chuàng)新的角度著重討論市、區(qū)、街鎮(zhèn)黨組織在開展引領工作時所具有的制度資源和相應行為機制。
“中觀維度”的分析視角則要求超越“應然”的宏大理論推論和細瑣的故事敘述，在黨建引領社會治理創(chuàng)新的豐富實踐中找到那些重復不斷、相對穩(wěn)定且內(nèi)在孕育清晰因果機理的工作機制，并著重討論這些機制有效運作的條件與約束。“中觀維度”的分析視角與“貼近現(xiàn)實治理情境”相結(jié)合，促使研究者在多層級治理體系中進一步觀察不同的黨建引領機制發(fā)揮作用的現(xiàn)實機理。
根據(jù)前文“制度內(nèi)涵”的分析，黨建引領社會治理創(chuàng)新的制度實踐過程包含了三種穩(wěn)定重復的基礎性機制：首先是政治引領機制，表現(xiàn)為黨組織運用意識形態(tài)和政治話語對多方治理主體行為進行引導，促使其達成共識并協(xié)同合作；其次是激勵驅(qū)動機制，主要是黨組織設置一定激勵以鼓勵多方主體提升參與共治的積極性；最后為網(wǎng)絡整合機制，表現(xiàn)為黨組織將不同治理主體吸納進同一黨建網(wǎng)絡并推動多方深層合作與資源互補。以下詳述不同機制及其作用機理：
（一）政治引領機制：尋求共識“公約數(shù)”
黨建引領的核心工作方法是政治引領。中國共產(chǎn)黨是一個馬克思主義政黨，以實現(xiàn)共產(chǎn)主義作為黨的最高理想和最終目標，它始終堅持以人民為中心的發(fā)展思想，強調(diào)政治建設在黨的建設中的重要地位。在本文所討論的社會治理創(chuàng)新領域，黨建引領中的政治引領機制指的是各級黨組織運用黨的思想資源和意識形態(tài)資源，開展黨內(nèi)教育并促成多方治理主體達成共識從而實現(xiàn)合作的過程。這一機制對于多元共治中擱置分歧、匯聚力量具有重要作用。
政治引領機制通常建立在黨的意識形態(tài)資源基礎上。后者強調(diào)中國共產(chǎn)黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，具有全心全意為人民服務的核心立場，始終堅持以人民根本利益為行動指南。此意識形態(tài)資源有助于不同治理主體超越技術(shù)主義的工具主義思維，在政治認識層面達成行動共識——這一點在體制內(nèi)跨部門協(xié)同中作用尤為顯著。隨著我國政府分工體系的不斷發(fā)展，技術(shù)主義邏輯和部門主義政績觀開始在社會治理各領域浮現(xiàn)，此時如果沒有超越技術(shù)理性的力量在更高的認識論與方法論層次引導各部門達成共識，僅依靠行政制度創(chuàng)新和權(quán)力資源再分配通常很難推動協(xié)同治理。實地調(diào)研中，一位街道黨工委書記對此談到，黨建政治引領最大的作用是促成各單位先達成共識，再尋求解決問題的方法，這比缺乏共識的就事論事協(xié)商有效率得多。
基層黨組織對意識形態(tài)資源的運用方式往往靈活多樣：在面對體制內(nèi)單位時，黨建引領更注重對傳統(tǒng)意識形態(tài)資源的挖掘和開展嚴格的政治教育活動；但面對體制外單位時，黨建引領則會在開展常規(guī)政治教育活動的同時，進行一定的話語轉(zhuǎn)換，尤其是吸納現(xiàn)代社會廣為傳播的一些普遍價值理念來推進工作。如基層黨組織面對民營企業(yè)尤其是外資企業(yè)時，常將黨建增進人民福祉的要求與現(xiàn)代企業(yè)社會責任、公益價值觀等融合起來開展宣傳，從而使相應的政治教育工作更易于獲得體制外單位的支持。借助于靈活的話語轉(zhuǎn)化技術(shù)，基層黨組織可以更好依托意識形態(tài)資源在體制內(nèi)外單位間構(gòu)建共識“公約數(shù)”，推進各方協(xié)同共治。
經(jīng)驗觀察發(fā)現(xiàn)，黨的意識形態(tài)資源一旦與具體的治理情境相結(jié)合并形成特定政治動員工程就能發(fā)揮更強的政治引領作用。一般來說，抽象而籠統(tǒng)的意識形態(tài)話語由于缺乏具象化的指向和具體制度保障，在發(fā)揮政治引領功能時作用有限。有鑒于此，各級黨組織常結(jié)合本地區(qū)的現(xiàn)實問題和發(fā)展戰(zhàn)略，將特定的治理目標融入黨的意識形態(tài)資源之中，構(gòu)建具有本地特色的政治動員工程。這些政治動員工程既貼合中央和上級黨委的精神，也凸顯了本地區(qū)領導層在某些治理維度的決心。由于其蘊含的意識形態(tài)資源得到了系統(tǒng)化的闡釋與具象化的演繹，并輔之以強有力的執(zhí)行保障因而具有很強的動員效能。如上海市閔行區(qū)將物業(yè)管理問題列為社會治理重點問題，區(qū)委構(gòu)建了“紅色物業(yè)”政治引領工程，要求各管理部門“主動向前一步”，在物業(yè)市場管理中發(fā)揮積極作用。圍繞“紅色物業(yè)”區(qū)委形成了系列文件并開展專項活動以促成部門間達成共識。據(jù)統(tǒng)計，2020年閔行區(qū)“12345市民熱線”反映的問題中涉及物業(yè)管理類同比下降13.9%。這項工程有效提升了物業(yè)治理效能。
不同層級黨組織在運用黨的意識形態(tài)資源開展政治引領尤其是構(gòu)建政治動員工程時所發(fā)揮的作用是不同的。在市域社會治理中，市委要領導眾多區(qū)縣和各類“條條”部門，面對的情況可謂千差萬別?？紤]到不同地區(qū)和部門面對的問題各不相同，市委在運用意識形態(tài)資源開展引領時總體提的都是相對宏觀的原則性、綱領性要求?？傮w來看，市委在這方面的角色更多是發(fā)動者、監(jiān)督者和考核者。
區(qū)委這一中間層在開展政治引領和構(gòu)建政治動員工程時作用更為顯著。這是因為：首先，這一層級黨委面對的是更為具象的治理情境，如有的區(qū)面對舊城改造的艱巨壓力，有的區(qū)則面對城市化進程中的公共服務“短板”問題。出于改革創(chuàng)新的壓力，區(qū)委有動力運用意識形態(tài)資源以黨建政治引領的方式快速破解某類治理難題。其次，作為市域社會治理的重要層級，區(qū)委有相對充足的權(quán)力資源來推動這類黨建政治引領工程。由于區(qū)委對下屬街鎮(zhèn)和“條條”部門可以直接行使管理權(quán)，其發(fā)動的這類黨建政治引領工程也會得到下屬部門的高度重視。以上海為例，20世紀90年代以來，不同區(qū)都形成了黨建引領特色工程。
街鎮(zhèn)黨組織作為基層黨組織，在治理實踐中更側(cè)重于根據(jù)上級指示運用黨的意識形態(tài)資源開展政治引領工作。相對而言，其在意識形態(tài)資源的“再開發(fā)”和構(gòu)建政治動員工程中發(fā)揮作用有限。這與其所處層級和相對有限的授權(quán)有關。
上述分析表明，黨建的政治引領機制是建立在意識形態(tài)資源基礎上的跨組織共識達成機制。不同層級黨組織由于所處位置、面對治理情境以及擁有的資源不同，運用這一機制的方式也存在較大差異，因而不能抽象地一概而言之。
（二）激勵驅(qū)動機制：激發(fā)共治參與動力
在黨建引領制度發(fā)展的不同階段，激勵驅(qū)動機制都是黨組織推動多方主體協(xié)同共治的重要方法。表現(xiàn)為各級黨組織以表彰、評選優(yōu)秀、頒發(fā)榮譽稱號等方式鼓勵各類單位、組織和個人參與共治；有時也表現(xiàn)為上級黨組織對不按照制度要求參與屬地“報到”活動或拒不承擔社會責任的單位施加批評等負激勵。激勵驅(qū)動機制對于提升各類治理主體參與共治的動力具有重要作用。
需要指出的是，由于黨建引領多元共治更注重多方合作，因此該領域的激勵設置更強調(diào)不同參與者都能分享激勵而非“零和博弈”。最典型之處是“條條”和“塊塊”上級黨委都圍繞共治設置了平行且多維的激勵軌道，這些激勵安排允許不同部門就同一社會治理項目在各自的軌道中申請獎項，如：軌道建設部門與街鎮(zhèn)以黨建聯(lián)建的方式開展協(xié)同共治，有效提升了軌道施工期間居民的滿意度。這一亮點做法既可由街鎮(zhèn)黨組織牽頭申請區(qū)委的先進表彰，也可由施工單位牽頭向上級行業(yè)黨組織申請榮譽。由于不同部門都可以在自身所處黨組織體系中獲得激勵，因此就少了許多由于部門間“零和博弈”而產(chǎn)生的合作難題。
經(jīng)驗觀察表明，近年來社會治理領域圍繞黨建引領而設置的激勵舉措對政府各部門的吸引力越來越大。這是因為我國在加強和創(chuàng)新社會治理過程中日益注重培育社會治理共同體，因此黨建引領下參與共治的獎勵與表彰在各部門的激勵體系中都處于重要位置。
對于企業(yè)和社會組織而言，激勵驅(qū)動機制也是其參與黨建活動的重要動力。這與當前黨建的激勵設置正越來越多嵌入政府激勵體系有關，如：民政部門對社會組織評級時，會重點考察其參與黨建活動的情況。以上海市社會服務機構(gòu)評估為例，在“內(nèi)部治理”部分，參與各類黨組織活動的分值占了40分。再如：許多行業(yè)主管部門對企業(yè)進行評級時也會參考企業(yè)參與黨建活動的情況，這在一定程度上增強了企業(yè)參與黨建活動的積極性。
在激勵驅(qū)動機制這一維度，層級越高的黨組織越有可能設置吸引力更強的激勵安排。市委設置的表彰和獎勵對各層級政府和各類單位都有很強的吸引力；區(qū)委設置的表彰對于區(qū)屬政府機關和主要活動范圍在區(qū)內(nèi)的企業(yè)與社會組織有較強的吸引力；街鎮(zhèn)層次黨組織設置的激勵吸引力相對而言就要小得多。正因為此，經(jīng)驗觀察中許多街鎮(zhèn)黨組織開始探索運用廣泛社會評選和網(wǎng)絡評選等方式來表彰積極參與共治的單位，以形式的新穎性來增強激勵設置的吸引力。
（三）網(wǎng)絡整合機制：塑造相互依賴性
黨建引領推動多元共治的重要形式是依托黨建網(wǎng)絡構(gòu)建跨組織協(xié)同機制。通常由街鎮(zhèn)等屬地政府黨組織牽頭，將區(qū)域內(nèi)“條條”部門負責人、大型單位和重要組織負責人以及社會組織負責人吸納進黨建網(wǎng)絡，并通過定期開展活動來推動各方協(xié)同參與區(qū)域社會的治理。近年來，隨著黨建引領制度的精細化發(fā)展，這一網(wǎng)絡整合機制也出現(xiàn)了細分趨勢，表現(xiàn)為把功能相近的組織編入聚焦特定治理目標的分委員會，如：將市場監(jiān)管、稅務、大型商場業(yè)主單位等負責人專門編入“營商環(huán)境共治分委員會”。由于這類改革舉措將具有相似組織目標的單位整合在一起，更易助其找到共同語言，因而提高了協(xié)同共治的效率。
與政府體系內(nèi)的各類協(xié)調(diào)機制相比，依托黨建網(wǎng)絡搭建的共治平臺有何獨特優(yōu)勢？經(jīng)驗觀察表明，兩者間至少存在以下區(qū)別：首先，黨建組織網(wǎng)絡的覆蓋面更廣。其不僅覆蓋了行政體系，還覆蓋了事業(yè)單位和體制外的各類企業(yè)與社會組織。因此以黨建網(wǎng)絡為依托可以將更為多樣的組織與群體吸納進共治平臺，這一點是各類行政體系內(nèi)協(xié)調(diào)機制難以實現(xiàn)的。
其次，依托黨建組織網(wǎng)絡構(gòu)建橫向整合機制的組織成本更低。以上海為例，由于市委從1996年開始就明確了街道黨工委在地區(qū)工作中起領導核心作用，并在世博會后強化了各單位向?qū)俚攸h組織報到的制度要求。因此，屬地黨組織在這一宏觀制度支持下就可以很便利地搭建各類橫向整合網(wǎng)絡，并得到參與單位的支持。但行政部門間要搭建跨部門協(xié)調(diào)機制則復雜得多，尤其是涉及“誰牽頭”“誰參與”“誰負責日常工作”等問題時，往往需要上級批復才能建成。
實際運行中，單純搭建網(wǎng)絡并不足以吸引各類組織參與共治活動。田野觀察發(fā)現(xiàn)，塑造相互依賴性是黨建網(wǎng)絡持續(xù)發(fā)揮作用的重要條件。所謂相互依賴性是指不同類型組織在資源、專業(yè)和業(yè)務領域上存在互補的關系。一般來說相互依賴的組織間更易于達成合作，互惠網(wǎng)絡也容易形成共享的知識和觀念。進入?yún)^(qū)域化黨建階段后，黨建網(wǎng)絡覆蓋面遠超體制內(nèi)行政部門范疇，此時單純依靠體制內(nèi)約束已不足以支持黨建引領工作的持續(xù)展開。為推進工作，各級黨組織都開始高度注重塑造網(wǎng)絡中組織間的相互依賴性，以形成持久的網(wǎng)絡吸納和影響力。
研究團隊觀察到黨建塑造相互依賴性的幾種常規(guī)路徑：最常見的情況下，區(qū)域內(nèi)組織業(yè)態(tài)存在客觀或潛在的相互依賴性，這時黨組織的主要工作是開展豐富多樣的活動以增進單位間的相互接觸，并搭建互動平臺。如：上海市楊浦區(qū)五角場街道科技創(chuàng)業(yè)園內(nèi)集聚了許多中小科技創(chuàng)業(yè)企業(yè)和一些科技投資公司，這些企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新過程中存在相互合作的可能性，在資金拆借與融資方面也有合作可能，但彼此間缺乏穩(wěn)定的交流平臺。針對這一情況，街道黨工委就在推動各單位黨建聯(lián)建的同時，搭建了增進企業(yè)接觸與合作的“緣聚五角場”青年社區(qū)，以提升企業(yè)參與黨建聯(lián)建的積極性。
當區(qū)域內(nèi)組織間顯性的相互依賴性不足時，黨建網(wǎng)絡則致力于找到影響所有組織發(fā)展的核心因素，并圍繞這一因素推動黨建聯(lián)建。如上海市浦東新區(qū)陸家嘴街道區(qū)域內(nèi)單位類型眾多，都對良好的商圈文化和提升商圈吸引力有共同的訴求。陸家嘴街道黨工委就以“商圈黨建”為著力點，推動不同類型企業(yè)為提升商圈的文化氣息、消費氛圍而相互合作。如：在商圈公共空間中開展各類文化展覽、互動體驗項目，支持商戶依托商圈黨建開展廣場派對、主題沙龍、咖啡文化體驗等特色活動，不斷增強商圈的文化吸引力。街道黨工委依托這一商圈營造活動，構(gòu)建了企業(yè)間相互依賴的新增長點，并推動黨建組織網(wǎng)絡發(fā)展。類似的做法在近年來的區(qū)域化黨建實踐中屢見不鮮。這類黨建活動由于增強了區(qū)域內(nèi)組織間的相互依賴性因而得到了企業(yè)的有力支持。
在城市黨建的多層級組織體系中，基層黨組織塑造黨建網(wǎng)絡內(nèi)不同單位間相互依賴性的能力最強。這是因為街鎮(zhèn)黨組織對轄區(qū)內(nèi)各類信息的獲取速度最快——而這種信息獲取能力是塑造單位間相互依賴性的重要條件。不僅如此，街鎮(zhèn)黨組織之下還有豐富的組織工作體系以支持黨建聯(lián)建網(wǎng)絡的運轉(zhuǎn)，相比之下市、區(qū)層次的高層級黨組織由于不具備信息優(yōu)勢和直接的支持網(wǎng)絡，主要承擔黨建網(wǎng)絡建設的政策支持功能。這意味著基層黨組織是運作網(wǎng)絡整合機制的主要層級。
（四）系統(tǒng)聯(lián)動：制度創(chuàng)新的重要條件
上述三種基礎性機制相互配合，為黨建引領多元共治提供了重要的現(xiàn)實支撐。其中：政治引領機制為各方擱置技術(shù)層次的爭議、有效達成共識提供重要支持；激勵驅(qū)動機制則為多方參與黨建引領活動提供了可靠的動力來源；網(wǎng)絡整合機制推動不同類型組織和群體形成相互依賴關系并共同聚焦區(qū)域性公共事務治理。這三種機制的內(nèi)核分別與意識形態(tài)資源、執(zhí)政黨屬性、黨的組織優(yōu)勢密切相關，成為中國特色黨建引領社會治理制度得以有效運行的重要保障。
本文的分析亦指出，不同層級黨組織運用這三種機制開展工作的能力是有所差別的。總體來看，街鎮(zhèn)基層黨組織直面各類組織和群體的需求，掌握著豐富的信息資源并具有“落地”的工作支持網(wǎng)絡，但層級較低、授權(quán)有限。這一組織特征決定其開展網(wǎng)絡整合機制的能力較強，但通過各類意識形態(tài)工程開展政治引領及直接提供有效激勵的能力則相對不足。
作為多層級黨建體系中間層的區(qū)委在深入挖掘黨的意識形態(tài)資源并結(jié)合具體的治理情境打造政治引領工程方面具有極為重要的作用。區(qū)級黨組織所設置的激勵機制在面對區(qū)屬單位時亦有一定吸引力，但由于其不直接面對一線治理需求，因而較少發(fā)揮網(wǎng)絡整合機制的作用。
在市域社會治理中，市委把方向、管全局，主要通過科學設計系列制度安排和設置激勵機制來推動多元主體有效參與治理。相對而言，其由于層級較高，面對的情況更為多樣復雜，因而一般較少直接發(fā)揮網(wǎng)絡整合機制，在挖掘意識形態(tài)資源開展政治引領方面也主要承擔宏觀指導功能。
這意味著上述三種機制要共同發(fā)揮作用就需要多層級黨建網(wǎng)絡緊密互動、相互支持。如果僅是基層用力或僅是高層推動，都難以形成三種機制相互協(xié)同的態(tài)勢。2019年5月8日，中共中央辦公廳印發(fā)了《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》，明確提出“強化市、區(qū)、街道、社區(qū)黨組織四級聯(lián)動”，這表明增強黨建網(wǎng)絡的系統(tǒng)聯(lián)動性已成為我國黨建引領社會治理制度創(chuàng)新的重要支持條件。
四、制度創(chuàng)新的深層意義與未來展望
總體來看，黨建引領這一制度創(chuàng)新在深層次上是堅持和加強黨的全面領導與提升黨在新時期組織力這兩方面戰(zhàn)略任務的交集與產(chǎn)物。
黨建引領所運用的諸多工作方法本質(zhì)上都是為了實現(xiàn)黨在社會治理領域總覽全局、協(xié)調(diào)各方的工作目標。黨建引領的核心是要塑造一種建立在多方認同基礎上的治理向心力以實現(xiàn)黨的領導。這一制度智慧在中國共產(chǎn)黨領導革命和執(zhí)政過程中有著長期的實踐。早在黨領導根據(jù)地斗爭時期，中央就明確了根據(jù)地屬地黨組織的一元化管理，這一做法有效提升了根據(jù)地軍事斗爭能力。新中國成立以來，黨中央在不同時期都強調(diào)并要求加強黨的執(zhí)政能力建設。黨的十八大以來，黨中央鮮明提出“中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢是中國共產(chǎn)黨領導，黨是最高領導力量”，這些都是黨建引領創(chuàng)新實踐的重要制度資源。
黨建引領制度創(chuàng)新也體現(xiàn)了在開放、多元和流動社會情境下不斷提升黨的組織力的改革戰(zhàn)略。這種組織力并不單純依靠體制內(nèi)權(quán)威來實現(xiàn)，而是建立在尊重多方治理主體的自主性、鼓勵其有序表達訴求和理性溝通基礎上，以民主集中、民主協(xié)商等工作方法來促成共識、指引各方行動。由于這種組織力實踐的過程中既考慮到了參與共治的個體與組織各自目標又顧及了公共秩序的實現(xiàn)效率，并且以多方治理主體可以接受的共同規(guī)則促進合作，因而對于化解治理體系中不同主體間的潛在張力和實現(xiàn)秩序與活力的協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要作用。
進一步來看，黨建引領作為一種中國特有的制度形態(tài)，對于推動社會治理高質(zhì)量實踐具有更為深刻的意義和廣闊的發(fā)展空間。
（一）推動服務型政府深化發(fā)展
近年來，我國不斷強化以人民為中心的改革觀。黨的十八大直至十九屆五中全會都旗幟鮮明地強調(diào)要不斷改善民生，而要實現(xiàn)這一目標，就必須推動政府運行模式向服務型政府轉(zhuǎn)變。近年來，國內(nèi)許多地區(qū)都開始在體制架構(gòu)、政府組織方式等層面深化服務型政府改革。然而，隨著改革進入深水區(qū)，基層改革開始遭遇一些深層挑戰(zhàn)，如：專業(yè)治理的發(fā)展并未真正體現(xiàn)“以人為本”、自上而下科學嚴密分工卻導致政府低效率運行等問題。如何更好推動服務型政府建設也就成為當代治理創(chuàng)新的重要出發(fā)點。
正是在這個意義上，黨建引領發(fā)揮了推動服務型政府縱深化發(fā)展的重要作用。如前所述，“區(qū)域化黨建”等制度創(chuàng)新在不同政府部門間搭建了重要跨部門整合機制。這相當于以黨的組織網(wǎng)絡和政治整合力有效應對了因強調(diào)政府部門專業(yè)分工而導致的協(xié)同難題。不僅如此，黨建引領的一些最新實踐表明其在推動服務型政府深化發(fā)展方面還有更大的潛力。
首先，依托黨的組織網(wǎng)絡形成自下而上的公眾壓力，有助于推動基層政府以公眾需求為導向高效運行。長期以來，政府體系內(nèi)部面對著“層層加碼”的強大目標分解壓力和錦標賽激勵設置形成的巨大競爭壓力，各級政府對上負責的意識極強。相對而言，自下而上的公眾壓力對各級部門影響相對較小。在這種情況下，基層政府主要圍繞上級“指揮棒”和各類剛性規(guī)則運轉(zhuǎn)，對于公眾復雜的需求和環(huán)境變化不太敏感。近年來，城市治理中基層黨組織在以人民為中心理念的引導下，開始通過黨建組織網(wǎng)絡層層自下而上組織公眾對政府運行績效進行評估。這類做法雖處于制度創(chuàng)新的初期，但已顯現(xiàn)了自下而上推動政府部門圍繞群眾需求快速反應的效應。此類探索如能與新型政府績效評估模式等制度創(chuàng)新相結(jié)合，將有可能提升我國政府體系高質(zhì)量服務群眾的能力。
其次，黨內(nèi)自上而下的服務機制有助于推動服務型政府扁平化運行。政府體系強調(diào)的是下級服從上級權(quán)威，由于上下級間存在著顯著的信息不對稱問題，因此在層級鏈條層層傳導指令的過程中有可能因為各類“延誤”而降低治理效率。許多研究強調(diào)要推動政府體系“扁平化”，但由于政府層級設置需綜合考慮政區(qū)范疇、治理質(zhì)量與成本等多方因素，實際的“扁平化”改革面臨諸多難題。相比之下，黨組織體系內(nèi)長期存在著上級為下級服務的傳統(tǒng)，基層治理中也多有此類實踐。如上海市浦東新區(qū)推動“黨的上級組織為基層組織服務、黨的基層組織為黨員服務、黨的各級組織和黨員都為群眾服務”的“三服務”活動。在這一活動中，上級黨組織主動傾聽基層黨組織的訴求，定期為基層黨組織提供政策、資源上的服務。由于各級黨組織也領導著同級政府部門，因此在“三服務”過程中，上級政府部門在黨組織的推動下也實現(xiàn)了自上而下的服務與對接——這相當于依托黨的組織體系實現(xiàn)了一定程度的治理體系扁平化建設。
（二）引領中國社會公共性的有序發(fā)展
在當代中國社會治理創(chuàng)新過程中，有效推動基層民主改革和激發(fā)社會活力是重要的改革議程，而這些都與中國社會公共性有序發(fā)展密切相關。若缺乏公共性基礎，關注個體利益的私人就難以向公眾轉(zhuǎn)化，實質(zhì)性的社會協(xié)同與公眾參與也難以為繼。從操作性角度來看，公共性生產(chǎn)離不開兩個相輔相成的歷史進程：一是政府對社會領域的有序賦權(quán)，從而激發(fā)公眾對公共問題的深切關注。二是社會形成良性、有序的自我協(xié)調(diào)與自我組織能力。唯有如此，社會的主體性才能有序生發(fā)，個體超越自身狹隘利益關注公共生活才具有穩(wěn)定的社會基礎。
在當前社會治理領域，公共性得以有效建構(gòu)的前述條件都面臨著一些深層難題：一方面，在漸進式改革的背景下，公共部門在向社會領域賦權(quán)的同時又必須考慮有序的治理參與問題。另一方面，社會形成良性和有序的自我協(xié)調(diào)能力也是需要引導的。正是在這個意義上，以黨建為重要秩序“把關”機制，在推動循序漸進社會賦權(quán)的前提下為社會自我協(xié)調(diào)能力的有序發(fā)展提供支持就成為治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。
著眼于進一步改革創(chuàng)新，黨建引領在推動公共性發(fā)展方面還有更大的探索空間，如：在各級政府制訂重大項目和實施地區(qū)開發(fā)規(guī)劃時，運用黨建引領機制推動公眾參與廣泛的辯論與研討，從而以利益相關機制為紐帶推動公共性發(fā)展等。
（三）實現(xiàn)治理網(wǎng)絡全覆蓋
我國社會治理創(chuàng)新的重要經(jīng)驗是通過構(gòu)建覆蓋面更廣的治理網(wǎng)絡以更好獲得公眾需求信息并把握社會微觀運行的復雜脈絡，從而維護好社會運行秩序。隨著高流動社會和網(wǎng)絡社會的來臨，傳統(tǒng)“街—居”治理網(wǎng)絡的覆蓋面越來越有限，許多新型治理盲區(qū)不斷出現(xiàn)，這對現(xiàn)有治理體系提出了挑戰(zhàn)。
中國共產(chǎn)黨有9000多萬黨員，基本覆蓋了我國所有階層、群體和職業(yè)人群。依托黨的組織網(wǎng)絡并加載一定治理功能以實現(xiàn)社會治理網(wǎng)絡全覆蓋就成為我國特有的治理制度優(yōu)勢。諸如“樓宇黨建”“園區(qū)黨建”等新型黨建引領治理模式已在社會資源密集、關系網(wǎng)絡復雜的新型社會空間治理中發(fā)揮了重要作用。一些改革前沿地區(qū)還嘗試在網(wǎng)絡空間中進一步發(fā)揮黨建的治理功能，初步探索了一些在匿名性更高的網(wǎng)絡社會中開展工作的新方法。這些探索表明，未來進一步提升黨建網(wǎng)絡搭載治理功能的能力，對于提升我國社會治理水平具有重要意義。
上述改革拓展以黨建引領制度建設為載體不斷破解經(jīng)濟社會快速轉(zhuǎn)型背景下的社會治理難題，展現(xiàn)出了黨建引領的獨特功能。
結(jié)語
本文立足于我國近年來社會治理領域的豐富改革實踐，對黨建引領這一制度創(chuàng)新的內(nèi)涵、運作機理及意義進行了系統(tǒng)分析?；仡欀贫葎?chuàng)新歷程，可以發(fā)現(xiàn)許多經(jīng)驗都是基層在遭遇困難和挑戰(zhàn)時自下而上的探索與嘗試，這些經(jīng)驗雖事后很快得到高層的支持并引發(fā)了相應制度設置，但總體上仍缺乏和治理轉(zhuǎn)型整體制度安排的深層融合。因此，在未來改革道路上，如何將黨建引領的制度設置融入社會治理體系建設的全局性安排將是一項重要的戰(zhàn)略性議題。
從黨建引領社會治理創(chuàng)新的實踐中，可以折射出中國共產(chǎn)黨領導中國社會發(fā)展偉大歷史進程中許多中國特色的政治整合機制。從“政黨—社會”關系的角度來看，如果說西方學者看到了西方政黨因“寡頭鐵律”而與社會斷裂的一面，那么黨建引領社會治理創(chuàng)新的生動實踐則演繹了執(zhí)政黨融入社會并推動社會團結(jié)的面向；從“政黨—政府”關系視角來看，中國社會治理實踐的經(jīng)驗表明，黨建引領融入政府治理能不斷強化行政體系的治理效率，這與西方情境下政黨與政府分立的情況亦有根本區(qū)別。理解這些中國獨特政治整合機制的內(nèi)涵，對于進一步解讀中國之治的時代密碼具有重要現(xiàn)實意義。
黨建引領的豐富實踐亦對學術(shù)界立足本土情境的理論創(chuàng)新提出了新要求。長期以來，我國理論界在研究社會治理轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新問題時總體存在著對黨組織與政府行為區(qū)分不足的現(xiàn)象。論者?；\統(tǒng)地使用“國家”或“政府”來指代復雜且存在分工的治理體系，這種研究視角與理論建構(gòu)方式忽略了我國治理體系中黨建引領這一最為重要的制度要素，也簡化了基層治理實踐中的復雜機制與過程，致使我們對中國社會治理轉(zhuǎn)型與變遷的核心主線缺乏更深刻的理論想象。要改變這一研究現(xiàn)狀，就需要學術(shù)界圍繞黨建制度的深層特征與運行機制構(gòu)建更貼切的分析框架與研究視角，尤其是在中觀維度形成更具解釋力的分析概念——這也是中國特色社會學理論話語創(chuàng)新的題中之義。
