【摘要】技術(shù)與制度存在內(nèi)在關(guān)聯(lián)，制度對于促進和保障技術(shù)發(fā)展具有重要價值。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，在“技術(shù)—制度”的分析框架下，主要包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境。目前制度環(huán)境方面存在著“重政策輕法律”的問題。因此，應(yīng)基于無人駕駛領(lǐng)域的特殊性，填補相關(guān)立法領(lǐng)域存在的空白；同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，加強對重點領(lǐng)域的法律規(guī)制，處理好政策與法律、政府與市場、技術(shù)與制度等多重關(guān)系，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境。這對于信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領(lǐng)域亦具有普遍意義，尤其有助于推動“發(fā)展導(dǎo)向型”法治的構(gòu)建，促進“信息法學(xué)”和“發(fā)展法學(xué)”的發(fā)展。
【關(guān)鍵詞】無人駕駛 制度環(huán)境 人工智能 法律優(yōu)化 安全發(fā)展
【中圖分類號】D92 【文獻標(biāo)識碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.04.003
【作者簡介】張守文，北京大學(xué)法治與發(fā)展研究院院長、教授、博導(dǎo)，北京大學(xué)經(jīng)濟法研究所所長，北京大學(xué)法律與人工智能研究中心主任。研究方向為經(jīng)濟法理論、財稅法、信息法、社會法。主要著作有《當(dāng)代中國經(jīng)濟法理論的新視域》《經(jīng)濟法原理》《財稅法疏議》等。
無人駕駛的發(fā)展背景
在我國著力構(gòu)建新發(fā)展格局、開啟“十四五”規(guī)劃建設(shè)的背景下，數(shù)字經(jīng)濟被普遍視為推動國內(nèi)國際雙循環(huán)的重要動力。能否通過網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化，帶動產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級與經(jīng)濟社會的高質(zhì)量發(fā)展，會直接影響現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的構(gòu)建和國家整體現(xiàn)代化目標(biāo)的實現(xiàn)。在此過程中，無論從技術(shù)發(fā)展、市場需求抑或國家發(fā)展戰(zhàn)略看，人工智能的應(yīng)用都將日益重要。因此，非常有必要從技術(shù)、經(jīng)濟、法律等諸多維度研究人工智能的相關(guān)問題。
在人工智能的諸多重要應(yīng)用場景中，汽車、航空器、船舶、軌道交通等領(lǐng)域不同程度的自動駕駛或無人駕駛歷來備受矚目［1］，因此，學(xué)界和實務(wù)界對無人駕駛的發(fā)展前景、利弊得失等已有大量研討。在全球疫情大流行、全球化遭遇逆流、中國開啟全面建設(shè)現(xiàn)代化國家新征程的背景下，重新審視無人駕駛的未來發(fā)展及其可能帶來的諸多風(fēng)險，會更有助于理解對其加強法律規(guī)制的必要性［2］。
從無人駕駛的發(fā)展前景看，我國從“十四五”規(guī)劃開始到2035年，要通過三個“五年規(guī)劃”的布局和有效實施，基本建成現(xiàn)代化國家。而新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，都與交通運輸?shù)默F(xiàn)代化直接相關(guān)［3］。例如，隨著我國社會主要矛盾的變化，在衣食住行中，交通運輸問題成為影響生產(chǎn)和生活的重要因素。如何解決交通領(lǐng)域的安全、擁堵、節(jié)能、環(huán)保等問題，事關(guān)人民的獲得感、幸福感，會影響整體經(jīng)濟社會發(fā)展和建設(shè)“交通強國”目標(biāo)的實現(xiàn)。因此，降低交通成本，提高運輸效率，保障交通安全，已成為關(guān)乎國家高質(zhì)量發(fā)展和全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要現(xiàn)實問題。
上述問題，需要在“技術(shù)—制度”層面加以思考和解決。從技術(shù)的角度看，無人駕駛是信息化的重要成果，有助于解決城市化等帶來的相關(guān)問題。一般認(rèn)為，無人駕駛更有助于減少交通事故，保障出行安全，提高運輸效率，具有良好的應(yīng)用前景。但是，無人駕駛也并非絕對安全［4］，對其引發(fā)的交通事故進行責(zé)任認(rèn)定則更為復(fù)雜。同時，其在產(chǎn)業(yè)層面可能會帶來失業(yè)等問題，還可能存在侵犯隱私等多種風(fēng)險。因此，對無人駕駛的利弊得失應(yīng)在總體上加以權(quán)衡：一方面，如果無人駕駛在安全性方面更有保障，且在效率、節(jié)能、環(huán)保等方面更有優(yōu)勢，就應(yīng)推動其對人工駕駛的替代；另一方面，對其引發(fā)的各類風(fēng)險或問題，應(yīng)通過不斷完善技術(shù)和相關(guān)制度，化解其技術(shù)風(fēng)險、經(jīng)濟風(fēng)險、社會風(fēng)險和法律風(fēng)險，在無人駕駛領(lǐng)域構(gòu)建能夠兼顧“安全與發(fā)展”的好制度。
無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，離不開良好的“發(fā)展環(huán)境”，其中最為重要的是技術(shù)環(huán)境與制度環(huán)境。對于無人駕駛而言，技術(shù)與制度都不可或缺：沒有各類相關(guān)技術(shù)的進步和突破，就不可能有無人駕駛；沒有好的制度，缺少相關(guān)制度的規(guī)范、促進和保障，無人駕駛就不能得到健康發(fā)展。
在制度的促進和保障方面，需協(xié)調(diào)并用政策與法律這兩種國家治理的重要手段。目前，我國在無人駕駛領(lǐng)域的政策措施較多，而相關(guān)立法則嚴(yán)重短缺。因此，將行之有效的政策切實轉(zhuǎn)化為法律，同時，在法律體系內(nèi)部增設(shè)和完善相關(guān)規(guī)范，以促進和保障無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，這對于優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境至為重要。
基于上述考慮，應(yīng)根據(jù)“技術(shù)—制度”的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，重申制度（包括政策和法律）對于促進和保障技術(shù)發(fā)展的重要性，同時，以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，不斷完善無人駕駛的政策和法律體系，持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，從而在有效防控相關(guān)風(fēng)險的前提下，充分發(fā)揮無人駕駛的積極效用，促進人工智能技術(shù)與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展［5］。為此，本文認(rèn)為，無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，需要良好的制度環(huán)境，以往制度建設(shè)中存在過于倚重政策、法律供給不足的問題，未來應(yīng)隨著無人駕駛實踐的新發(fā)展，明確優(yōu)化制度環(huán)境的重點，盡快完善相關(guān)法律，從而為無人駕駛乃至整個人工智能技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供更大空間。這對于我國促進國內(nèi)國際“雙循環(huán)”乃至整體經(jīng)濟和社會發(fā)展都具有重要意義。
制度環(huán)境的重要影響及其問題
基于“技術(shù)—制度”的分析框架，我們應(yīng)分別審視無人駕駛所需要的技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，根據(jù)無人駕駛技術(shù)的特殊性，探討如何通過相關(guān)制度的規(guī)范、促進和保障，來防控其可能帶來的負面影響，并充分發(fā)揮其積極作用。
從技術(shù)因素看，人類交通工具的發(fā)展是與技術(shù)革命直接相關(guān)的。例如，從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟時代的馬車，到工業(yè)經(jīng)濟時代的汽車，再到數(shù)字經(jīng)濟時代的無人駕駛汽車，離不開輪子的發(fā)明、汽車技術(shù)的推廣和無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用。每一個時代的變革，都是技術(shù)發(fā)展和科技革命的成果。在技術(shù)環(huán)境方面，不同時期對基礎(chǔ)設(shè)施的要求各異：在馬車時代，對道路的要求并不高；在汽車時代，對城市道路、高速公路以及配套設(shè)施等有了更高的要求［6］；在無人駕駛汽車時代，則在汽車時代的道路建設(shè)的基礎(chǔ)上，對網(wǎng)絡(luò)以及相關(guān)配套設(shè)施有了進一步的要求。只有加強雷達、傳感器、導(dǎo)航系統(tǒng)等設(shè)施建設(shè)，增進“人—車—路—云”的系統(tǒng)協(xié)同，才能提升無人駕駛的安全性?？梢?，科技革命帶動了各個時代的交通工具變革，每次出行方式的革命都需要改變技術(shù)環(huán)境；而技術(shù)環(huán)境的優(yōu)化，則有助于交通工具的安全、有效使用，并由此推動經(jīng)濟和社會的發(fā)展。
盡管技術(shù)環(huán)境是重要的，但制度環(huán)境有時更重要，這與“制度重于技術(shù)”的命題是內(nèi)在一致的。[7]制度會影響技術(shù)革命的發(fā)生以及技術(shù)的持續(xù)進步，因此也會對無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生直接而具體的影響。廣義的制度主要包括政策和法律兩個方面，一國的政策和法律對無人駕駛持何種態(tài)度，是傾向于鼓勵、促進，還是限制、禁止，會形成不同的制度環(huán)境，并影響無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。為此，下面著重探討制度環(huán)境對交通變革的重要影響，并分析無人駕駛制度環(huán)境存在的問題及其改進的方向。
制度環(huán)境的重要影響。制度環(huán)境會對交通工具的應(yīng)用或出行方式產(chǎn)生重要影響?；仡櫰囂娲R車的歷史，就可以發(fā)現(xiàn)其中制度的重要作用。例如，英國1865年頒布的《機動車法案》（The Locomotive Act，又被稱為“紅旗法案”），規(guī)定在機動車前面需要有一個手持紅旗或紅燈籠的人作為引導(dǎo)員，以限制車速（城市道路不超過2英里/小時，鄉(xiāng)村道路不超過4英里/小時），防止行人或馬匹受到驚擾。由于該立法阻礙了技術(shù)應(yīng)用，因而導(dǎo)致汽車在英國的使用受到很大限制，其歷史教訓(xùn)經(jīng)常被后人提及。直到1896年，英國才取消有關(guān)手持紅旗或紅燈籠進行人工引導(dǎo)的規(guī)定，并將行車速度上限提升至14英里/小時。上述制度變遷的歷史表明，在新的交通工具因安全等因素受到制度嚴(yán)格約束的情況下，其技術(shù)應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)發(fā)展會受到極大影響。隨著人們對汽車性能認(rèn)識的增進、汽車技術(shù)的優(yōu)化和汽車相對于馬車的優(yōu)越性的凸顯，以及經(jīng)濟發(fā)展和出行需求的不斷增加，至19世紀(jì)末，汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境也相應(yīng)改善，從而推動了汽車產(chǎn)量的增長，使歷史上長期占據(jù)主導(dǎo)地位的馬車逐漸被汽車替代，并由此開啟了“汽車革命”。1920年，美國已有800萬輛汽車，而馬匹數(shù)量則在該年達到歷史峰值后迅速下降。[8]汽車對馬車的替代，大大提升了出行便利化程度，不僅帶來了交通工具的重大變化，也引發(fā)了生活方式的巨變，帶動了城市郊區(qū)化，提升了遠距離運輸能力，并由此推動了經(jīng)濟、社會、文化等諸多領(lǐng)域的發(fā)展。
上述歷史表明，制度環(huán)境對于汽車技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展影響巨大。美國的汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展遠超最早開始工業(yè)革命的英國，其重要原因是兩國的制度環(huán)境不同。從更廣闊的歷史維度看，無論是曾經(jīng)落后的英國超過彼時強大的西班牙，還是曾經(jīng)落后的美國超過彼時強大的英國，都與制度環(huán)境密切相關(guān)。為此，諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者諾思特別強調(diào)：“制度環(huán)境的改善會鼓勵創(chuàng)新，使私人收益率接近社會收益率。”［9］與從馬車到汽車的變革類似，從人工駕駛向無人駕駛的跨越，同樣是交通工具的巨變，尤其需要良好的制度環(huán)境予以保障。對于制度的重要功能以及制度競爭的重要性，當(dāng)代各國已有清晰的認(rèn)識，因而紛紛出臺涉及無人駕駛的諸多規(guī)劃和戰(zhàn)略，在政策層面加以支持，同時，還特別強調(diào)通過法律有效促進和保障無人駕駛的發(fā)展。
例如，2013年，美國高速公路交通安全管理局（NHTSA）曾發(fā)布《對自動駕駛車輛管制政策的初步意見》，對自動駕駛技術(shù)持肯定態(tài)度；2016年，美國交通運輸部（DOT）出臺《聯(lián)邦自動駕駛汽車政策》，對自動駕駛涉及的安全和監(jiān)管問題提出要求，同時，有多個州著手推進無人駕駛的相關(guān)立法。又如，2017年，德國修改《道路交通法》，允許自動駕駛車輛上路。此外，法國、日本、韓國等也都對無人駕駛的發(fā)展予以政策或法律層面的積極回應(yīng)［10］，從而形成了這些國家支持無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本制度環(huán)境。
與上述國家類似，我國對無人駕駛的發(fā)展也持積極態(tài)度。例如，2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，強調(diào)要發(fā)展引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)變革的顛覆性技術(shù)，推動無人駕駛汽車的發(fā)展。2017年，國務(wù)院發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》（國發(fā)〔2017〕35號），強調(diào)推進自主無人系統(tǒng)的理論、技術(shù)、平臺建設(shè)，尤其是大力發(fā)展自動駕駛汽車和軌道交通系統(tǒng)，加強車載感知、自動駕駛、車聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)集成和配套，從而形成中國自主的自動駕駛平臺技術(shù)體系。此外，國家發(fā)展改革委等部委還聯(lián)合發(fā)布了《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，工信部和國家標(biāo)準(zhǔn)委也制定了國家車聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)的相關(guān)“指南”［11］。上述戰(zhàn)略、規(guī)劃、指南的出臺，體現(xiàn)了我國對無人駕駛積極促進的態(tài)度，從而形成了有利于其發(fā)展的良好政策環(huán)境。
總之，從馬車到汽車，從人工駕駛到無人駕駛，從手動駕駛到自動駕駛，都是從無到有的過程，涉及顛覆性的技術(shù)創(chuàng)新。各主要國家均對無人駕駛等新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展持積極肯定的態(tài)度，這有利于形成良好的制度環(huán)境。目前，對于快速發(fā)展的無人駕駛等人工智能領(lǐng)域，各國著重在政策層面予以回應(yīng)，因此，政策環(huán)境的好壞在很大程度上決定了整體制度環(huán)境的優(yōu)劣。
此外，在“技術(shù)—制度”的二元框架下，應(yīng)高度重視技術(shù)與制度的良性互動：一方面，由市場需求推動的技術(shù)進步，需要制度的回應(yīng)，并由此帶來制度變遷；另一方面，良好的制度又會有力地促進和保障技術(shù)的發(fā)展，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，并推動一國經(jīng)濟和社會的發(fā)展。上述“技術(shù)與制度”之間的關(guān)系，對于無人駕駛同樣適用。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同樣需要良好的制度環(huán)境。如果缺少相應(yīng)的知識產(chǎn)權(quán)制度，以及有關(guān)技術(shù)研發(fā)、轉(zhuǎn)讓、應(yīng)用、保護等方面的制度，無人駕駛技術(shù)則無法有序發(fā)展。因此，有必要探討在無人駕駛制度環(huán)境方面存在的突出問題，從而使其進一步優(yōu)化。
制度環(huán)境存在的問題及其改進方向。從無人駕駛的制度環(huán)境看，盡管各國對無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用基本上均持積極的態(tài)度，但相關(guān)制度環(huán)境仍存在一定的問題：一方面，各國主要是通過制定政策的方式來實現(xiàn)治理，使整個制度環(huán)境呈現(xiàn)過于“政策化”的特點；另一方面，無人駕駛涉及的諸多法律問題，需要通過立法加以解決，但各國卻普遍存在著法律供給不足的問題。
上述兩類問題是相互關(guān)聯(lián)的。由于對無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用剛剛起步，各方面經(jīng)驗積累不足，因此，各國主要通過制定政策作應(yīng)急性回應(yīng)亦有其合理性，并由此形成了各國制度環(huán)境的共同特點。但隨著無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，一方面，需要考慮將行之有效的政策上升為法律，解決好“政策的法律化”問題；另一方面，針對法律供給不足的問題，需要結(jié)合無人駕駛帶來的具體問題，通過修改立法或出臺新規(guī)，強化法律的規(guī)范、促進和保障功能。因此，從優(yōu)化制度環(huán)境的角度看，應(yīng)針對相關(guān)法律領(lǐng)域需要解決的突出問題，在技術(shù)與制度有效融合的框架下推進立法，在以下重要領(lǐng)域解決立法缺失問題。
第一，無人駕駛涉及交通工具的“駕駛”方式，要讓無人駕駛汽車在道路上行駛，就需要在法律上對無人駕駛的出行方式加以規(guī)定。對此，《國際道路交通公約（維也納）》已對車輛控制者的規(guī)定作出修改，允許其在符合條件的情況下，“將駕駛車輛的職責(zé)交給自動駕駛技術(shù)”，從而確立了無人駕駛在公約層面的合法地位。在國內(nèi)法層面，目前我國的《道路交通安全法》僅適用于人工駕駛的情形，沒有關(guān)于無人駕駛的規(guī)定。只有在立法上明確無人駕駛的合法地位，無人駕駛汽車才能享有“道路通行權(quán)”，無人駕駛技術(shù)才能從測試環(huán)節(jié)真正走向普遍應(yīng)用。為此，我國需要修改《道路交通安全法》以及其他配套法律法規(guī)，融入無人駕駛的相關(guān)內(nèi)容，從而保障無人駕駛享有“能夠上路”的基本權(quán)利，在此基礎(chǔ)上，才能進一步規(guī)定無人駕駛的法律義務(wù)和法律責(zé)任。
第二，無人駕駛是“無人”的自動操作，安全問題至為重要。為此，需要在法律上明確不同層次的無人駕駛的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。從最低層次L0（人工駕駛）、L1（駕駛輔助）一直到L5（完全自動駕駛），隨著自動化的程度不斷提高，人工干預(yù)會不斷降低，需要通過各類技術(shù)手段確保安全。因此，在未來的立法中，應(yīng)在各類技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)中明確對安全或技術(shù)手段的要求，其中涉及技術(shù)與制度或者科技與法律的融合，使此類法律呈現(xiàn)出技術(shù)性特征。當(dāng)然，由于在技術(shù)層面對安全性并不存在同一的理解，因而在法律層面作出規(guī)定也會有很大難度[12]。
第三，與安全問題直接相關(guān)的是法律責(zé)任承擔(dān)問題。以往的法學(xué)研究，對于無人駕駛的侵權(quán)責(zé)任、刑事責(zé)任等問題研究較多，更關(guān)注侵權(quán)法、刑法的立法完善［13］，而較少關(guān)注到責(zé)任問題的解決還與保險法相關(guān)。但傳統(tǒng)的保險法也存在諸多不適用于無人駕駛的情形，同樣需要進行配套調(diào)整。隨著無人駕駛技術(shù)的不斷進步，相關(guān)的責(zé)任問題會隨之發(fā)生變化，責(zé)任的承擔(dān)方式也需要多元化，并應(yīng)在立法上預(yù)留空間［14］。另外，要有效防范安全風(fēng)險，盡量避免發(fā)生責(zé)任問題，需要強化智能汽車生產(chǎn)、準(zhǔn)入、銷售、檢驗、登記、召回等方面的監(jiān)管制度。
第四，無人駕駛作為人工智能的重要應(yīng)用領(lǐng)域，還涉及個人信息保護、網(wǎng)絡(luò)安全等信息法問題，要確保用戶信息、車輛信息、測繪地理信息等數(shù)據(jù)安全可控。例如，無人駕駛汽車擁有乘客的出行數(shù)據(jù)，其高分辨率攝像頭會拍下乘客和路人的照片，收集大量人臉數(shù)據(jù)，并可能出現(xiàn)濫用的問題，等等［15］。對此，在我國的個人信息保護立法以及未來完善《網(wǎng)絡(luò)安全法》的過程中，都需要有相應(yīng)的規(guī)定。在無人駕駛方面，網(wǎng)絡(luò)安全對于駕駛安全有決定性影響，因此是至關(guān)重要的［16］，應(yīng)在硬件和軟件方面加強整體的網(wǎng)絡(luò)安全，保障相關(guān)支撐數(shù)據(jù)的安全可控，從而確保無人駕駛的安全。
第五，無論是無人駕駛技術(shù)的應(yīng)用，還是相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，都涉及市場準(zhǔn)入或交通規(guī)制等監(jiān)管問題；同時，上述的風(fēng)險防控、安全保障，更與監(jiān)管制度直接相關(guān)。因此，不僅需要在上述立法中增加有關(guān)交通運輸方面的監(jiān)管規(guī)范，還需要在反壟斷法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護法、產(chǎn)品質(zhì)量法、價格法等領(lǐng)域加強監(jiān)管。在廣受關(guān)注的無人駕駛汽車領(lǐng)域，在從人工駕駛到無人駕駛的轉(zhuǎn)變過程中，會涉及科技公司、汽車企業(yè)、監(jiān)管機構(gòu)、職業(yè)司機和消費者參與的復(fù)雜博弈，需要監(jiān)管制度的有效實施。事實上，歷史上所有大型交通運輸工具或設(shè)施的應(yīng)用，都包含著巨大的不確定性，面對新時代無人駕駛的不確定性［17］，監(jiān)管機構(gòu)如何發(fā)揮作用，尤其需要在各類相關(guān)的監(jiān)管立法中加以明確。
第六，無人駕駛對就業(yè)、交通規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等會產(chǎn)生深遠影響，由此需要加強勞動法、社會保障法、科技法、產(chǎn)業(yè)法的調(diào)整，同時，還要加強智能化道路基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，建設(shè)智慧道路及新一代國家交通控制網(wǎng)，推進道路基礎(chǔ)設(shè)施的信息化、智能化和標(biāo)準(zhǔn)化［18］。通過上述對無人駕駛的立法回應(yīng)，有助于實現(xiàn)多種法律的綜合調(diào)整，從而形成有關(guān)無人駕駛的規(guī)范體系，推進制度環(huán)境的不斷優(yōu)化。
總之，上述領(lǐng)域存在的問題，以往都不同程度地受到關(guān)注，但在許多方面仍存在立法空白。只有有效實現(xiàn)立法補白，才能彌補無人駕駛制度環(huán)境的缺失和不足。同時，在相關(guān)立法中需要平衡效率與公平、自由與秩序、安全與發(fā)展等重要價值，將其貫穿于各類人工智能法律制度中，并構(gòu)成此類制度應(yīng)當(dāng)依循的基本價值體系。鑒于“安全與發(fā)展”的價值對于無人駕駛的制度構(gòu)建尤為重要，下面著重根據(jù)這兩類價值的要求，探討無人駕駛制度環(huán)境優(yōu)化的重點。
制度環(huán)境優(yōu)化的重點
基于前述討論，優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，需要針對目前過于倚重政策的問題，結(jié)合無人駕駛的實踐和未來發(fā)展，加強相關(guān)領(lǐng)域的立法。在立法過程中，特別需要兼顧安全與發(fā)展的價值，既要保障無人駕駛技術(shù)應(yīng)用的安全，減少或避免其可能帶來的相關(guān)風(fēng)險，又要保障和促進無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，使其更好地造福人類，推進經(jīng)濟和社會的發(fā)展。
優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，重點是加強對無人駕駛的法律規(guī)制。具體的規(guī)制包括兩個方面：一是積極的鼓勵和促進，二是消極的限制和禁止。一方面，要有效防控?zé)o人駕駛可能帶來的各類風(fēng)險，對相關(guān)影響安全和秩序的行為予以限制或禁止；另一方面，又要保障市場主體的經(jīng)濟自由，推進無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，發(fā)揮其對經(jīng)濟增長的促進作用，以及對社會、文化的積極影響。
隨著無人駕駛技術(shù)的進步，相關(guān)技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境的不斷優(yōu)化，無人駕駛引發(fā)的風(fēng)險或消極影響會得到更多的防控和消除，安全性將得到進一步提升，積極效應(yīng)會得到更多顯現(xiàn)。正因如此，國家有關(guān)促進無人駕駛發(fā)展的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，會逐步轉(zhuǎn)化為具體的政策和法律，從而使無人駕駛獲得更多的政府支持，并在整體上形成促進和保障其發(fā)展的制度環(huán)境。
在對無人駕駛的法律規(guī)制方面，學(xué)界從法律的規(guī)范功能角度，對防控?zé)o人駕駛的風(fēng)險、保障相關(guān)主體安全等已進行諸多研究［19］，今后還需從法律的保障和促進功能的角度，探討改進無人駕駛的發(fā)展制度。無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要良好的財稅、金融、產(chǎn)業(yè)、競爭等制度環(huán)境，為此，在制度優(yōu)化及具體法律規(guī)制方面，應(yīng)重點關(guān)注宏觀調(diào)控法和市場規(guī)制法領(lǐng)域。
在宏觀調(diào)控法領(lǐng)域，首先，無人駕駛產(chǎn)業(yè)涉及多種高新技術(shù)，對其應(yīng)予以財政支持和稅收優(yōu)惠（包括優(yōu)惠稅率、稅收減免等），依據(jù)財政法定原則和稅收法定原則，在財政法和稅法上進行相應(yīng)的制度安排，而不只是出臺臨時性政策［20］，這才符合法治的基本要求。其次，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開資金支持，需要通過資本市場或銀行等多種渠道進行直接或間接融資，也需要保險機構(gòu)的支持。因此，證券法、銀行法、保險法等各類金融法的調(diào)整非常重要，而金融監(jiān)管方面的制度安排，對于無人駕駛的法律環(huán)境（特別是營商環(huán)境）尤其具有重要影響。最后，無人駕駛涉及感知系統(tǒng)、決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和通信系統(tǒng)等，其技術(shù)應(yīng)用將直接帶動雷達、傳感器、導(dǎo)航系統(tǒng)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級和整體數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展，都具有重要作用。為此，需要明晰無人駕駛產(chǎn)業(yè)在國家整體產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的地位。其發(fā)展是著重靠市場推動，還是靠政府的大力扶持？對上述問題的不同回答，會影響產(chǎn)業(yè)政策和競爭政策的選擇，不僅涉及企業(yè)之間的公平競爭，也會涉及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和區(qū)域布局等，對此需要加強產(chǎn)業(yè)法的調(diào)整；同時，上述問題還與國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃相關(guān)，需要加強“發(fā)展規(guī)劃法”或計劃法的調(diào)整。
在市場規(guī)制法領(lǐng)域，首先，與無人駕駛密切相關(guān)的是消費者權(quán)益保護法。無人駕駛可能會損害消費者權(quán)益，這是其法律責(zé)任問題備受關(guān)注的重要原因?；诎踩珒r值，消費者的人身安全、信息安全等基本權(quán)利，必須得到有效保障。為此，在產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)保障、個人信息保護以及法律責(zé)任的承擔(dān)方面［21］，應(yīng)作出全面規(guī)定，以切實保護消費者的合法權(quán)益。其次，無人駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會涉及競爭問題，既存在傳統(tǒng)的壟斷協(xié)議、濫用市場支配地位等反壟斷法規(guī)制的重點問題，也存在諸如算法合謀、算法歧視等新問題，需要依法反壟斷、反不正當(dāng)競爭，并在此過程中保護消費者權(quán)益。另外，該領(lǐng)域也可能存在政府濫用行政權(quán)力限制競爭的問題，只有不斷完善和加強競爭法規(guī)制，構(gòu)建全國統(tǒng)一的大市場，對違法限制競爭的地方保護行為加以禁止，才能不斷優(yōu)化無人駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度環(huán)境。
上述宏觀調(diào)控法領(lǐng)域的制度優(yōu)化，更側(cè)重于對無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的促進和保障。這是因為從宏觀層面和未來發(fā)展看，無人駕駛技術(shù)在汽車等交通工具上的應(yīng)用，有利于提升產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)能力和培育數(shù)字經(jīng)濟，加快科技強國、網(wǎng)絡(luò)強國、制造強國、交通強國、數(shù)字中國、智慧社會建設(shè)，因此，它不只是交通工具的變革，還會改變生產(chǎn)方式和生活方式，從而對經(jīng)濟、社會、文化等諸多領(lǐng)域產(chǎn)生深遠影響。無人駕駛技術(shù)的不斷成熟，尤其有利于增進經(jīng)濟發(fā)展的新動能，提升國家長遠發(fā)展能力和國際競爭力。
需要強調(diào)的是，盡管從鼓勵和促進的角度看，政府在無人駕駛領(lǐng)域出臺的扶持政策和相關(guān)立法，在一定程度上會發(fā)揮重要作用，但制度環(huán)境僅是外因，只能從外部起到保障和促進作用；無人駕駛產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，歸根結(jié)底還是要靠自身技術(shù)的不斷完善和市場需求的不斷增長。只有無人駕駛切實提升人民的生活質(zhì)量，降低社會成本，真正培育和滿足市場需求，其技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展才可持續(xù)，良好的制度環(huán)境才能發(fā)揮更大的作用。因此，在促進和保障無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面，同樣需要處理好“政府與市場”的關(guān)系。
總之，上述優(yōu)化無人駕駛制度環(huán)境的各類重點領(lǐng)域，涉及統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系的構(gòu)建，也涉及現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系、對外開放體系的建設(shè)，其中貫穿政策與法律、政府與市場、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關(guān)系，直接影響現(xiàn)代化經(jīng)濟體系的形成。處理好上述關(guān)系，有助于為應(yīng)用無人駕駛技術(shù)營造更好的制度環(huán)境，并由此促進和保障無人駕駛產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。
結(jié)論
在我國開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的背景下，需要大力推動包括現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系在內(nèi)的現(xiàn)代化經(jīng)濟體系建設(shè)，促進高質(zhì)量發(fā)展，而在此過程中，包括無人駕駛在內(nèi)的人工智能技術(shù)的應(yīng)用，可以發(fā)揮重要作用，為此，需要營造有利于無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的環(huán)境。
無人駕駛技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展環(huán)境，主要包括技術(shù)環(huán)境和制度環(huán)境，兩類環(huán)境都十分重要，不可或缺。本文側(cè)重于從制度建設(shè)的視角，著重討論無人駕駛制度環(huán)境的特點和存在的問題，以及優(yōu)化制度環(huán)境的重點和努力方向，并揭示貫穿其中的“安全與發(fā)展”價值的重要性。
從歷史的維度看，制度對于促進和保障技術(shù)發(fā)展具有重要價值。在無人駕駛的制度環(huán)境方面，客觀存在著“重政策輕法律”的特點和問題，因此，應(yīng)基于無人駕駛領(lǐng)域的特殊性，彌補相關(guān)立法領(lǐng)域空白；同時，應(yīng)以“安全與發(fā)展”兩類價值作為權(quán)衡與引領(lǐng)的標(biāo)準(zhǔn)，加強對重點領(lǐng)域的法律規(guī)制，從而持續(xù)優(yōu)化無人駕駛的制度環(huán)境，并在有效防控?zé)o人駕駛帶來的風(fēng)險或消除其消極影響的前提下，充分發(fā)揮其積極功用，促進該技術(shù)與經(jīng)濟、社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。
在未來制度環(huán)境的優(yōu)化方面，需要處理好政策與法律、政府與市場、技術(shù)與制度、自由與秩序、安全與發(fā)展等多重關(guān)系。事實上，國家關(guān)于無人駕駛的戰(zhàn)略、規(guī)劃等，有助于形成良好的政策環(huán)境，形成有效市場和有為政府。將行之有效的“好政策”予以法律化，將技術(shù)規(guī)范融入立法，在立法中兼顧自由與秩序，在保障安全的前提下推動發(fā)展，從而形成具有“包容性”的“發(fā)展導(dǎo)向型”法律體系，是無人駕駛等人工智能技術(shù)以及整體數(shù)字經(jīng)濟領(lǐng)域推動法治建設(shè)的重要任務(wù)。因此，上述探討中所涉及的基本問題及其解決路徑，對于信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化、智能化發(fā)展所涉及的諸多領(lǐng)域，亦具有普遍意義。由此進行理論拓展，將有助于豐富法理學(xué)和各相關(guān)部門法學(xué)的研究，特別是推動“信息法學(xué)”和“發(fā)展法學(xué)”的發(fā)展；也有助于明晰制度優(yōu)化的方向，從而促進“發(fā)展導(dǎo)向型”法治的建設(shè)。
（本文系國家社科基金重大專項“稅收立法的核心價值及其體系化研究”階段性成果，項目編號：19VHJ008）
注釋
[1]對于自動駕駛、無人駕駛、智能汽車等概念，有人強調(diào)其在不同語境下的區(qū)別，也有人為方便討論將其大略等同?？紤]到智能汽車又被稱為自動駕駛汽車，而完全的自動駕駛即為最高級別的無人駕駛，因此，許多研究成果并未對上述概念作嚴(yán)格區(qū)分，往往在廣義上使用無人駕駛的概念。
[2]對于無人駕駛等各類人工智能所存在的風(fēng)險，需要加強法律規(guī)制。參見馬長山：《人工智能的社會風(fēng)險及其法律規(guī)制》，《法律科學(xué)》，2018年第6期。
[3]解決交通問題非常重要，交通現(xiàn)代化是實現(xiàn)經(jīng)濟社會現(xiàn)代化的前提。參見許云飛等：《現(xiàn)代化和交通現(xiàn)代化研究》，《理論與現(xiàn)代化》，2013年第3期。
[4]各類人工智能的應(yīng)用都存在安全問題。參見［美］托斯:《人工智能時代》，趙俐譯，北京：人民郵電出版社，2017年，第69～80頁。
[5]“技術(shù)—制度”分析框架以及“安全與發(fā)展”價值，對分析人工智能各領(lǐng)域的法律問題具有普遍意義。相關(guān)探討可參見張守文：《人工智能產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)濟法規(guī)制》，《政治與法律》，2019年第1期。
[6][8][17]例如，馬車時代的街道兼具多種功能，既可供行人和馬車行走，又可在路邊售賣商品，還是社交場所和兒童玩耍的地方。但在汽車時代，街道功能分化，交通設(shè)施和規(guī)則增多，重要街道需設(shè)交通信號燈，等等。參見［愛爾蘭］戴維·克里根：《無人駕駛：未來出行與生活方式的大變革》，譚予墨凡譯，北京：機械工業(yè)出版社，2019年，第26～32頁，第27～29頁，第12～13頁。
[7]吳敬璉：《制度重于技術(shù)——論發(fā)展我國高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)》，《經(jīng)濟社會體制比較》，1999年第5期。
[9]參見［美］諾思、托馬斯：《西方世界的興起》，厲以平、蔡磊譯，北京：華夏出版社，1999年，第191頁。
[10]參見田喜清、韓偉：《無人駕駛汽車及其法律規(guī)制》，《長安大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版），2019年第1期。
[11]國家發(fā)改委、中央網(wǎng)信辦、科技部、工信部等十一部委發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》（發(fā)改產(chǎn)業(yè)〔2020〕202號），對于智能汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展具有重要的指導(dǎo)意義。此外，交通運輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》，工信部等2017年發(fā)布的《汽車產(chǎn)業(yè)中長期發(fā)展規(guī)劃》，均強調(diào)積極推動自動駕駛或無人駕駛技術(shù)的發(fā)展。
[12]參見［美］卡洛、弗魯姆金等：《人工智能與法律的對話》，陳吉棟等譯，上海人民出版社，2018年，第98頁。
[13]參見許中緣：《論智能汽車侵權(quán)責(zé)任立法——以工具性人格為中心》，《法學(xué)》，2019年第4期；劉憲權(quán)：《人工智能時代的刑事責(zé)任演變：昨天、今天、明天》，《法學(xué)》，2019年第1期。
[14]有研究者認(rèn)為，對智能機器人造成的損害分配法律責(zé)任，可以有嚴(yán)格責(zé)任、差別化責(zé)任、強制保險和賠償基金等多種法律方案。參見司曉、曹建峰：《論人工智能的民事責(zé)任：以自動駕駛汽車和智能機器人為切入點》，《法律科學(xué)》（西北政法大學(xué)學(xué)報），2017年第5期。
[15]參見［美］胡迪·立普森、梅爾芭·庫曼：《無人駕駛》，林露茵、金陽譯，上海：文匯出版社，2017年，第290頁。
[16]交通運輸部2019年發(fā)布的《數(shù)字交通發(fā)展規(guī)劃綱要》強調(diào)，要加強網(wǎng)絡(luò)安全與信息系統(tǒng)的同步建設(shè)，提高交通運輸關(guān)鍵信息基礎(chǔ)設(shè)施和重要信息系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)安全防護能力，加強對交通數(shù)據(jù)全生命周期的管控，完善適應(yīng)新技術(shù)發(fā)展的行業(yè)網(wǎng)絡(luò)安全標(biāo)準(zhǔn)。
[18]與此相關(guān)，國家要建設(shè)廣泛覆蓋的車用無線通信網(wǎng)絡(luò)，提升全國統(tǒng)一的高精度時空基準(zhǔn)服務(wù)能力，建設(shè)覆蓋全國路網(wǎng)的道路交通地理信息系統(tǒng)，以及國家智能汽車大數(shù)據(jù)云控基礎(chǔ)平臺。上述基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，都有助于優(yōu)化技術(shù)環(huán)境。相關(guān)規(guī)劃可參見國家發(fā)改委等2020年發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》。
[19]許多研究者關(guān)注了無人駕駛的技術(shù)風(fēng)險、社會風(fēng)險、倫理風(fēng)險等，并強調(diào)應(yīng)加強法律規(guī)制。參見張玉潔：《論無人駕駛汽車的行政法規(guī)制》，《行政法學(xué)研究》，2018年第1期。
[20]目前國家已明確對符合條件的企業(yè)按現(xiàn)行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計扣除優(yōu)惠，并強調(diào)落實中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財稅優(yōu)惠政策。但這些稅收優(yōu)惠政策都應(yīng)符合稅收法定原則的要求。
[21]有關(guān)責(zé)任問題的討論，參見鄭志峰：《自動駕駛汽車的交通事故侵權(quán)責(zé)任》，《法學(xué)》，2018年第4期。
責(zé) 編／李少婷（見習(xí)）
The Institutional Environment of the Driverless Industry and Its Optimization
Zhang Shouwen
Abstract: There is an internal relationship between technology and institution, and institution is of great value to promoting and guaranteeing the development of technology. With the "technology—system" analysis framework, the development environment of the driverless technology and industry mainly includes the technological environment and the institutional environment. At present, there is a problem of "the policy prevails over the law" in regard to the institutional environment. Therefore, based on the particularity of driverless driving, we should fill in the gaps in the relevant legislative field. At the same time, we should take the "safety and development" values as the standard for evaluating and guiding, strengthen the legal regulation of key areas, and properly deal with the multiple relationships between policy and law, government and market, and technology and system, so as to continuously optimize the institutional environment of driverless driving. This is also applicable to the many areas involved in promoting IT-based, Internet-fueled, digitalized and intelligent development. In particular, it helps to improve the "development-oriented" rule of law and enhance the disciplines of "information law" and "development law".
Keywords: driverless driving, institutional environment, artificial intelligence, legal optimization, safety and development
