【摘要】城市群為我國新型城鎮(zhèn)化提供了新的思路，其不僅具有有效配置各種資源的功能，而且具有有效承載經(jīng)濟(jì)活動和人口、引領(lǐng)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的功能。應(yīng)著力加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度創(chuàng)新、構(gòu)建一體化城鎮(zhèn)化體系、增強(qiáng)城市群韌性、發(fā)揮政府引領(lǐng)作用，以緩解“城市病”、深入推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

【關(guān)鍵詞】城市群 城鎮(zhèn)化 資源配置 【中圖分類號】F29 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

第七次全國人口普查公報顯示，我國人口向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域、城市群進(jìn)一步集聚。與2010年相比，我國城鎮(zhèn)人口比重上升14.21個百分點。其中東部地區(qū)人口所占比重上升2.15個百分點，中部地區(qū)下降0.79個百分點，西部地區(qū)上升0.22個百分點，東北地區(qū)下降1.20個百分點。隨著中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到新階段，大力發(fā)展都市圈及周邊地區(qū)中小城市正成為城鎮(zhèn)化的新趨勢。

提升城市群功能是新型城鎮(zhèn)化的題中之義

改革開放以來，我國城市化得到了快速發(fā)展，城鎮(zhèn)人口從1978年的1.7億增長到2020年11月的9.02億，城鎮(zhèn)化率從1978年的17.92%提升到2020年11月的63.89%。據(jù)國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2018年末，我國建制鎮(zhèn)個數(shù)達(dá)到21297個，城市個數(shù)僅為672個。然而，隨著城市化的快速發(fā)展，交通擁堵、空氣污染、大城市房價飆升等“城市病”日益突出，一些特大城市由于城市病日益嚴(yán)重，對外來人口采取嚴(yán)格的限制措施，以防止人口過度膨脹。與此相反，我國還有80個“收縮型城市”。同時，我國城鎮(zhèn)化率質(zhì)量較低，以戶籍人口為主的城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于以常住人口為主的城市化率，據(jù)公安部通報，2020年戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有45.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于同期63.9%的常住人口城鎮(zhèn)化率，這意味著城鎮(zhèn)化人口中將近18.5%的人口是沒有城市戶口但常住城市的居民，這是很不尋常的城鎮(zhèn)化，意味著需要改變現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化模式，改變那些在“嚴(yán)格控制大城市，適度發(fā)展中等城市和積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的要求下但實際上持續(xù)擴(kuò)大“大城市和特大城市”規(guī)模的城鎮(zhèn)化模式。

新型城鎮(zhèn)化概念是由黨的十六大報告首次提出，隨后黨的十七大明確了新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵，提出了新型城鎮(zhèn)化的指導(dǎo)思想與建設(shè)路徑；黨的十八大肯定了中國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，提出“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”，并在十八屆三中全會定調(diào)城鎮(zhèn)化；2014年3月，我國正式發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020年)》，該規(guī)劃提出，到2020年將實現(xiàn)1億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口城鎮(zhèn)落戶，并提出利用大交通、大信息網(wǎng)絡(luò)破解特大型城市發(fā)展瓶頸。此后，“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”，在黨的十九大報告中首次提出。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局，這是中央在城鎮(zhèn)化發(fā)展基本規(guī)律基礎(chǔ)上所作出的對城市化空間布局的重大決策。為了貫徹落實中央的上述決策部署，2019年4月國家發(fā)改委發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點任務(wù)》，提出“深入推進(jìn)城市群發(fā)展”，“堅持以中心城市引領(lǐng)城市群發(fā)展，推動一些中心城市地區(qū)加快工業(yè)化城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)中心城市輻射帶動力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力”；2019年7月召開的中央政治局會議首次提出“提升城市群功能”；2019年8月召開的中央財經(jīng)委員會第五次會議指出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)正在發(fā)生深刻變化，中心城市和城市群正在成為承載發(fā)展要素的主要空間形式，并提出要增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。中央政治局會議提出“提升城市群功能”和中央財經(jīng)委員會第五次會議提出“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力”，是中央在把握城鎮(zhèn)化基本機(jī)理以及中國特色城鎮(zhèn)化基本規(guī)律基礎(chǔ)上提出的適合于中國國情的城鎮(zhèn)化思路，也就是通過提升城市群功能，增強(qiáng)城市群承載經(jīng)濟(jì)和人口的能力。顯然，這不等于我們重新選擇了擴(kuò)大大城市和特大城市規(guī)模的城鎮(zhèn)化道路，也不等于片面強(qiáng)調(diào)“嚴(yán)格控制大城市規(guī)模”。

城市群具有哪些功能

首先，城市群具有有效配置各種資源的功能。城市群是在特定地域范圍內(nèi)，以中心城市為核心，在其周邊的大中小城市和小城鎮(zhèn)依托發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)和通信網(wǎng)絡(luò)所形成的組織緊湊、聯(lián)系緊密、高度同城化和一體化的城市群體，因而其具有有效配置資源的功能。城市群包括規(guī)模不等的眾多城市以及中小城鎮(zhèn)，不同城市之間形成專業(yè)化分工，且城市規(guī)模越小，城市分工更加趨向于專業(yè)化；整個城市群形成一個規(guī)模宏大且完整的產(chǎn)業(yè)鏈，各個城市位于這種產(chǎn)業(yè)鏈條的節(jié)點上；城市群內(nèi)不同城市又通過便捷而快速的交通網(wǎng)絡(luò)連接起來，能夠快速地聚集和疏解各種資源，因此城市群具有高效配置資源的能力。當(dāng)分散在不同區(qū)位上的各種資源要素為充分發(fā)揮其潛力而尋找聚集空間時，城市群為這些資源要素的空間聚集提供具體區(qū)位；當(dāng)各種資源要素高度聚集在核心城市和大城市，進(jìn)而導(dǎo)致生活成本提高以及嚴(yán)重的“城市病”等明顯的“聚集不經(jīng)濟(jì)”時，城市群可以迅速地疏解核心城市和大城市的各種不同功能，有序推進(jìn)人口和資源要素在不同規(guī)模城市以及中小城鎮(zhèn)之間轉(zhuǎn)移和配置。顯然，提升城市群功能，意味著進(jìn)一步完善和暢通資源要素聚集和疏解的通道。

其次，城市群具有有效承載經(jīng)濟(jì)活動和人口的功能。城市群是由不同規(guī)模城市所組成的空間體系，城市群包括大城市以及眾多的專業(yè)化發(fā)展的中小城市和小城鎮(zhèn)，因此城市群是承載各種類型經(jīng)濟(jì)活動和不同技能勞動力的巨大空間。顯然，提升城市群功能意味著不僅要求核心城市和大城市進(jìn)一步完善承載經(jīng)濟(jì)和人口的任務(wù)，還要求大量的中小城鎮(zhèn)承擔(dān)在聚集力作用下向城市群聚集的經(jīng)濟(jì)活動和勞動力的承接任務(wù)。也就是說，提升城市群功能，就是激勵不同規(guī)模的城市充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)和人口的承載任務(wù)。實際上，流入經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的大量資源要素，主要配置在發(fā)達(dá)地區(qū)城市群中大城市的邊緣地帶或中小城鎮(zhèn)。但由于這些中小城鎮(zhèn)缺乏財政能力和土地指標(biāo)，無法滿足重置資源和大量勞動力所需的各種基礎(chǔ)設(shè)施和經(jīng)營環(huán)境建設(shè)需要，這意味著需要向這些中小城鎮(zhèn)提供他們自我強(qiáng)化所需的制度性供給，讓這些城鎮(zhèn)從無財政（稅收幾乎全部上繳）、無土地指標(biāo)（國家下?lián)艿耐恋刂笜?biāo)基本全部截留在縣級以上城市）的窘?jīng)r中解脫出來，為解決流入發(fā)達(dá)地區(qū)的大量經(jīng)濟(jì)活動和勞動力重新配置作出貢獻(xiàn)。

再次，城市群具有引領(lǐng)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的功能。一方面，城市群可以有效抵御各種外來沖擊。城市群最主要的特征之一，是在不同城市之間形成以產(chǎn)城融合、商城融合發(fā)展為基礎(chǔ)的專業(yè)化分工，因此整個城市群可以實現(xiàn)以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的多樣化發(fā)展，城市群既是聚集經(jīng)濟(jì)的空間載體，又是范圍經(jīng)濟(jì)的空間載體。正因為城市群實現(xiàn)了以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的多樣化發(fā)展，具有了強(qiáng)勁韌性，這種韌性才可以有效抵御外生沖擊帶來的各種風(fēng)險。經(jīng)濟(jì)韌性一般理解為區(qū)域面對市場變動、經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動等外部沖擊時的抵御能力或受到?jīng)_擊后的恢復(fù)能力，而區(qū)域經(jīng)濟(jì)多樣化程度是區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性最主要的決定因素。經(jīng)濟(jì)多樣化能夠分散沖擊帶來的影響，當(dāng)沖擊發(fā)生時可以把這種外生沖擊分散到區(qū)域內(nèi)不同產(chǎn)業(yè)中，進(jìn)而最大限度地降低沖擊帶來的影響。對城市群來講，城市群經(jīng)濟(jì)活動越是多樣化，城市群遭受沖擊后越容易恢復(fù)生產(chǎn)。另一方面，城市群是國家或區(qū)域最主要的創(chuàng)新中心。創(chuàng)新能力是影響一個地區(qū)長期經(jīng)濟(jì)增長的重要因素，但其并不只限于科技領(lǐng)域的創(chuàng)新，它還包括社會經(jīng)濟(jì)眾多領(lǐng)域復(fù)雜的系統(tǒng)性的創(chuàng)新活動，因此這種系統(tǒng)性的創(chuàng)新活動只能在城市群里出現(xiàn)，進(jìn)而城市群也就成了國家或區(qū)域的創(chuàng)新中心。正因為上述抗風(fēng)險和創(chuàng)新中心的功能，城市群能夠引領(lǐng)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

總之，城市群為市場在配置資源中發(fā)揮決定性作用提供制度空間。城市群形成以及演進(jìn)過程就是市場配置資源的過程，任何城市群的形成都離不開市場機(jī)制下的資源要素聚集與疏散運(yùn)動。因此，強(qiáng)調(diào)提升城市群功能，就是要強(qiáng)調(diào)市場配置資源的決定性作用，這也是在中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中必須遵循的原則。配置資源的權(quán)力越大，權(quán)力機(jī)構(gòu)所在中心城市獲得的資源越多，資源質(zhì)量也越高。農(nóng)民工進(jìn)城會擴(kuò)大城市的市場規(guī)模、就業(yè)規(guī)模以及整體經(jīng)濟(jì)總量，農(nóng)民工進(jìn)城后主要從事建筑、餐飲、環(huán)衛(wèi)等部門工作，這些部門直接與城市發(fā)展、城市營商環(huán)境建設(shè)密切相關(guān)。長期以來，已經(jīng)有大量的農(nóng)民工和外來人口長期生活和工作在這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的大城市中，大城市常駐人口中已經(jīng)包括了這些人口，不同的是這些人口無法享受與戶籍人口同等的教育和醫(yī)療等公共服務(wù)。城市群為我國新型城鎮(zhèn)化提供了新的思路，城市群模式是緩解我國的“城市病”、深入推進(jìn)我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的首選模式。

提升我國城市群功能需加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度創(chuàng)新、構(gòu)建一體化城鎮(zhèn)化體系、增強(qiáng)城市群韌性，發(fā)揮政府引領(lǐng)作用

2019年中共中央政治局召開會議，首次提出“提升城市群功能”。如何提升城市群功能，成為當(dāng)前及今后區(qū)域與城市發(fā)展的重要任務(wù)。《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》確定的19個城市群，目前承載了我國78%的人口和超過80%的國內(nèi)生產(chǎn)總值。目前我國城市群發(fā)展差距較為明顯，在19個國家級城市群中，除了長三角城市群、珠三角城市群以及京津冀城市群以外，其余城市群發(fā)展相當(dāng)滯后，城市群整體的資源配置效率低下，城市群的引領(lǐng)作用受到很大限制。提升我國城市群功能勢在必行。

第一，為充分發(fā)揮城市群有效配置資源的功能，要加強(qiáng)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和制度創(chuàng)新。城市群能夠有效配置各種資源，得益于城市群具有快捷通暢、無縫銜接的交通基礎(chǔ)設(shè)施和能夠保障要素?zé)o阻礙轉(zhuǎn)移的制度性安排。一是完善城市群內(nèi)交通網(wǎng)布局，加強(qiáng)城際高鐵、高速網(wǎng)絡(luò)以及互聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，為人流、物流、信息流提供載體；推進(jìn)交通物流樞紐建設(shè)，提供高效便捷的物流服務(wù)，降低流通成本。二是牢牢抓住體制機(jī)制改革這一條主線，打破城市化進(jìn)程中傳統(tǒng)的“從上到下”的資源配置模式，在城市用土地調(diào)撥、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市治理等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“縱向、橫向”的資源配置模式，使得市場在資源配置領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用。在城市群建設(shè)中，體制改革尤為重要，要打破行政壁壘、放開和放寬戶籍管理制度，真正實現(xiàn)城市群內(nèi)土地、人口、資金、技術(shù)的充分無阻礙流動。三是不斷完善我國城市群結(jié)構(gòu)。目前我國人口已超14億，但城市數(shù)量只有670多個，我國超大城市多而中小城市數(shù)量少。對比日本，其人口相當(dāng)于我國的十四分之一，但城市數(shù)量卻已達(dá)上千個。美國人口不到3.5億，但城市數(shù)量超過一萬個且大多數(shù)是中小城市，這些意味著我國某些城市群的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)不夠合理，這將直接影響城市群資源配置效率和承載能力，應(yīng)大力疏解特大城市非中心城區(qū)功能，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)活動和人口向周邊地區(qū)轉(zhuǎn)移的同時，開啟城鎮(zhèn)一級改革，對現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好人口較多的鎮(zhèn)實施“撤鎮(zhèn)設(shè)市”，擴(kuò)大這些鎮(zhèn)的“財權(quán)”“事權(quán)”“地權(quán)”“人權(quán)”等“四權(quán)”，提高配置效率和承載能力。

其次，為擴(kuò)大城市群承載經(jīng)濟(jì)和人口的能力，要構(gòu)建以城市間專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的一體化城鎮(zhèn)化體系。一是要充分發(fā)揮城市群規(guī)劃的引領(lǐng)作用。有關(guān)部門應(yīng)及時跟蹤評估城市群規(guī)劃落實情況，及時發(fā)現(xiàn)問題，制定提升城市群功能的相關(guān)舉措。二是根據(jù)不同城市的資源稟賦和比較優(yōu)勢，合理確定不同規(guī)模城市的功能和產(chǎn)業(yè)定位，構(gòu)建大中小城市間垂直分工和同等規(guī)模城市間水平分工很明確的城市群，使得各種資源和生產(chǎn)要素在不同規(guī)模的城市以及具有不同功能的城市之間合理流動，這樣不僅核心城市和大城市承載大量的經(jīng)濟(jì)和人口，中小城鎮(zhèn)也要大量承載在聚集力作用下向城市群聚集的各種經(jīng)濟(jì)活動和勞動力，進(jìn)一步放大經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。三是要進(jìn)一步提升城市群的產(chǎn)城、商城融合發(fā)展水平。城市群中不同類型城市具有不同的產(chǎn)業(yè)和功能，京滬等超大城市提高城市能級，合理疏解非核心功能；大城市要增強(qiáng)要素集聚、高端服務(wù)和創(chuàng)新能力；中小城市應(yīng)根據(jù)自身的功能定位，走向小而強(qiáng)的發(fā)展道路；小城鎮(zhèn)嵌入在城市群中，發(fā)揮資源要素的分流和補(bǔ)充作用。通過上述產(chǎn)城、商城高度融合，進(jìn)一步放大城市群承載資源要素的能力。

再次，為充分發(fā)揮城市群引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的功能，要增強(qiáng)城市群的韌性，提高城市群的創(chuàng)新能力。區(qū)域經(jīng)濟(jì)韌性主要取決于以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)多樣化發(fā)展。一是筑牢實體經(jīng)濟(jì)這一城市群經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基石，實現(xiàn)城市群內(nèi)城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展，構(gòu)建具有強(qiáng)勁韌性的城市群空間結(jié)構(gòu)。實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展，培育出更多依靠創(chuàng)新驅(qū)動和發(fā)揮先發(fā)優(yōu)勢的引領(lǐng)型企業(yè)，建立更加完善、高級化和多樣化的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是增強(qiáng)城市群經(jīng)濟(jì)韌性的關(guān)鍵。實現(xiàn)城市群內(nèi)城市間以及城鄉(xiāng)間協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)城市間以及城鄉(xiāng)間生產(chǎn)要素、創(chuàng)新要素的自由流動和合理配置，才能建立具有高度韌性的經(jīng)濟(jì)空間結(jié)構(gòu)。多樣化的實體經(jīng)濟(jì)是城市群經(jīng)濟(jì)韌性的基石，城市群內(nèi)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展是經(jīng)濟(jì)韌性的空間結(jié)構(gòu)特征。二是大力提升城市群的創(chuàng)新能力。創(chuàng)新是發(fā)展的第一動力，城市群承擔(dān)引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重任，更加離不開創(chuàng)新能力的提升：在高新技術(shù)方面加大創(chuàng)新力度，繼續(xù)加大資金支持，為高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)落戶本地提供專屬通道，依靠政策吸引人才落戶本地；具有針對性地扶持高校、科研院所的科研活動，更加重視基礎(chǔ)性研究，從資金、服務(wù)等方面對基礎(chǔ)性研究人才提供更具有吸引力的政策，使人才落戶本地可以全身心投入到科學(xué)研究中；加大公共服務(wù)建設(shè)力度，擴(kuò)大綠化面積，對符合條件的外來人口落戶本地實行優(yōu)惠政策，形成人口集聚，達(dá)到人口結(jié)構(gòu)多樣化。

最后，要提升城市群功能，不僅要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，還要發(fā)揮政府的引領(lǐng)作用。城市群形成和發(fā)展是市場機(jī)制充分發(fā)揮作用的結(jié)果，因此要提升城市群功能，必須發(fā)揮市場在配置資源過程中的決定性作用。城市群是以專業(yè)化分工為基礎(chǔ)的一體化的城鎮(zhèn)體系，因此按照人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的客觀規(guī)律調(diào)整和完善政策體系，才能有效地把資源與人口在城市群內(nèi)不同城市之間進(jìn)行配置，也只有遵循人口轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的基本規(guī)律，城市群在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中才能積極發(fā)揮作用。提升城市群功能，要發(fā)揮好政府的引領(lǐng)作用。政府間及時溝通，搭建城市間溝通橋梁，為城市群發(fā)展制定因地制宜的政策。政府可以有效地組織城市間區(qū)域合作，打破“鄰里壁壘”，加快要素流通，提高資源配置效率。

（作者為東北師范大學(xué)教授；東北師范大學(xué)博士研究生丁嘉鋮對本文亦有貢獻(xiàn)）

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責(zé)編/賈娜 美編/楊玲玲

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