摘 要:中國的經濟社會發(fā)展進程，實際上是一個城鄉(xiāng)關系、工農關系不斷變化和調整的過程。改革開放以來，中國經濟飛速發(fā)展，可是城鄉(xiāng)之間、工農之間依然存在巨大差距，有些差距甚至越拉越大。城鄉(xiāng)中國時代的到來，為生產要素從由鄉(xiāng)到城的單向流動，轉變?yōu)橛沙堑洁l(xiāng)的反向流動，再到城鄉(xiāng)要素雙向互動，提供了契機，也將重構工農城鄉(xiāng)關系。
關鍵詞:城鄉(xiāng)中國 工農關系 城鄉(xiāng)關系 鄉(xiāng)村振興 城鄉(xiāng)融合
【中圖分類號】F323 【文獻標識碼】A
“中國雖然大，可以說只有兩塊地方：一是城市，一是鄉(xiāng)村。中國的人口十幾億，也可以說只有兩部分人：一部分叫城里人，另外一部分叫鄉(xiāng)下人。這樣看，城鄉(xiāng)中國、中國城鄉(xiāng)，拆開并攏，應該就是一回事。”周其仁先生在其《城鄉(xiāng)中國》一書中，如此形容我們所處的城鄉(xiāng)中國時代。筆者也曾發(fā)表文章，說明費孝通先生所言的數(shù)千年“鄉(xiāng)土中國”特征，進入21世紀后已經轉換為“城鄉(xiāng)中國”。我們討論新型工農城鄉(xiāng)關系，必須將其置于城鄉(xiāng)中國的時代背景之下。
由鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國
20世紀40年代，費孝通先生提出“鄉(xiāng)土中國”命題，指出“從基層上看去，中國社會是鄉(xiāng)土性的……鄉(xiāng)村里的人口似乎是附著在土上的，一代一代的下去，不太有變動……鄉(xiāng)土社會在地方性的限制下成了生于斯、死于斯的社會。常態(tài)的生活是終老是鄉(xiāng)……這是一個‘熟悉’的社會，沒有陌生人的社會”。他從熟人社會、差序格局、禮制秩序、無訟政治等角度，對這一社會形態(tài)進行解釋。費老所提出的“鄉(xiāng)土中國”，內涵至少有三：一是鄉(xiāng)村人口占絕大多數(shù)、二是農民生產的土地粘著、三是社會生活的終老是鄉(xiāng)。當時，中國的城市化率不足10%。1949年新中國剛成立時，中國城市人口的比例只有10.6%，近九成人口生活在農村。到了20世紀80年代《鄉(xiāng)土中國》一書重版之時，中國的城鎮(zhèn)化率也不過20%。1978年，城市人口占17.8%，仍然有八成以上的人口生活在農村。當時的一整套制度安排，把城鄉(xiāng)之間平等交換和雙向流動的各個大門，都關得嚴嚴實實。
改革打開了城鄉(xiāng)之間的重重大門，農村土地制度經歷了從三級所有到兩權分離，再到三權分置的轉變。與此同時，農業(yè)經營制度也經歷了從統(tǒng)一經營到雙層經營，再到多元經營的轉變。中國的工業(yè)化，也經歷了從國家工業(yè)化到鄉(xiāng)村工業(yè)化，再到沿海工業(yè)化的轉變。經過長期的結構變遷，進入21世紀后，費老所言的“鄉(xiāng)土中國”三個內涵，已經發(fā)生顛覆性轉變：一是鄉(xiāng)村人口不再占絕大多數(shù)，乃是城鄉(xiāng)各半。據(jù)全國第七次人口普查數(shù)據(jù)，2020年中國常住人口城鎮(zhèn)化率已達到63.89%。若按照戶籍人口城鎮(zhèn)化率，只達到45.4%。但不論是哪種計算方式，城鄉(xiāng)人口數(shù)量都非常龐大，城鄉(xiāng)人口規(guī)模大體相當?shù)幕靖窬忠呀浶纬?，并將長期存在。二是農民生產不再以土地產出為主，而是收入多元。21世紀以來，近三億農民“離土不離鄉(xiāng)”“離土又離鄉(xiāng)”，通過外出務工，形成了“半工半耕”的生產結構，家庭收入也因工資性收入、財產性收入的不斷增加，而變得更加多元。三是社會生活已經高度流動，不再終老是鄉(xiāng)。城鄉(xiāng)之間人口流動往來頻繁，城鄉(xiāng)往返的候鳥式生活和鄉(xiāng)土情懷，使得“第一代農民工”通常是城鄉(xiāng)兩棲，從流而不遷，到流而復返。“新生代農民工”面對著高度流動和日益分化的農村，更多選擇進城生活。近3億農民的城鄉(xiāng)兩棲狀態(tài)和人口高度流動，也使得鄉(xiāng)土中國熟人社會中的“終老是鄉(xiāng)”一去不復返了?？傮w而言，中國社會已經從以農為本、以土為生、以村而治、根植于土的“鄉(xiāng)土中國”，進入到鄉(xiāng)土變故土、告別過密化農業(yè)、鄉(xiāng)村變故鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動的“城鄉(xiāng)中國”。而城鄉(xiāng)轉型與關系變遷的背后，實質上是農民與土地、農民與村莊關系的轉變。
城鄉(xiāng)中國時代的到來，為生產要素從由鄉(xiāng)到城的單向流動，轉變?yōu)橛沙堑洁l(xiāng)的反向流動，再到城鄉(xiāng)要素雙向互動，提供了契機，也將重構工農城鄉(xiāng)關系。
工農城鄉(xiāng)關系的歷史演變
中國的經濟社會發(fā)展進程，實際上是一個城鄉(xiāng)關系、工農關系不斷變化和調整的過程。按照詳近略遠的敘事與分類原則，可以將1949年至今70多年的工農城鄉(xiāng)關系演變，分為如下四個階段：
第一階段（1949-1978），“重化優(yōu)先，鄉(xiāng)村貢獻”。新中國成立時，一窮二白，百廢待興。面臨著推動國家工業(yè)化，奠定現(xiàn)代化基礎的巨大壓力。當時的工業(yè)基礎十分薄弱，所有生產要素只能從鄉(xiāng)村提取。由此，自上而下實施了以重化工業(yè)為中心的“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”，建立了包括財政、金融、價格和科學技術在內的較為完整的政策傾斜體系。實行重化工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略，就要提取鄉(xiāng)村剩余。在這一政策導向下，統(tǒng)購統(tǒng)銷、人民公社、戶籍制度這“三大支柱”構成了一整套計劃體制，農民通過農業(yè)稅（明稅）和工農產品價格“剪刀差”（暗稅），為國家工業(yè)化積累資金。早在1988年，嚴瑞珍等學者研究表明，1978年是新中國成立后中國歷史上工農產品價格“剪刀差”最大的年份，絕對量為364億元，相對量為25.5%，農業(yè)部門新創(chuàng)造的價值的1/4都以“剪刀差”形式流出了農業(yè)部門。除此之外，還有農業(yè)稅、抽調勞動力、征用土地等多種方式，使鄉(xiāng)村要素發(fā)揮了貢獻。各類要素流出農業(yè)農村，導致城鄉(xiāng)關系的嚴重傾斜和農業(yè)農村自我發(fā)展能力的喪失。
第二階段（1978-2003），“以工促農，城市優(yōu)先”。1978年12月黨的十一屆三中全會召開，拉開了改革開放的大幕。家庭聯(lián)產承包責任制的推行，以及土地制度改革、農產品價格改革、勞動力管理制度改革政策的相繼實施，使得農民收入不斷提高。在1979-1983年這5年中，有4個年份農民人均收入增長速度超過10%，史所未有。1985年城鄉(xiāng)居民收入差距也曾一度縮小到1.8倍，城鄉(xiāng)關系出現(xiàn)“實質性緩和”。在以“放”為主的階段，得益于行政放權，行政主導下的工農關系得以舒緩。不過，隨著基本建設投資“撥改貸”和“貸改投”等政策的實施，改革中心從農村轉移到城市，各種資源偏向城市。城市集聚生產要素的能力不斷增強，工農城鄉(xiāng)之間發(fā)展差距再次拉大，比較優(yōu)勢懸殊。這不僅表現(xiàn)在收入上，還表現(xiàn)在基礎設施和各項公共服務上。“城市優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略，加重了傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元結構積累的各種矛盾，“三農”問題凸顯。
第三階段（2003-2012），“以工補農，以城帶鄉(xiāng)”。面對日益嚴峻的“三農”問題，國家采取了更加積極的政策，來支持農業(yè)農村發(fā)展。相繼出臺了取消征收農業(yè)稅費，推行農業(yè)補貼，提升農村公共服務水平，推出農村社會保障等政策。以2005年新農村建設實施為標志，一系列“以工補農，以城帶鄉(xiāng)”政策不斷出臺，使得城鄉(xiāng)統(tǒng)一的政策和制度體系初步形成，實現(xiàn)了由“取”到“予”的歷史性變革。這一時期，也確立了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略，黨和政府進一步加大對農業(yè)農村的直接投入，來改善工農城鄉(xiāng)關系。
第四階段（2012年至今），“鄉(xiāng)村振興，城鄉(xiāng)融合”。黨的十八大以來，伴隨城鄉(xiāng)統(tǒng)籌長足發(fā)展，工農城鄉(xiāng)關系已經得到明顯改善。土地制度、農業(yè)經營制度和農村金融制度得到進一步創(chuàng)新，這提高了土地使用效率和農業(yè)經營效率，解決了部分農村發(fā)展的資金短缺問題，成為了激活農村各類資源要素活力充分釋放的突破口。黨的十八大報告明確指出，“城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑”。十八屆三中全會也明確提出，加快破解城鄉(xiāng)二元結構，形成“以工帶農、以城帶鄉(xiāng)、工農互惠、城鄉(xiāng)一體”的新型工農關系，讓廣大農民平等參與現(xiàn)代化進程，共同分享現(xiàn)代化成果。黨的十九大報告對于工農城鄉(xiāng)關系調整，更具有里程碑意義。報告中明確“城鄉(xiāng)融合發(fā)展”，并提出“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”，強調“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，按照產業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全融合發(fā)展的體制機制和政策體系，加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化”。鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，成為城鄉(xiāng)中國時代新型工農城鄉(xiāng)關系的兩個關鍵詞。黨的十九屆五中全會對工農關系提出了更高要求，會議指出，要推動形成“工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮”的新型工農城鄉(xiāng)關系。仔細研讀黨的十六大以來中央文件對于工農城鄉(xiāng)關系的論述，可見一條由“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”到“城鄉(xiāng)一體化”，再到“城鄉(xiāng)融合”的動態(tài)演進過程。
構建新型工農城鄉(xiāng)關系的政策要求
改革開放以來，中國經濟飛速發(fā)展，可是城鄉(xiāng)之間、工農之間依然存在巨大差距，有些差距甚至越拉越大，比如數(shù)字鴻溝、收入基尼系數(shù)等。“蛋糕”做大了，“蛋糕”的切分需要做到越來越均衡，才能走出一條先富帶后富，然后共同富裕的新道路。
進入新世紀以來，彌合城鄉(xiāng)差距、工農差距的政策力度越來越大，政策重點越來越鎖定“三農”，這為我們在城鄉(xiāng)中國背景下重新構建新型工農城鄉(xiāng)關系，提供了操作空間。
國家要振興，鄉(xiāng)村必振興；鄉(xiāng)村要振興，城鄉(xiāng)必融合。十九大報告中首次提到鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合，意味著農村政策的實施路徑從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”走向“城鄉(xiāng)融合”。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的一個偉大的系統(tǒng)工程，它將農村和城市共同置于城鄉(xiāng)融合發(fā)展的框架之中?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（簡稱《建議》）提出：“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重，走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路，全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，強化以工補農、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮的新型工農城鄉(xiāng)關系，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化。”這一新型工農城鄉(xiāng)關系如何形成，需要有長期發(fā)展的歷史視野，也要有城鄉(xiāng)中國時代背景下的未來展望。
城鄉(xiāng)融合不能“融”掉農村
強調“城鄉(xiāng)融合”，并非要以功能健全的城市，來融合相對弱勢的鄉(xiāng)村。實際上，城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村，是中國的兩副面孔。城市建設和鄉(xiāng)村建設，在中國未來發(fā)展中如同車之雙輪、鳥之兩翼，不可偏廢。今后很長一段時間內，農村人口仍將以億級規(guī)模存在，而且在2050年之前，中國很可能進入城鄉(xiāng)均衡互動的穩(wěn)態(tài)。城鄉(xiāng)二元、大國小農，是中國的基本國情農情。我們不能因為搞現(xiàn)代化，就把農村“化”掉；不能因為搞城鄉(xiāng)融合，就把農村“融”掉。中國長期以來的二元結構，是一個既定事實，不是要消除，而是變惡性的抽取型、隔離型的二元結構，為良性的互助型、開放型二元結構，并在互助開放中，實現(xiàn)均衡發(fā)展。
筆者曾經論證過，中國到2050年，至少還有上億人口以農為業(yè)，更多人口以農為家，這一趨勢即使到21世紀末，也不會改變。中國“七山二水一分田”的地理環(huán)境，以及勞動力和農作物結構等基本國情，決定了“大國小農”的基本農情，小規(guī)模農業(yè)將是中國的長期選擇。逆城鎮(zhèn)化的次生潮流，將來必然成為主導，也需要鄉(xiāng)村不斷滿足人民日益增長的美好生活需要。因此，在推進城鄉(xiāng)融合的過程中，要兼顧建設城市和建設鄉(xiāng)村，以此促成良好的城鄉(xiāng)互動關系，而不是簡單地用城鎮(zhèn)化來“化”掉農村，用城鄉(xiāng)融合來“融”掉農村。中國的小規(guī)模農業(yè)和大量人口生活在農村，是近百年內不會改變的基本事實。由統(tǒng)籌城鄉(xiāng)到城鄉(xiāng)融合，是長時期的戰(zhàn)略任務。
從長治久安的角度看，鄉(xiāng)村始終是國家與社會的穩(wěn)定器。從中國歷次應對危機的經驗中，可以清晰地看到“三農”對于經濟周期波動的“熨平”作用。鄉(xiāng)村具有風險化解和社會調節(jié)功能。如溫鐵軍先生等所論證的，在中國特色的城鄉(xiāng)二元對立的基本體制矛盾約束下，存在內向型的制度成本轉嫁：凡是能向農村直接轉嫁危機代價的，集中于城市的產業(yè)資本就可以實現(xiàn)“軟著陸”，原有體制也可以得以維持；凡是不能向農村直接轉嫁的危機，不得不在城市“硬著陸”，則大多會導致財稅制度和經濟體制，乃至社會結構發(fā)生重大變革。1949年以來中國經歷的八次危機的真實經驗，已經證明這個結論。2020年初暴發(fā)的新冠肺炎疫情，給中國和全世界的經濟社會發(fā)展帶來了巨大的不確定性。與城市居民相比較，封城封村對農村居民的日常基本生活沒有造成太過嚴重的影響，原因是鄉(xiāng)村的農業(yè)基礎為鄉(xiāng)村居民提供了足夠的生活必需品和生存空間。鄉(xiāng)村作為國家安全的保險閥和化解危機的蓄水池，具有多種功能，能夠發(fā)揮“小亂避城、大亂避鄉(xiāng)”的本土化優(yōu)勢。后疫情時代鄉(xiāng)村無接觸經濟的興起，更新了城鄉(xiāng)二元關系的表現(xiàn)形式，帶來了城鄉(xiāng)的良性互動，讓我們更加深刻地認識到了鄉(xiāng)村的價值。
走向良性互動之未來
城鄉(xiāng)融合是針對城鄉(xiāng)二元分割和城鄉(xiāng)二元對立而言的。從內涵來看，城鄉(xiāng)融合發(fā)展是指將城市和鄉(xiāng)村視為統(tǒng)一的有機整體，使之在開放、公平、公正的制度和政策環(huán)境中進行資源共享、優(yōu)勢互補、相互增益、共同繁榮，進而推動農村生產生活方式和精神文明，與城市一起向更高層次同步發(fā)展的過程。在城鄉(xiāng)中國背景下推動城鄉(xiāng)融合，要點在于清除制約城市與農村之間均衡發(fā)展、良性互動的壁壘，為城鄉(xiāng)之間的要素雙向流動和優(yōu)化人力資本、金融資本、技術、信息等資源的交流配置，以及共享利用資源，提供暢通的渠道和有效的路徑。為此，需要保留鄉(xiāng)村的特色和底色，“求進但不求同”。
城鄉(xiāng)中國是個“大場域”，城與鄉(xiāng)、工與農，如何良性互動，如何構建“工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮”的新型工農關系，事關鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，事關現(xiàn)代化強國建設的成敗。展望工農城鄉(xiāng)關系的未來，需要把握如下三個方向：
一是堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，全面把握鄉(xiāng)村振興的大方向。只有對農業(yè)農村實行“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”，才能實現(xiàn)對過去“工業(yè)優(yōu)先”“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略的糾偏。通過提升農業(yè)產業(yè)化水平、實施鄉(xiāng)村建設行動、鞏固脫貧攻堅成果，從而奠定城鄉(xiāng)融合和均衡發(fā)展的產業(yè)基礎和硬件基礎。
二是提升農村三產融合水平，實現(xiàn)農業(yè)現(xiàn)代化基礎上的工農互促。工農互促的城鄉(xiāng)關系要求農業(yè)與工業(yè)、服務業(yè)相互促進，即農業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)和服務業(yè)提供物質基礎；工業(yè)和服務業(yè)為農業(yè)提供價值增值渠道。“一業(yè)興，百業(yè)興。”率先實現(xiàn)產業(yè)興旺，是鄉(xiāng)村振興的重點，也是解決農村一切問題的基本前提。通過產業(yè)縱向一體化和橫向一體化的“合縱連橫”，推動農村一二三產業(yè)融合，實現(xiàn)農業(yè)與現(xiàn)代產業(yè)之間的要素跨界配置，拓寬農民增收渠道，縮小城鄉(xiāng)收入差距。
三是實施鄉(xiāng)村建設行動，實現(xiàn)農村現(xiàn)代化基礎上的城鄉(xiāng)互補。城鄉(xiāng)互補的工農關系，要求城市與鄉(xiāng)村差異化定位和功能性互補，發(fā)揮各自的“比較優(yōu)勢”。相對于城市而言，鄉(xiāng)村基礎設施、公共服務和人居環(huán)境等，都有待改善。這就需要通過實施鄉(xiāng)村建設行動來彌補短板。《建議》提出，“統(tǒng)籌縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃建設，保護傳統(tǒng)村落和鄉(xiāng)村風貌。完善鄉(xiāng)村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施，提升農房建設質量”。通過鄉(xiāng)村建設行動，來實現(xiàn)農村現(xiàn)代化，打造美麗宜居的鄉(xiāng)村，充分釋放出鄉(xiāng)村優(yōu)勢，促進城鄉(xiāng)之間資金、技術、人才等要素的有序整合、雙向流動，實現(xiàn)城鄉(xiāng)聯(lián)動和互補。
1953年，毛澤東和梁漱溟就工農城鄉(xiāng)關系，有過一次激烈辯論。梁漱溟說：過去中國將近三十年的革命中，中共都是依靠農民而以鄉(xiāng)村為根據(jù)地的。但自進入大城市之后，工作重點轉移于城市，從農民成長起來的干部亦都轉入城市，鄉(xiāng)村便不免空虛。特別是近幾年來，城里的工人生活提高很快，而鄉(xiāng)村的農民生活卻依然很苦，所以各地鄉(xiāng)下人都往城里（包括北京）跑，城里不能容，又趕他們回去，形成矛盾。有人說，如今工人的生活在九天，農民的生活在九地，有“九天九地”之差，這話值得引起注意。毛澤東就此回應：有人不同意我們的總路線，認為農民生活太苦，要求照顧農民。這大概是孔孟之徒施仁政的意思吧。然須知有大仁政小仁政者，照顧農民是小仁政，發(fā)展重工業(yè)、打美帝是大仁政。
近七十年后，回顧這次爭論，我們應樹立歷史的眼光：工農城鄉(xiāng)關系是你中有我我中有你的長期互動關系。工農關系需要不斷調整，城鄉(xiāng)關系需要不斷平衡。在國家工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中，推行“工業(yè)優(yōu)先”“城市優(yōu)先”戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村做出了巨大貢獻，拉大了工農城鄉(xiāng)發(fā)展差距。在做好“大仁政”，奠定物質基礎后，我們需要考慮“小仁政”，對農業(yè)農村實施“傾斜發(fā)展戰(zhàn)略”，推動農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展，才能持續(xù)縮小工農城鄉(xiāng)發(fā)展差距，并在工農城鄉(xiāng)平等交換、良性互動中，實現(xiàn)工農互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調發(fā)展、共同繁榮。
【本文作者為中國人民大學農業(yè)與農村發(fā)展學院教授；本文系中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助重大項目（20XNL012）階段性研究成果；中國人民大學博士研究生汪慶浩對本文亦有貢獻】
參考文獻
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[2]周立：《新型城鄉(xiāng)關系與中國的城鎮(zhèn)化道路——對城鄉(xiāng)二元結構本質問題的再思考》，《人民論壇·學術前沿》，2016年第8期。
[3]周立：《從鄉(xiāng)土中國到城鄉(xiāng)中國》，《福建日報》，2018年6月27日。
責編：蔡圣楠
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