摘 要:全球氣候變暖正引發(fā)越來越多的極端災(zāi)害事件。城市洪澇災(zāi)害逐漸常態(tài)化，嚴重威脅著城市居民的生命財產(chǎn)安全，阻礙經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。面對極端的洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀，以及未來常態(tài)化的洪澇災(zāi)害預(yù)期，亟需正確認識當(dāng)前洪澇災(zāi)害治理的制約和短板，從加強風(fēng)險管理、合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體系、提升公眾對洪澇災(zāi)害的應(yīng)對能力等方面推進我國城市洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞:城市洪澇災(zāi)害 治理現(xiàn)代化 風(fēng)險管理 城市規(guī)劃

【中圖分類號】F299.2 【文獻標(biāo)識碼】A

自黨的十八屆三中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，黨的十九屆四中全會對堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出重大戰(zhàn)略部署以來，各部門各系統(tǒng)進行了重要調(diào)整轉(zhuǎn)型。其中，水利治理領(lǐng)域系統(tǒng)貫徹習(xí)近平總書記“節(jié)水優(yōu)先、空間均衡、系統(tǒng)治理、兩手發(fā)力”治水思路，全面落實“水利工程補短板、水利行業(yè)強監(jiān)管”，穩(wěn)步推進新時代水利治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。然而，伴隨著全球氣候變暖引發(fā)越來越頻繁的極端天氣以及我國快速的城市化進程，近年來我國城市洪澇災(zāi)害逐漸常態(tài)化，嚴重威脅著城市經(jīng)濟社會發(fā)展以及居民的生命財產(chǎn)安全。如2021年的“7·20”鄭州特大暴雨，造成了重大的社會影響和生命財產(chǎn)損失，進一步引發(fā)了社會各界對于推進城市洪澇災(zāi)害治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的思考。

城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)狀與問題分析

根據(jù)全球災(zāi)害數(shù)據(jù)平臺發(fā)布的《2020年全球自然災(zāi)害評估報告》，洪水災(zāi)害是2020年度影響全球的主要自然災(zāi)害，與近30年均值相比，2020年洪水災(zāi)害最為頻繁，比歷史偏多43%。2021年7月，德國、荷蘭等國家，以及我國河南省均遭遇特大洪澇災(zāi)害，生命財產(chǎn)損失嚴重。面對極端的洪澇災(zāi)害現(xiàn)狀，以及未來常態(tài)化的洪澇災(zāi)害預(yù)期，我國城市洪澇災(zāi)害治理迫切需要重視以下幾個問題：

一是城市規(guī)劃注重短期目標(biāo)，不利于洪澇災(zāi)害的治理。隨著我國城市建設(shè)大踏步前進，不少管理者為了更快地實現(xiàn)短期目標(biāo)和效益，特別是為了達到政績目標(biāo)，城市建設(shè)重裝飾、輕設(shè)施，城市規(guī)劃重新城、輕老城。這種對城市的規(guī)劃和建設(shè)缺乏長遠系統(tǒng)全局考慮的做法，直接或間接導(dǎo)致老城區(qū)防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施老化、新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后等問題，一旦遭遇極端降雨，就容易出現(xiàn)洪澇災(zāi)害。此外，傳統(tǒng)的城市規(guī)劃不僅忽視了生態(tài)環(huán)境的調(diào)節(jié)能力，未能有效發(fā)揮河流、湖泊、濕地的防洪排澇功能，還在城市建設(shè)中破壞了周邊原有的生態(tài)體系，這樣一來，即使投入大量人力財力進行防洪澇治理，工作效果仍然不佳。

二是城市洪澇災(zāi)害治理機制不夠完善。城市洪澇災(zāi)害治理體系涉及工程建設(shè)、行政管理、風(fēng)險管理、災(zāi)后重建以及防洪澇設(shè)施監(jiān)管等方方面面。而總體來講，我國城市洪澇災(zāi)害治理工作僅注重防洪排澇基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，缺乏系統(tǒng)全面的規(guī)劃，不少政府決策者的災(zāi)害治理能力還有待提高；另外，面對巨災(zāi)，缺乏高效的跨部門、跨地區(qū)信息共享和交流機制以及完善的風(fēng)險預(yù)警和應(yīng)急管理機制，難以有效整合氣象、管網(wǎng)、交通等信息做出準確判斷并及時發(fā)布預(yù)警，災(zāi)害應(yīng)急處置水平與基層應(yīng)急處置能力均有待提升。

三是全社會的防洪減災(zāi)意識有待加強。城市洪澇災(zāi)害本身具有季節(jié)性、突發(fā)性和地域性特征，尤其是一些內(nèi)陸地區(qū)，由于常年未遇特大洪澇災(zāi)害，公眾對災(zāi)害的認識不足，加上部分地方政府對防洪宣傳教育的不重視、不到位，人民群眾的防洪減災(zāi)意識整體偏弱，未能掌握切實可行的防洪減災(zāi)自救互救措施，部分政府管理人員也缺乏系統(tǒng)的洪澇災(zāi)害專業(yè)知識，面對突發(fā)的洪澇災(zāi)害，應(yīng)急管理與指揮調(diào)度能力成了短板。

正確認識城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略地位

實現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化是我國治理體系與治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。目前我國城市洪澇災(zāi)害治理面臨著嚴峻的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：城市洪澇災(zāi)害治理是我國城鎮(zhèn)化進程中統(tǒng)籌發(fā)展和安全面臨的重要難題；城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險已成為影響人民幸福生活的重要制約因素；城市洪澇災(zāi)害治理已成為城市治理體系的突出短板，亟需進行洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

現(xiàn)代化的城市洪澇災(zāi)害治理要以完善城市洪澇災(zāi)害治理體系和提升城市洪澇災(zāi)害治理能力為主軸，把制度建設(shè)和治理能力建設(shè)擺到更加突出的位置，全面認識推進城市洪澇災(zāi)害治理對我國城市發(fā)展和安全的重要保障作用；要著力健全洪澇災(zāi)害防控體制機制，加快構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的洪澇災(zāi)害風(fēng)險評估、應(yīng)急管理、災(zāi)后恢復(fù)制度體系，建設(shè)覆蓋事前、事中、事后全過程的洪澇應(yīng)急管理體系，并輔之以系統(tǒng)全面的城市規(guī)劃、現(xiàn)代信息技術(shù)應(yīng)用、災(zāi)害保險補償?shù)纫幌盗芯唧w措施，從根本上補齊我國城市洪澇災(zāi)害治理能力的短板，實現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

堅持風(fēng)險管理觀念，實現(xiàn)城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險治理體系現(xiàn)代化

從風(fēng)險管理視角來看，完善城市洪澇災(zāi)害治理體系，就是要建立城市洪澇監(jiān)測預(yù)警管理體系、高效的應(yīng)急管理機制、完善的災(zāi)后補償制度，將城市洪澇災(zāi)害事前的風(fēng)險預(yù)警、事中的應(yīng)急調(diào)度、事后的重建恢復(fù)有機結(jié)合起來，提升城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險防控及應(yīng)對能力。

加強城市洪澇災(zāi)害監(jiān)測預(yù)警管理體系建設(shè)。“凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。”傳統(tǒng)的城市治理系統(tǒng)對數(shù)據(jù)的應(yīng)用、處理能力往往不足，而由于城市洪澇災(zāi)害治理往往與城市規(guī)劃、環(huán)境保護、社會經(jīng)濟發(fā)展等密切相關(guān)，且涉及的數(shù)據(jù)量巨大，將大數(shù)據(jù)技術(shù)應(yīng)用于城市洪澇災(zāi)害治理中，實時收集城市各方位信息，并以此為基礎(chǔ)構(gòu)建和完善洪澇預(yù)報預(yù)警系統(tǒng)，為城市防洪減災(zāi)提供決策支持因而具有重要意義。目前，我國城市洪澇監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)在風(fēng)險管理和監(jiān)管功能等方面尚不完善，需進一步拓展風(fēng)險決策和調(diào)控的相關(guān)功能。同時，洪澇災(zāi)害發(fā)生時，涉災(zāi)部門存在信息交流和共享不夠暢通以及搶險資源不能有效整合等問題。為此，有必要基于人工智能和5G網(wǎng)絡(luò)完善城市洪澇災(zāi)害預(yù)警系統(tǒng)，動態(tài)監(jiān)測共享信息，實時繪制洪澇災(zāi)害風(fēng)險區(qū)劃圖，同時，綜合法律法規(guī)、城鎮(zhèn)規(guī)劃、信息技術(shù)等各方面條件加強城市洪澇監(jiān)測預(yù)警管理體系建設(shè)。

構(gòu)建高效的城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系。我國城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急管理體系建設(shè)仍任重道遠，跨部門、跨區(qū)域的信息不對稱問題較為嚴重，因此應(yīng)將重點落在促進各城市、各部門間的聯(lián)動上。一方面，城市洪澇災(zāi)害具有發(fā)生速度快、影響范圍廣的特點，需要氣象、水利、交通等部門的通力合作；另一方面，一個城市的防洪設(shè)施健全與否，不僅關(guān)系著本城市洪澇災(zāi)害應(yīng)急治理成效，而且還會對相鄰城市產(chǎn)生外部性影響。因此，必須強化城市之間的聯(lián)動性，實現(xiàn)跨部門跨區(qū)域信息共享，構(gòu)建區(qū)域性的應(yīng)急合作和協(xié)同治理體系，制定明確的應(yīng)急程序，建立覆蓋省、市、縣的多層應(yīng)急管理協(xié)作機制，強化應(yīng)急管理合作的規(guī)范性和制度性。

完善城市洪澇災(zāi)害事后恢復(fù)制度。洪澇災(zāi)后恢復(fù)工作不僅包括災(zāi)后重建以及災(zāi)后補償，而且還要關(guān)注經(jīng)濟復(fù)蘇與社會穩(wěn)定，是關(guān)系人民幸福安康生活的重要工作。我國災(zāi)后重建以及補償工作一般由各級政府統(tǒng)籌安排，但近年來隨著城市洪澇災(zāi)害發(fā)生的頻率越來越高，政府部門的工作壓力也不斷增大，亟需建立政府統(tǒng)籌、政府與市場協(xié)作、全社會共同參與的長效的災(zāi)后恢復(fù)制度。災(zāi)后恢復(fù)制度要以維護最廣大人民群眾的利益、讓人民群眾滿意為出發(fā)點，站在人民群眾的立場實事求是地解決問題。同時，洪澇災(zāi)害的發(fā)生往往伴隨一種或多種次生災(zāi)害和公共衛(wèi)生危害。今年，受新冠肺炎疫情影響，洪澇災(zāi)害事后重建工作難度變大，必須建立動態(tài)的災(zāi)后恢復(fù)應(yīng)急機制，扎實推進復(fù)產(chǎn)、復(fù)工、復(fù)學(xué)，根據(jù)不同地區(qū)的受災(zāi)情況進行區(qū)位劃分，給予受災(zāi)嚴重區(qū)域更多的幫扶，最大限度挽回損失、保障民生，實現(xiàn)社會穩(wěn)定、經(jīng)濟復(fù)蘇。

合理規(guī)劃城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城市洪澇工程體系現(xiàn)代化

通過合理規(guī)劃促進雨水資源再利用。在進行城市規(guī)劃與建設(shè)時，要把洪澇災(zāi)害的防治工作放在突出位置，統(tǒng)籌推進城市排水防澇補短板、污水處理提質(zhì)增效等工作。加強城市建筑、交通、環(huán)保等系統(tǒng)與防洪澇設(shè)施建設(shè)工作的協(xié)調(diào)性，通過完善城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，構(gòu)建一體化的城市防洪澇體系，增強城市應(yīng)對洪澇災(zāi)害的能力。例如，在人口密集區(qū)域，結(jié)合不同的用地情況采用透水鋪裝增強地面透水率，優(yōu)化建筑立面雨水收集系統(tǒng)，合理布置雨水蓄水池的位置和體量；充分發(fā)揮城市生態(tài)在凈水、蓄水、排水方面的作用，通過人工濕地和天然河湖進行雨水的集中調(diào)蓄，減輕排水管網(wǎng)壓力；通過對雨污水進行合理處理，實現(xiàn)雨水資源的再利用，防范化解水資源短缺危機。

對海綿城市進行持續(xù)不斷的改進。海綿城市是指城市像海綿一樣，能夠有效控制雨水徑流，實現(xiàn)自然積存、自然滲透和自然凈化，在適應(yīng)環(huán)境變化、應(yīng)對雨水過多引發(fā)的自然災(zāi)害等方面具有良好的“韌性”，是一種可持續(xù)的城市發(fā)展模式。但在實際推進中，海綿城市建設(shè)仍存在不少困難：一是我國城市化發(fā)展迅速，多數(shù)城市存在新老城區(qū)并存的特點，海綿城市建設(shè)面臨較高的因地制宜要求；二是海綿城市建設(shè)涉及水利、土木、市政園林等多專業(yè)多部門，協(xié)調(diào)難度大；三是海綿城市建設(shè)投資結(jié)構(gòu)不盡合理，對排澇系統(tǒng)的投資偏少，導(dǎo)致防洪澇效果達不到預(yù)期。針對以上問題，在未來海綿城市建設(shè)中，一是要針對新老城區(qū)特點進行合理規(guī)劃，如新城區(qū)在建設(shè)過程中要避免形成城市低洼點，降低內(nèi)澇風(fēng)險，老城區(qū)建筑物密度較大，改造空間有限，要有針對性地對社區(qū)的排水基礎(chǔ)設(shè)施、路網(wǎng)、綠化帶等進行升級；二是要成立海綿城市建設(shè)委員會，解決多部門協(xié)調(diào)難題；三是要調(diào)整投資結(jié)構(gòu)，加大對蓄水、排水設(shè)施的投資，尤其是超標(biāo)準排水設(shè)施的投資，提升海綿城市應(yīng)對極端洪澇災(zāi)害的能力。

強化社區(qū)防災(zāi)教育，實現(xiàn)公眾應(yīng)對洪澇災(zāi)害能力的現(xiàn)代化

強化社區(qū)災(zāi)害教育培訓(xùn)，提高公眾防洪澇意識。社區(qū)災(zāi)害教育是指以社區(qū)為單位普及自然災(zāi)害防范應(yīng)對相關(guān)知識和技能，強化社區(qū)組織及個人的防災(zāi)救災(zāi)理念，以提升整個社會的防災(zāi)救災(zāi)能力水平。在社區(qū)災(zāi)害教育中，各級部門要積極推進防洪防澇知識的宣傳教育并創(chuàng)新教育培訓(xùn)形式。一要提高公眾對防洪的認知水平，鼓勵社會群體和人民群眾參與到防洪工程建設(shè)中；二要發(fā)揮防洪基地教育作用，增強公眾的水患意識；三要加強防洪法規(guī)的宣傳，以此對行政單位和防洪設(shè)施建設(shè)單位形成約束力。值得一提的是，公眾的防洪意識以及應(yīng)對洪澇災(zāi)害的自救互救能力要通過長期的宣傳教育才能形成，為此各級各部門要久久為功、持續(xù)推進。

善用現(xiàn)代信息技術(shù)，提升公眾信息利用水平。隨著信息技術(shù)以及移動互聯(lián)技術(shù)的發(fā)展，公眾獲取信息的水平得到了有效提高。在新冠肺炎疫情、河南暴雨等災(zāi)害事件應(yīng)對中，移動互聯(lián)技術(shù)發(fā)揮了巨大的作用，既使得公眾能夠?qū)崟r了解相關(guān)信息，又為公眾通過各種互聯(lián)網(wǎng)平臺發(fā)布災(zāi)害救助信息、得到及時有效的救助提供了便利。政府部門要進一步健全完善信息發(fā)布機制，為公眾提供及時、權(quán)威、可靠的信息源，滿足公眾對于洪水水位、交通狀況、風(fēng)險預(yù)警等信息的需求，避免謠言、虛假信息廣泛傳播引起社會恐慌。大型平臺、權(quán)威媒介機構(gòu)等也要積極發(fā)揮自身在信息傳播中的作用，構(gòu)建災(zāi)害信息傳播應(yīng)急模式，提升公眾信息利用水平，助力災(zāi)害信息治理體系現(xiàn)代化建設(shè)。

完善災(zāi)后救助補償體系，減輕公眾的災(zāi)損。我國傳統(tǒng)的災(zāi)后救助補償工作主要依靠政府來推進，但近年來極端洪澇災(zāi)害頻發(fā)，政府面臨巨大的經(jīng)濟壓力，建立政府主導(dǎo)，市場、公眾多主體合作的長效災(zāi)后救助機制迫在眉睫。同時，洪澇災(zāi)害具有較大的不確定性，而洪澇災(zāi)害保險能夠在很大程度上減少公眾因災(zāi)造成的損失，因此有必要加強宣傳，讓公眾意識到保險的意義及其在風(fēng)險規(guī)避中的作用。為了確保洪災(zāi)保險等產(chǎn)品的可持續(xù)性，需要由政府對該類產(chǎn)品進行統(tǒng)籌管理，并通過降低稅收、財政補貼、推動立法等方式來支持洪災(zāi)巨災(zāi)保險業(yè)的發(fā)展，通過保險和再保險，進一步減輕公眾在洪災(zāi)巨災(zāi)中的損失。

結(jié)語

目前我國城市洪澇災(zāi)害治理體系與治理能力建設(shè)已取得了顯著進展，但在頻發(fā)的城市洪澇巨災(zāi)面前，如何有效提升城市洪澇災(zāi)害治理現(xiàn)代化水平仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)。今后的城市洪澇災(zāi)害治理工作要逐步轉(zhuǎn)被動應(yīng)對為主動防控，完善事前、事中、事后三位一體的城市洪澇災(zāi)害防控體系，并將風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急管理、災(zāi)后補償?shù)裙ぷ饔袡C結(jié)合?；诎l(fā)展和安全視角，要進行科學(xué)合理的城市規(guī)劃和建設(shè)，重點關(guān)注防洪澇設(shè)施的建設(shè)與維護，建設(shè)韌性城市；要將大數(shù)據(jù)和信息技術(shù)融入到城市洪澇災(zāi)害治理中，完善城市洪澇災(zāi)害風(fēng)險監(jiān)測與預(yù)警機制以及信息傳遞和共享機制；要強化政府部門災(zāi)害治理能力建設(shè)，加強社區(qū)災(zāi)害教育培訓(xùn)，提升全社會災(zāi)害應(yīng)對能力。

【本文作者為河海大學(xué)商學(xué)院、長江保護與綠色發(fā)展研究院教授，江蘇長江保護與高質(zhì)量發(fā)展研究基地副主任；本文系國家自然科學(xué)基金項目“水-能源-糧食-生態(tài)紐帶關(guān)系下區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展診斷預(yù)警及治理策略研究——以長三角城市群為例”(項目編號: 42071278)、“基于大數(shù)據(jù)與計算智能的城市雨洪災(zāi)害風(fēng)險評估及響應(yīng)機制研究”（項目編號: 41877526）階段性研究成果】

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責(zé)編：羅 婷

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