【摘要】易地扶貧搬遷的人數(shù)多、規(guī)模大、時(shí)間短、任務(wù)緊、涉面廣，是典型的“運(yùn)動(dòng)式搬遷”，但搬遷后采取的卻是管理模式常規(guī)化、管理機(jī)構(gòu)常規(guī)化、管理經(jīng)費(fèi)常規(guī)化、管理內(nèi)容常規(guī)化的“常規(guī)化治理”，這使得社區(qū)的歸口管理與屬地管理有沖突，職能設(shè)置與人員配備不相符、生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸、心理需求與融入需要被忽視，進(jìn)而引發(fā)移民生計(jì)空間不足、服務(wù)空間缺失、心理空間斷裂等治理困境。建議采用超常規(guī)的資源整合手段，對(duì)搬遷戶(hù)的生計(jì)空間、服務(wù)空間和心理空間進(jìn)行再造。具體來(lái)說(shuō)，一是技術(shù)路徑，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)龐大、信息對(duì)稱(chēng)、追蹤及時(shí)等優(yōu)勢(shì)，重塑搬遷戶(hù)的生存空間；二是制度路徑，通過(guò)政府的強(qiáng)力推動(dòng)、社會(huì)的多元支持和志愿者的整合服務(wù)，培育搬遷戶(hù)的造血功能，幫助搬遷戶(hù)順利度過(guò)適應(yīng)期，促進(jìn)搬遷戶(hù)的社會(huì)融入。
【關(guān)鍵詞】易地扶貧搬遷 常規(guī)化治理 大數(shù)據(jù) 空間再造 超常規(guī)整合
【中圖分類(lèi)號(hào)】D630 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A
【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2021.15.013
謝治菊，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院教授、博導(dǎo)。研究方向?yàn)樨毨е卫砼c鄉(xiāng)村振興。主要著作有《攻堅(jiān)2020：一線(xiàn)扶貧干部親歷記》《精準(zhǔn)扶貧背景下基層公務(wù)員心態(tài)研究》《差等正義及其批判研究》《西部民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理的邏輯與實(shí)踐》等。
易地扶貧搬遷是為了解決“一方水土不能養(yǎng)一方人”的深度貧困地區(qū)的脫貧問(wèn)題，是精準(zhǔn)扶貧“五個(gè)一批”脫貧措施之一，是實(shí)現(xiàn)全民小康的重要舉措。2015年11月國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)聯(lián)合下發(fā)的《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，是新時(shí)代易地扶貧搬遷的戰(zhàn)略規(guī)劃與行動(dòng)綱領(lǐng)，計(jì)劃到2020年搬遷1000萬(wàn)左右的建檔立卡貧困戶(hù)。截至2020年12月，已完成1200萬(wàn)人的搬遷，其中有960萬(wàn)是建檔立卡貧困戶(hù)。上千萬(wàn)人的遷移，是一場(chǎng)史無(wú)前例的復(fù)雜浩大工程，關(guān)乎生產(chǎn)關(guān)系和社會(huì)關(guān)系的深度變革。正所謂“移民外遷并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的人口遷移過(guò)程，而是原有生產(chǎn)體系、社會(huì)秩序、社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被破壞之后的艱難適應(yīng)過(guò)程。”[1]因此，貧困戶(hù)“搬得出”，只是做好了搬遷的前半篇文章；只有貧困戶(hù)搬遷后能“穩(wěn)得住、可致富”，易地扶貧搬遷工作才算有實(shí)效。尤其是，如果移民沒(méi)有在身體、心理、語(yǔ)言、態(tài)度和行為上適應(yīng)搬遷后的生活，那就不算經(jīng)歷了現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗的結(jié)局也就不可避免。[2]在此背景下，面對(duì)易地扶貧搬遷社區(qū)的治理困難，探討其形成的實(shí)際根源，尋找可行的介入路徑，具有重要的價(jià)值和意義。
反思性詮釋?zhuān)何墨I(xiàn)綜述與提出問(wèn)題
在新中國(guó)成立后的70多年里，政府組織的大規(guī)模移民先后經(jīng)歷了1949～2000年間的工程水庫(kù)移民和1978～2020年間的扶貧移民兩大階段，后者又可細(xì)分為開(kāi)發(fā)式移民、生態(tài)移民與易地扶貧搬遷三個(gè)小階段。移民有非自愿移民、準(zhǔn)自愿移民與自愿移民之分。工程水庫(kù)移民是典型的非自愿移民[3]，早期的扶貧移民，尤其是1978～2000年的開(kāi)發(fā)式移民一般被稱(chēng)為自愿移民[4]，但隨著規(guī)模的擴(kuò)大和程度的加深，以專(zhuān)門(mén)解決貧困問(wèn)題而著稱(chēng)的易地扶貧搬遷，卻是一種需要通過(guò)政府動(dòng)員和政府補(bǔ)償來(lái)被動(dòng)實(shí)現(xiàn)的移民方式，可以視之為準(zhǔn)自愿移民。[5]目前，這批移民“搬得出”的問(wèn)題已經(jīng)解決，進(jìn)入“穩(wěn)得住”“能發(fā)展”和“可致富”的“后搬遷時(shí)代”，當(dāng)務(wù)之急是構(gòu)建針對(duì)搬遷戶(hù)的長(zhǎng)效減貧機(jī)制。[6]然而，縱觀(guān)我國(guó)幾十年的搬遷脫貧實(shí)踐，移民要想長(zhǎng)效、穩(wěn)定脫貧，并不容易，因?yàn)榫瓦B20世紀(jì)80年代“三西”地區(qū)（指甘肅河西地區(qū)、定西地區(qū)和寧夏西海固地區(qū)）最早搬遷的移民村，30余年后仍然在攻克脫貧的難題。[7]事實(shí)上，從現(xiàn)有的實(shí)踐和已有的研究來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)在的易地扶貧搬遷工作，確實(shí)存在一些問(wèn)題和偏差，具體體現(xiàn)在：一是搬遷前政策多變，動(dòng)員成本較高，部分貧困戶(hù)有抵觸情緒，尤其是政策動(dòng)員中的“挖房”宣講，讓不少移民寒了心。[8]二是搬遷中，受政績(jī)工程、認(rèn)知水平及環(huán)境狀況等因素的影響，部分地區(qū)將原本多樣化的安置方式簡(jiǎn)化為單一的城鎮(zhèn)化安置方式；[9]部分地區(qū)拆除舊房操之過(guò)急，產(chǎn)生了比較大的矛盾；[10]部分地區(qū)變更政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，使基層政府面臨失信、考核和資金籌措的壓力，以致應(yīng)對(duì)“失矩”；[11]部分地方對(duì)政策執(zhí)行進(jìn)行了改寫(xiě)，但改寫(xiě)又存在合法性挑戰(zhàn)、執(zhí)行虧損與層級(jí)性困境等問(wèn)題。[12]三是搬遷后，移民的可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題、社會(huì)融入問(wèn)題、社區(qū)治理問(wèn)題等方面仍然是短板。[13]這說(shuō)明，易地扶貧搬遷對(duì)搬遷戶(hù)的影響是深遠(yuǎn)的，不僅會(huì)給第一代人留下印記，更會(huì)對(duì)其子孫后代產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，那種認(rèn)為研究搬遷移民的短期影響就足夠了的想法是錯(cuò)誤的。[14]相反，現(xiàn)實(shí)中的搬遷移民不僅面臨生計(jì)保障、穩(wěn)定就業(yè)、社會(huì)適應(yīng)等問(wèn)題，還面臨社會(huì)融入、經(jīng)濟(jì)分層等問(wèn)題，這些會(huì)直接制約搬遷移民的代際流動(dòng)。[15]
易地扶貧搬遷本是一件利國(guó)利民的好事，緣何會(huì)出現(xiàn)上述問(wèn)題？縱觀(guān)古今中外的移民研究歷史，比較典型的解釋有社會(huì)資本論、社會(huì)文化論、多中心治理理論、空間貧困理論等。社會(huì)資本論認(rèn)為，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)尤其是社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)被破壞[16]、社會(huì)互助網(wǎng)絡(luò)被拆散[17]是搬遷移民難以融入當(dāng)?shù)厣畹闹匾?；社?huì)文化論則強(qiáng)調(diào)，作為社會(huì)轉(zhuǎn)型核心內(nèi)容的社會(huì)文化轉(zhuǎn)型導(dǎo)致組織和個(gè)體的觀(guān)念與行動(dòng)、權(quán)力的支配方式發(fā)生改變，搬遷戶(hù)的意愿和適應(yīng)能力是嵌入在特定的文化中的，所以會(huì)相應(yīng)發(fā)生改變。[18]多中心治理理論將政府、市場(chǎng)、民眾、搬遷戶(hù)、社會(huì)組織、社區(qū)等所形成的多元關(guān)系作為整體的社區(qū)治理生態(tài)系統(tǒng)，進(jìn)而指出搬遷社區(qū)存在的困境在于多元主體互動(dòng)關(guān)系和其環(huán)境有問(wèn)題。[19]空間貧困理論則認(rèn)為，搬遷是為了脫離貧困的生存空間，但搬遷不僅是自然空間的轉(zhuǎn)移，還包括社會(huì)空間和生計(jì)空間的重構(gòu)，如果重構(gòu)不成功，問(wèn)題自然會(huì)顯現(xiàn)。[20]可見(jiàn)，學(xué)者們側(cè)重從關(guān)系重構(gòu)、文化重塑、利益分配和空間再造的角度來(lái)尋找搬遷社區(qū)治理困境的成因。然而，仔細(xì)思考發(fā)現(xiàn)，這些問(wèn)題的產(chǎn)生都有其現(xiàn)實(shí)根源，那就是“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”。
基層政府治理有“常規(guī)化治理”和“運(yùn)動(dòng)式治理”兩種模式，前者指基層政府對(duì)例行工作的治理，后者指基層政府對(duì)重大工作或突發(fā)事件的治理。易地扶貧搬遷的人數(shù)多、規(guī)模大、時(shí)間短、任務(wù)緊、涉面廣，是典型的“運(yùn)動(dòng)式治理”，準(zhǔn)確的界定是“運(yùn)動(dòng)式搬遷”。“運(yùn)動(dòng)式治理”是以非常規(guī)化的手段開(kāi)展常規(guī)化的治理行動(dòng)，已經(jīng)成為我國(guó)一種廣泛的國(guó)家治理模式。[21]從治理的效益來(lái)看，“運(yùn)動(dòng)式治理”能夠以自上而下的方式調(diào)動(dòng)人員，以政治動(dòng)員的模式集中力量，以超科層制的運(yùn)作破解難題，以跨部門(mén)整合協(xié)同的形式重組資源，使重大性治理難題、突發(fā)性公共事件、臨時(shí)性緊急任務(wù)和回應(yīng)性政治問(wèn)題的處理與解決得以取得立竿見(jiàn)影的短期成效。[22]在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，“運(yùn)動(dòng)式治理”雖然存在一些問(wèn)題，但總體來(lái)說(shuō)，它不僅清除了常規(guī)式扶貧中的積弊，還明確了扶貧資源的分配規(guī)則，鞏固了群眾基礎(chǔ)，也取得了較好的成效。[23]將這一結(jié)論映射到對(duì)易地扶貧搬遷工作的考察與解釋?zhuān)蛟诙潭?年多就搬遷出來(lái)1200萬(wàn)人，說(shuō)明“運(yùn)動(dòng)式搬遷”快速解決了“搬得出”的問(wèn)題，這是我國(guó)易地扶貧搬遷取得成效的首期表現(xiàn)。但是，這些人搬出后，對(duì)如何提高他們的發(fā)展能力和致富能力，使其長(zhǎng)久地留下來(lái)，還沒(méi)有統(tǒng)一的模式，相關(guān)工作方法仍在探索中。因此，目前暴露出的易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境，與其說(shuō)是前述學(xué)者們探討的原因，還不如說(shuō)是搬遷后社區(qū)“常規(guī)化治理”的后遺癥，也即本文認(rèn)為，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”是當(dāng)下易地扶貧搬遷社區(qū)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源。
“運(yùn)動(dòng)式搬遷”會(huì)產(chǎn)生一些危害，例如，為搶速度會(huì)縮短搬遷住房的建設(shè)工期，為搶效益會(huì)產(chǎn)生搬遷動(dòng)員的沖動(dòng)言語(yǔ)，為搶時(shí)間會(huì)降低搬遷工作的精細(xì)管理，為搶人數(shù)會(huì)減少搬遷對(duì)象的精準(zhǔn)識(shí)別等，由此會(huì)加大安置點(diǎn)社區(qū)治理的風(fēng)險(xiǎn)和難度。鑒于此，搬遷后的移民社區(qū)治理，就應(yīng)該在人員配備、資金撥付、組織架構(gòu)、管理手段和服務(wù)供給等方面有所創(chuàng)新，而非采取“常規(guī)化治理”。如何使“運(yùn)動(dòng)式搬遷”與“常規(guī)化治理”有效銜接，技術(shù)路徑與制度路徑的超常規(guī)整合是關(guān)鍵。因此，本文以G省T縣易地扶貧搬遷社區(qū)治理為例，深入探討“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的過(guò)程以及“常規(guī)化治理”的表現(xiàn)與危害，進(jìn)而提出二者有效銜接的超常規(guī)整合路徑。
本文之所以選擇G省T縣為案例，是因?yàn)镚省是全國(guó)脫貧攻堅(jiān)任務(wù)最重的省份之一，其在“十三五”期間的脫貧人數(shù)、脫貧規(guī)模、脫貧速度與易地扶貧搬遷人數(shù)都是全國(guó)之最，有數(shù)量達(dá)900余萬(wàn)的人口脫貧、188萬(wàn)戶(hù)貧困戶(hù)搬遷、946個(gè)搬遷安置項(xiàng)目，且比全國(guó)提前一年完成搬遷人口方面的任務(wù)。自2016年以來(lái)，課題組在G省8個(gè)地州市的20多個(gè)縣的30多個(gè)易地扶貧搬遷社區(qū)開(kāi)展了調(diào)研，其中，搬遷速度最快、治理困難最明顯、解決辦法最有效、社會(huì)影響最大的是T縣的搬遷社區(qū)。T縣位于G省北部，全縣轄23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)2個(gè)街道，共有224個(gè)行政村（社區(qū)），轄境內(nèi)有74.22萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)戶(hù)籍人口64.4萬(wàn)人，貧困人口共17503戶(hù)61491人，截至2019年6月，共有4993戶(hù)20366人完成了異地扶貧搬遷。從這些數(shù)據(jù)來(lái)看，G省在全國(guó)具有代表性，T縣在G省具有代表性，因此選取了G省的T縣為案例。我們的調(diào)研方式主要是深度訪(fǎng)談、集體座談和參與式觀(guān)察。其中，與縣扶貧辦及相關(guān)部門(mén)進(jìn)行了3場(chǎng)座談，與縣主管部門(mén)、相關(guān)職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)人、村（社區(qū)）干部、貧困戶(hù)（社區(qū)移民）、扶貧工廠(chǎng)人員等6類(lèi)對(duì)象共24組30人進(jìn)行了深度座談，同時(shí)參與式觀(guān)察了易地搬遷大數(shù)據(jù)平臺(tái)的運(yùn)行情況及數(shù)據(jù)處理過(guò)程。下面，擬以課題組在T縣實(shí)證調(diào)研的材料為主要依據(jù)，以在G省其他20多個(gè)縣調(diào)研的材料為輔助，對(duì)“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理問(wèn)題”進(jìn)行系統(tǒng)探討。
運(yùn)動(dòng)式搬遷：目標(biāo)、動(dòng)員、行動(dòng)與評(píng)估
“運(yùn)動(dòng)式搬遷”是指擁有公共權(quán)力的搬遷主體，通過(guò)自上而下的深度動(dòng)員方式，采取超常規(guī)的資源整合和搬遷手段，有組織、有目的地在短時(shí)間內(nèi)對(duì)大規(guī)模人群進(jìn)行搬遷的過(guò)程。“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的概念來(lái)自“運(yùn)動(dòng)式治理”。有學(xué)者認(rèn)為，在精準(zhǔn)扶貧領(lǐng)域，以首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、駐村工作隊(duì)、臨時(shí)突擊隊(duì)等為代表的“運(yùn)動(dòng)式治理”，是對(duì)以科層運(yùn)作、經(jīng)驗(yàn)行動(dòng)、策略主義與保守邏輯為代表的常規(guī)化治理的有效補(bǔ)充[24]，是當(dāng)前農(nóng)村反貧困策略的本質(zhì)特征與治理困境的根本原因。[25]由于易地扶貧搬遷政策的實(shí)踐過(guò)程，是壓力型體制下基層政府的被動(dòng)選擇，是解決精準(zhǔn)扶貧目標(biāo)與基層治理資源、治理能力不匹配的無(wú)奈之舉，因此也是一項(xiàng)“運(yùn)動(dòng)式治理”，由此帶來(lái)的必將是“運(yùn)動(dòng)式搬遷”。[26]下面，擬結(jié)合“運(yùn)動(dòng)式治理”的一般環(huán)節(jié)，從目標(biāo)設(shè)定、宣傳動(dòng)員、政策實(shí)施和效果評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)來(lái)解讀“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的過(guò)程。
目標(biāo)：易地扶貧搬遷任務(wù)是如何確定的？目標(biāo)設(shè)定涉及問(wèn)題界定與目標(biāo)確定兩個(gè)階段，是對(duì)進(jìn)入政策議程的公共問(wèn)題提出解決設(shè)想，一般由決策部門(mén)完成。在壓力型體制下，基層任務(wù)的目標(biāo)設(shè)定往往由上級(jí)政府通過(guò)“五年規(guī)劃”或“年度工作總結(jié)”來(lái)完成，基層政府則按照上級(jí)的目標(biāo)要求分解細(xì)化、層層落實(shí)。[27]這一點(diǎn)，在易地扶貧搬遷工作中表現(xiàn)特別明顯。易地扶貧搬遷是化解“一方水土不能養(yǎng)活一方人”發(fā)展難題的有效舉措。早在1982年，國(guó)務(wù)院就在“三西”地區(qū)實(shí)行了“移民吊莊”扶貧工程，這可以說(shuō)是中國(guó)易地扶貧移民搬遷的雛形。2001年，國(guó)務(wù)院和原國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)先后印發(fā)了《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2001—2010年）》和《關(guān)于易地扶貧搬遷試點(diǎn)工程的實(shí)施意見(jiàn)》，明確指出，生存條件惡劣、自然資源匱乏的特困地區(qū)，可以推進(jìn)自愿移民搬遷試點(diǎn)工程。此后，2012年和2014年，國(guó)家發(fā)展改革委等部門(mén)陸續(xù)出臺(tái)了《易地扶貧搬遷“十二五”規(guī)劃》和《關(guān)于做好新時(shí)期易地扶貧搬遷工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“易地扶貧搬遷脫貧一批”是精準(zhǔn)脫貧的“五個(gè)一批”之一，倡導(dǎo)在中央統(tǒng)籌的情況下，有計(jì)劃、有步驟、分批次地對(duì)中西部地區(qū)（不含新疆和西藏）的連片特困地區(qū)開(kāi)展搬遷工作。2015年11月，國(guó)家發(fā)展改革委等五部門(mén)聯(lián)合出臺(tái)了《“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案》，明確提出搬遷對(duì)象是居住在“一方水土養(yǎng)不起一方人”的地區(qū)的建檔立卡貧困人口，并提出“力爭(zhēng)‘十三五’期間完成1000萬(wàn)人口搬遷任務(wù)”，使搬遷對(duì)象“與全國(guó)人民一道同步進(jìn)入全面小康社會(huì)”。2020年12月3日，習(xí)近平總書(shū)記在中央政治局常務(wù)委員會(huì)會(huì)議上再次明確指出，要強(qiáng)化易地搬遷后續(xù)扶持，完善集中安置區(qū)公共服務(wù)和配套基礎(chǔ)設(shè)施，因地制宜在搬遷地發(fā)展產(chǎn)業(yè)，確保搬遷群眾穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富。自此，“十三五”期間易地扶貧搬遷工作及后續(xù)管理目標(biāo)得以確定。
由于不同層級(jí)的政府在行政任務(wù)目標(biāo)的設(shè)定中職責(zé)不同，上層政府負(fù)責(zé)頂層設(shè)計(jì)，中層政府負(fù)責(zé)貫徹下達(dá)，基層政府負(fù)責(zé)具體落實(shí)，故中央政府做好易地扶貧搬遷的頂層設(shè)計(jì)后，各省級(jí)政府結(jié)合自身實(shí)際，制定了本省的易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃，如G省在規(guī)劃中就明確指出，計(jì)劃用3年的時(shí)間，在2019年12月30日之前完成全省154.33萬(wàn)建檔立卡貧困戶(hù)、33.67萬(wàn)同步搬遷人口、10090個(gè)整體搬遷自然村寨共計(jì)188萬(wàn)人的搬遷工作。[28]然后，基層政府領(lǐng)取并執(zhí)行任務(wù)，逐級(jí)分解、層層落實(shí)。在這個(gè)過(guò)程中，自上而下的責(zé)任分配、一票否決的考核機(jī)制、你追我趕的政治“錦標(biāo)賽”，讓搬遷任務(wù)分配至基層的過(guò)程中，往往面臨層層加碼的風(fēng)險(xiǎn)。因此，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，G省各鄉(xiāng)鎮(zhèn)接到的任務(wù)完成時(shí)間不一致，有的是9月30日，有的是6月30日，有的是3月30日。
當(dāng)然，由于易地扶貧搬遷是一項(xiàng)相對(duì)清晰化和規(guī)范化的工作，如對(duì)搬遷時(shí)間、搬遷標(biāo)準(zhǔn)、搬遷方式、住房標(biāo)準(zhǔn)等都有明確規(guī)定，因而目標(biāo)的靈活性、復(fù)雜性和個(gè)性化特征不明顯。但是，這一工作目標(biāo)仍然存在動(dòng)態(tài)調(diào)整的痕跡，如搬遷政策從順勢(shì)而為變?yōu)橐驎r(shí)而為，搬遷時(shí)間在與其他地區(qū)的追趕中時(shí)而提前，搬遷對(duì)象的附加條件和對(duì)搬遷標(biāo)準(zhǔn)的解讀時(shí)而變化，這使得基層政府和移民不斷地承受著變化帶來(lái)的后果，那就是基層干部與移民的關(guān)系從原來(lái)的“互惠”變成了“缺位”和“依賴(lài)”。[29]對(duì)此，訪(fǎng)談時(shí)有人是這樣描述的：“剛開(kāi)始登記搬遷意愿的時(shí)候，人少，只要條件稍微接近，想報(bào)名參加，就可以；后來(lái)政策明確要建檔立卡貧困戶(hù)才行，隨后又要組織評(píng)定，提出了一些附加條件，如有固定收入的不行、擁有機(jī)動(dòng)車(chē)的不行、有高檔消費(fèi)的不行，等等。”[30]
動(dòng)員：易地扶貧搬遷人員是如何發(fā)動(dòng)的？“運(yùn)動(dòng)式治理”的核心是將上級(jí)要完成的任務(wù)以政治化任務(wù)布置下去，要求所有的參與主體都全力以赴。[31]因此，動(dòng)員是“運(yùn)動(dòng)式治理”的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。動(dòng)員一般包括動(dòng)員主體、動(dòng)員對(duì)象和動(dòng)員方法等要素。
在“運(yùn)動(dòng)式搬遷”中，動(dòng)員主體往往是臨時(shí)成立的易地扶貧搬遷指揮部、領(lǐng)導(dǎo)小組或工作小組，小組或指揮部往往由縣長(zhǎng)、書(shū)記共同任組長(zhǎng)或指揮長(zhǎng)，縣移民局或扶貧辦主要負(fù)責(zé)人任副組長(zhǎng)或副指揮長(zhǎng)，相關(guān)職能部門(mén)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)一把手為成員。例如，G省T縣對(duì)易地扶貧搬遷工作特別重視，成立的指揮部由書(shū)記、縣長(zhǎng)共同任指揮長(zhǎng)，由縣委常委專(zhuān)職兼任移民局局長(zhǎng)和副指揮長(zhǎng)。
動(dòng)員的另一核心要素是動(dòng)員對(duì)象，對(duì)象不同，采用的動(dòng)員方法也不同。易地扶貧搬遷的動(dòng)員對(duì)象是搬遷群眾和扶貧干部，這打破了個(gè)別學(xué)者認(rèn)為的“群眾很少被動(dòng)員”[32]的刻板印象。在群眾動(dòng)員中，動(dòng)員主體往往將搬遷與收入、教育、醫(yī)療、環(huán)境、下一代等群眾關(guān)心的問(wèn)題聯(lián)系起來(lái)，提出諸如“群眾不富，搬遷來(lái)助”，“易地搬遷創(chuàng)新路，統(tǒng)籌發(fā)展促和諧”之類(lèi)的搬遷口號(hào)；同時(shí)，以集體開(kāi)會(huì)動(dòng)員、入戶(hù)單獨(dú)動(dòng)員、電話(huà)跟蹤動(dòng)員、微信強(qiáng)化動(dòng)員、典型示范動(dòng)員等方法，試圖以表面“共商”的“算賬”方式，讓群眾自愿搬遷。但是，由于搬遷涉及家庭的文化、心理、生計(jì)、適應(yīng)等多種問(wèn)題，部分群眾對(duì)搬遷并不自愿，這種時(shí)候，各級(jí)干部就要進(jìn)行多達(dá)十次甚至幾十次的動(dòng)員，目的是讓群眾的自愿搬遷更加儀式化和規(guī)范化。[33]當(dāng)然，如果這樣的動(dòng)員還不能奏效，為完成指標(biāo)和任務(wù)，扶貧干部可能就會(huì)采取“斷水?dāng)嚯?rdquo;等非常規(guī)化手段來(lái)解決。這說(shuō)明，在易地扶貧搬遷中，對(duì)群眾的動(dòng)員采取了制度化與非制度化兩種手段。兩種手段的結(jié)合，讓搬遷效果比較明顯，例如有扶貧辦副主任告訴我們：“我們的動(dòng)員還是比較到位的，一些人說(shuō)想回去，就是口頭上說(shuō)說(shuō)而已，真搬回去的比例，不足2%。”[34]
在干部動(dòng)員上，易地扶貧搬遷工作中往往采用“戰(zhàn)爭(zhēng)式”語(yǔ)言體系以表重視，“攻堅(jiān)戰(zhàn)”“戰(zhàn)區(qū)制”“突擊團(tuán)”“沖鋒隊(duì)”“尖刀班”“戰(zhàn)士”等稱(chēng)謂比較普遍。訪(fǎng)談時(shí)，一位縣委組織部部長(zhǎng)[35]說(shuō)，縣里面是按照戰(zhàn)區(qū)的方式來(lái)對(duì)待扶貧，采取“兵團(tuán)+兵種”協(xié)同打殲滅戰(zhàn)的方式，12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)就是12個(gè)戰(zhàn)區(qū)，每個(gè)戰(zhàn)區(qū)明確1名縣委常委或主要領(lǐng)導(dǎo)任指揮長(zhǎng)，2名以上副縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)任副指揮長(zhǎng)，確保政令暢通，形成全黨動(dòng)員、全民參與的工作格局?？h委組織部部長(zhǎng)雖然談的是以“戰(zhàn)區(qū)”思維來(lái)推進(jìn)脫貧攻堅(jiān)，但易地扶貧搬遷是脫貧攻堅(jiān)最核心的工作，因而他所談到的“戰(zhàn)區(qū)”思維，也是易地扶貧搬遷中動(dòng)員扶貧干部的思維。
對(duì)扶貧干部的另一動(dòng)員方式是組織動(dòng)員，即通過(guò)基層黨建對(duì)扶貧干部進(jìn)行動(dòng)員?；鶎狱h建是脫貧攻堅(jiān)的組織保障，是動(dòng)員黨員干部的核心工具。這一點(diǎn)，Z縣的做法比較突出，訪(fǎng)談時(shí)，該縣縣委組織部部長(zhǎng)說(shuō)：“為整合各級(jí)下派的扶貧干部，我們縣級(jí)層面成立了臨時(shí)黨委，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)臨時(shí)聯(lián)合黨委，村里設(shè)臨時(shí)聯(lián)合黨支部，下面還可以設(shè)臨時(shí)聯(lián)合黨小組。”[36]而該村臨時(shí)聯(lián)合黨支部的構(gòu)成，主要是四類(lèi)人，一類(lèi)是縣級(jí)之外的部門(mén)，如市級(jí)、省級(jí)、高校等派來(lái)的黨員干部，一類(lèi)是縣級(jí)下派駐村的黨員干部，一類(lèi)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉進(jìn)村的黨員干部，一類(lèi)是村自己的黨員干部。可見(jiàn)，黨員聯(lián)合、黨建引領(lǐng)是動(dòng)員扶貧干部參與搬遷工作的另一手段。不僅如此，上級(jí)政府還通過(guò)簽“責(zé)任書(shū)”“軍令狀”等方式，對(duì)易地扶貧搬遷工作進(jìn)行考核，對(duì)表現(xiàn)突出的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)落實(shí)不力的進(jìn)行預(yù)警通知、約談提醒和誡勉談話(huà)，并啟動(dòng)問(wèn)責(zé)程序。通過(guò)以上動(dòng)員方式，截至2019年12月30日，G省188萬(wàn)貧困戶(hù)全部易地扶貧搬遷到位。簡(jiǎn)言之，由于搬遷的任務(wù)重、時(shí)間緊，基層政府常常緊緊圍繞目標(biāo)、政策、對(duì)象和時(shí)間來(lái)抓動(dòng)員工作，由此也取得了較好的成效。
行動(dòng)：易地扶貧搬遷政策是如何落實(shí)的？公共行政任務(wù)有易于測(cè)量的硬性任務(wù)和難以量化的軟性任務(wù)，硬性任務(wù)又分為問(wèn)題型任務(wù)和數(shù)量型任務(wù)，前者指目標(biāo)不達(dá)成就一票否決的任務(wù)，后者指通過(guò)激勵(lì)排名等精細(xì)化指標(biāo)來(lái)鼓勵(lì)大家完成的任務(wù)。毫無(wú)疑問(wèn)，易地扶貧搬遷屬于硬性公共行政任務(wù)，該任務(wù)的艱巨性在于它同時(shí)兼有問(wèn)題型任務(wù)和數(shù)量型任務(wù)的特征，不僅在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)搬不完就不達(dá)標(biāo)，考核時(shí)會(huì)被一票否決，而且還要兼顧搬遷的人數(shù)和速度。
調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“作戰(zhàn)圖”的方式推進(jìn)搬遷任務(wù)。例如，某鎮(zhèn)人大主席說(shuō)：“對(duì)于易地扶貧搬遷后期工作的推進(jìn)，我們?cè)谵k公室掛有作戰(zhàn)圖，任務(wù)細(xì)分到每周，每周都要開(kāi)會(huì)討論完成情況，每月都有一個(gè)大的總結(jié)。”[37]不僅如此，上級(jí)政府還要求易地扶貧搬遷“一個(gè)都不能少”，即必須讓所有住房沒(méi)有保障的貧困戶(hù)搬出來(lái)。這一點(diǎn)，G省易地扶貧搬遷的考核指標(biāo)規(guī)定得很明確，即要求貧困戶(hù)100%搬遷、100%入住。因此，在政策落實(shí)的過(guò)程中，對(duì)于個(gè)別因種種原因不愿搬遷或搬遷后又跑回去的“釘子貧困戶(hù)”，扶貧干部就需要花大力氣去做思想工作。這說(shuō)明，在易地扶貧搬遷政策實(shí)施環(huán)節(jié)，制定實(shí)施方案是前提，進(jìn)行任務(wù)分解是基礎(chǔ)，制定獎(jiǎng)懲規(guī)則是關(guān)鍵。已經(jīng)有的大量詞匯，如“政治錦標(biāo)賽”“政治淘汰賽”等對(duì)硬性公共行政任務(wù)的落實(shí)進(jìn)行了概括。[38]
當(dāng)然，由于硬性公共行政任務(wù)是清晰的、量化的，易于考核，因此要落實(shí)搬遷政策，基礎(chǔ)的保障條件是必須的。在易地扶貧搬遷中，這樣的保障條件包括：第一，有充足的經(jīng)費(fèi)保障搬遷。據(jù)了解，G省易地扶貧搬遷的標(biāo)準(zhǔn)是：建檔立卡貧困人口補(bǔ)助為6萬(wàn)元／人，同步搬遷人口補(bǔ)助為1.2萬(wàn)元／人。建檔立卡人員的補(bǔ)助中含有建房補(bǔ)助費(fèi)、舊房拆除獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)、安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)費(fèi)、土地復(fù)墾費(fèi)和搬遷對(duì)象自籌費(fèi)等5部分，分別為2萬(wàn)元、1.5萬(wàn)元、2萬(wàn)元、0.3萬(wàn)元和0.2萬(wàn)元。正因?yàn)槿绱耍诎徇w群眾看來(lái)，政府免費(fèi)給他們幾十萬(wàn)的房子，無(wú)論如何都是劃算的，所以搬遷的積極性比較高。第二，有流轉(zhuǎn)的土地保障搬遷戶(hù)的收入。對(duì)于搬遷的群眾，其宅基地、林地和耕地確權(quán)后，基本都由政府成立的平臺(tái)公司經(jīng)營(yíng)，每畝能獲得一定的報(bào)酬。在筆者調(diào)研的30多個(gè)搬遷社區(qū)中，這些報(bào)酬多的是每畝2000元，少的是每畝300元。不僅如此，對(duì)于宅基地的復(fù)墾，也是由政府交由專(zhuān)門(mén)的平臺(tái)公司負(fù)責(zé)，搬遷戶(hù)只等收益。雖然人們對(duì)復(fù)墾宅基地的做法有爭(zhēng)議，但從落實(shí)搬遷政策、實(shí)現(xiàn)搬遷目標(biāo)來(lái)看，這一舉措徹底斷了搬遷戶(hù)的“回頭路”，可以讓他們安心居住在政府提供的搬遷房里。第三，大規(guī)模的城市安置使搬遷戶(hù)的就業(yè)和公共服務(wù)更有保障。根據(jù)全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃，搬遷安置的方式有分散安置和集中安置兩種，其中以集中安置為主，占70%以上，而集中安置的形式，有行政村內(nèi)安置、城鎮(zhèn)安置、旅游區(qū)安置和其他安置等，其中以城鎮(zhèn)安置為主，超過(guò)40%。筆者調(diào)研的G省，城鎮(zhèn)化集中安置的比例高達(dá)95%，絕大部分的安置小區(qū)尤其是2017年之后修建的安置小區(qū)，都在城鎮(zhèn)。以T縣為例，在“十三五”期間，T縣安置搬遷對(duì)象為4993戶(hù)20366人，其中縣城安置點(diǎn)6個(gè)，安置17000多人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)安置點(diǎn)5個(gè)，安置3000多人，城鎮(zhèn)安置人口占全部搬遷人數(shù)的84%左右。這意味著，易地扶貧搬遷政策要快速、有效落實(shí)，資金和生計(jì)保障不可或缺。
評(píng)估：易地扶貧搬遷成效是如何評(píng)價(jià)的？效果評(píng)估是“運(yùn)動(dòng)式治理”的最后環(huán)節(jié)，在這一環(huán)節(jié)，往往會(huì)召開(kāi)經(jīng)驗(yàn)會(huì)、總結(jié)會(huì)、交流會(huì)、座談會(huì)或提交紙質(zhì)材料來(lái)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、優(yōu)化具體舉措，同時(shí)根據(jù)參與主體的表現(xiàn)進(jìn)行獎(jiǎng)懲。對(duì)于硬性公共行政任務(wù)而言，排名管理和底線(xiàn)管理是其評(píng)估的主要標(biāo)準(zhǔn)，前者屬于積極的管理，后者屬于消極的管理。按此邏輯，只要搬遷工作在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成，底線(xiàn)管理就完成，這意味著2019年12月30日之前，G省所有的縣都完成了底線(xiàn)任務(wù)。底線(xiàn)任務(wù)完成后，考核的方式就主要是排名管理。
排名考核是用既有的指標(biāo)體系對(duì)易地扶貧搬遷工作進(jìn)行評(píng)價(jià)。在G省，這樣的指標(biāo)既包括入住比例、舊房拆除比例、就業(yè)比例、資金使用比例、責(zé)任落實(shí)比例等客觀(guān)性指標(biāo)，還包括類(lèi)似移民滿(mǎn)意度的主觀(guān)性指標(biāo)，而排名的名次，主要是依據(jù)主觀(guān)性指標(biāo)。因此，在調(diào)研過(guò)程中，有扶貧干部告訴我們：“我們最怕群眾的滿(mǎn)意度這個(gè)指標(biāo)，因?yàn)檫@個(gè)指標(biāo)比較隨意，主觀(guān)性強(qiáng)，有時(shí)候我們做了很多工作，群眾就是不滿(mǎn)意，如果來(lái)評(píng)估時(shí)這個(gè)指標(biāo)在全縣靠后，我們就要挨批評(píng)，獎(jiǎng)金也會(huì)減少。”[39]可見(jiàn)，對(duì)排名靠前的進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)靠后的進(jìn)行懲戒，是硬性公共行政任務(wù)考核結(jié)果的常態(tài)化應(yīng)用，易地扶貧搬遷工作也不例外。
排名管理是一種橫向邏輯，代表橫向組織之間的競(jìng)爭(zhēng)，可以更加公平地激勵(lì)參與的各類(lèi)組織。[40]正因?yàn)槿绱?，調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，G省幾乎所有的縣都宣稱(chēng)已經(jīng)完成或正在完成易地扶貧搬遷任務(wù)。例如，截至2019年5月，T縣已完成搬遷入住3994戶(hù)16379人，剩余999戶(hù)3987人在2019年6月30日前完成；Z縣搬遷入住2146戶(hù)9122人，超目標(biāo)任務(wù)47人。事實(shí)上，G省已于2019年12月24日在人民網(wǎng)宣布188萬(wàn)貧困人口全部完成搬遷。這說(shuō)明，G省的任務(wù)完成情況比全國(guó)至少提前了一年。
當(dāng)然，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的成效不能僅從搬遷數(shù)量，即搬遷的任務(wù)、目標(biāo)、政策和命令是否得到貫徹和執(zhí)行進(jìn)行評(píng)估，還需要從社會(huì)有效性的角度進(jìn)行考察。社會(huì)有效性是指社會(huì)的穩(wěn)定性、滿(mǎn)意度和成熟度是否得到提升。受行政管理制度、壓力型體制、目標(biāo)性考核和“唯上”式負(fù)責(zé)的組織架構(gòu)與制度基礎(chǔ)的影響，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”的社會(huì)有效性與政府有效性往往不一致，其結(jié)果是以政府有效性代替社會(huì)有效性。因此，從評(píng)估來(lái)看，“時(shí)間緊、任務(wù)重”的“運(yùn)動(dòng)式搬遷”，其價(jià)值理性與公共情懷還需提升，這也預(yù)示著“運(yùn)動(dòng)式搬遷”必將帶來(lái)一些治理風(fēng)險(xiǎn)和困境。
常規(guī)化治理：非常態(tài)化社區(qū)的治理困境
“運(yùn)動(dòng)式搬遷”會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，這一點(diǎn)，可從學(xué)界對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的困境研究中看出。例如，翟文康、徐國(guó)沖以周口平墳事件為案例，對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”在基層運(yùn)作的邏輯與失敗的原因進(jìn)行了剖析；[41]倪星、原超以S市市監(jiān)局“清無(wú)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)為例，認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)式治理”雖然采用更精密的目標(biāo)責(zé)任制和精細(xì)化的任務(wù)驅(qū)動(dòng)方式并被常規(guī)化使用，但最終的走向是“內(nèi)卷化”而非“制度化”；[42]孫峰、魏淑艷以深圳“禁摩限電”為例，認(rèn)為“運(yùn)動(dòng)式治理”存在“管理不理、維穩(wěn)不穩(wěn)、執(zhí)法不法”等弊端。[43]歸納起來(lái)，“運(yùn)動(dòng)式治理”的問(wèn)題集中在治理目標(biāo)異化、治理手段偏差、治理工具簡(jiǎn)單、治理過(guò)程混亂、治理績(jī)效較差等方面。[44]將這些結(jié)論用于對(duì)易地扶貧搬遷的考察，可以發(fā)現(xiàn)，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”必然會(huì)引發(fā)治理風(fēng)險(xiǎn)。再者，搬遷后社區(qū)結(jié)構(gòu)復(fù)雜、貧困戶(hù)占比高、低保戶(hù)人口多、殘疾人數(shù)量大，與普通社區(qū)相比，是“非常態(tài)化”社區(qū)，若仍然采取常規(guī)化的治理方式，必將引發(fā)一系列治理困境。為深入探討這一問(wèn)題，我們以T縣的兩個(gè)搬遷社區(qū)——BG社區(qū)和PL社區(qū)為例進(jìn)行分析。BG社區(qū)距離T縣縣城2公里，2018年12月因易地扶貧搬遷安置而成立，現(xiàn)有居民樓17棟38個(gè)樓梯間760套住房，入住來(lái)自23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)683戶(hù)2731人。PL社區(qū)成立于2018年4月，在縣城邊上，現(xiàn)已搬遷入2174戶(hù)8507人。
從兩個(gè)社區(qū)的情況來(lái)看，其共同特點(diǎn)是人員構(gòu)成復(fù)雜，來(lái)自全縣23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)100多個(gè)村莊，方言較多；老弱病殘者較多，占總?cè)丝诘?／3左右，尤其是智障者和殘疾人多；享受低保的人員多，占居住人口的一半左右?？傮w上工作量很大，由于采取的是常規(guī)化管理，當(dāng)前社區(qū)治理面臨諸多困境。
管理模式常規(guī)化：歸口管理與屬地管理有沖突。T縣的易地搬遷人口較多，其主要的兩個(gè)搬遷社區(qū)人員來(lái)自縣內(nèi)23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的200余個(gè)村。這種拆分后重組的社區(qū)人員構(gòu)成為管理帶來(lái)了挑戰(zhàn)，衍生了管理上的“非常規(guī)問(wèn)題”，其中較為突出的是居民歸口的戶(hù)籍管理與屬地管理的沖突。戶(hù)籍是居民生活最重要的部分之一，生老病死、婚喪嫁娶、上學(xué)就業(yè)等都與戶(hù)籍密不可分。換言之，戶(hù)籍管理與居民生活息息相關(guān)，因此，戶(hù)籍歸屬地與居民常住地是否一致，將直接影響與戶(hù)籍相關(guān)事項(xiàng)的辦理情況。就搬遷社區(qū)而言，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土情結(jié)使移民對(duì)原住地仍保持難以割舍的眷戀之情，因此，在政府規(guī)定“遷人與遷戶(hù)”可以不一致的情況下，一些不關(guān)涉孩子上學(xué)的搬遷戶(hù)，就不愿意將戶(hù)口遷往新居住地。在調(diào)研的兩個(gè)社區(qū)，這一比例高達(dá)50%以上。究其原因，PL社區(qū)主任說(shuō)：“縣里沒(méi)有硬性規(guī)定搬到安置點(diǎn)后戶(hù)口也要遷過(guò)來(lái)，靠自愿，有的群眾心里面還有顧忌，他們怕把戶(hù)口遷過(guò)來(lái)了老家的土地就沒(méi)保證了。”[45]
居民戶(hù)籍地與居住地不一致，會(huì)給移民搬遷社區(qū)治理帶來(lái)困難，這一困難表現(xiàn)在“不遷戶(hù)口的話(huà)，管理上肯定有問(wèn)題。一旦牽扯到需要戶(hù)籍的管理問(wèn)題，就會(huì)扯皮”[46]?？梢?jiàn)，“易地而居、人籍兩地”的管理問(wèn)題突出。于居民而言，有關(guān)戶(hù)籍的事項(xiàng)，居住社區(qū)沒(méi)法辦，原戶(hù)籍地不想辦，這種管理模式容易對(duì)居民的新集體歸屬感產(chǎn)生負(fù)面影響；于社區(qū)管理人員而言，由于工作權(quán)限造成的無(wú)能為力與居民的不理解所產(chǎn)生的懷疑，在一定程度上會(huì)降低管理人員的工作積極性。同時(shí)，由于管理模式與管理對(duì)象不契合，管理人員會(huì)承擔(dān)更多的額外工作，這不利于管理效率的提升。
歸口管理與屬地管理的沖突，還表現(xiàn)在另一個(gè)問(wèn)題上。PL社區(qū)主任告訴我們，他們雖然搬到城里來(lái)了，但還是由原來(lái)的鎮(zhèn)政府管轄，相當(dāng)于是鎮(zhèn)政府下屬的一個(gè)村，可是屬地管理要求社區(qū)在某些問(wèn)題上要直接與縣里的職能部門(mén)對(duì)接，但這些職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)又不是直接關(guān)系，因而社區(qū)的身份就很尷尬。以城管工作為例，由于沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，社區(qū)不能調(diào)動(dòng)資源處理周邊的流動(dòng)攤販問(wèn)題，只好讓干部下班后輪流排班值守。
社區(qū)居民應(yīng)當(dāng)在易地扶貧搬遷后新組建的社區(qū)內(nèi)建立新的社區(qū)歸屬感。居民歸屬感的建立取決于良好的生活環(huán)境、堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)生活保障以及堅(jiān)定“留下來(lái)”的生活態(tài)度，而戶(hù)口是“留下來(lái)”的關(guān)鍵決定性因素。[47]另一方面，作為新組建的搬遷社區(qū)，管理權(quán)責(zé)的合理劃分對(duì)管理績(jī)效的提升也十分重要。因此，這種歸口管理與屬地管理的沖突，實(shí)際上是易地搬遷社區(qū)“非常態(tài)結(jié)構(gòu)”與“常規(guī)化治理”模式不匹配的結(jié)果。因此，要建立“留得住”的搬遷社區(qū)，就應(yīng)從根本上解決管理模式滯后的問(wèn)題。
管理機(jī)構(gòu)常規(guī)化：職能設(shè)置與人員配備不相符。易地扶貧搬遷是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)工程，內(nèi)嵌于一定的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等結(jié)構(gòu)性制度框架中，是邊遠(yuǎn)貧困山區(qū)和生態(tài)脆弱地區(qū)原住民走向城鎮(zhèn)的橋梁。[48]搬遷后，居民的生產(chǎn)生活方式都發(fā)生了質(zhì)的變化，他們需要突破空間性因素，在新環(huán)境內(nèi)重新構(gòu)建對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)，重新融入社會(huì)文化的氛圍。雖然移民已經(jīng)在身體上進(jìn)入城鎮(zhèn)，但是其心理狀態(tài)與行為習(xí)慣并沒(méi)有脫離農(nóng)村，處于低融入狀態(tài)。因此，移民搬遷社區(qū)工作人員比一般社區(qū)工作人員肩負(fù)更沉重的管理任務(wù)。但是，從T縣來(lái)看，現(xiàn)有移民搬遷社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
一是社區(qū)干部數(shù)量偏少，不能有效滿(mǎn)足需求。在PL社區(qū)，正式干部有2人，聘用干部8人，公益性崗位3人，合計(jì)13人，干部與居民的比例是1:655；在BG社區(qū)，正式干部1人，聘用干部4人，公益性崗位3人，共8人，干部與居民的比例是1:343。作為剛組建的異質(zhì)性社區(qū)，移民社區(qū)不僅有常規(guī)的社區(qū)管理工作，還有很多臨時(shí)性、“運(yùn)動(dòng)性”任務(wù)，因此，盡管原來(lái)的包保干部仍然對(duì)貧困戶(hù)“兩不愁三保障”工作進(jìn)行幫扶與服務(wù)，每棟樓有義務(wù)工作的樓棟長(zhǎng)協(xié)助管理，也有個(gè)別志愿者加入社區(qū)管理人員隊(duì)伍，但這樣的“干居比例”還是讓人們不得不思考，每個(gè)社區(qū)干部在負(fù)責(zé)300多、600多甚至更多居民的日常管理工作后，還有多少精力為社區(qū)提供更精細(xì)化的服務(wù)。更何況，有大量老弱病殘等特殊人群聚集的移民社區(qū)，治理的難度本來(lái)就更大。例如，訪(fǎng)談時(shí)，BG社區(qū)書(shū)記指出：“剛搬來(lái)的時(shí)候，老年人和智障者經(jīng)常迷路，社區(qū)干部和派出所一起出去找，有時(shí)候要找到半夜。”[49]這說(shuō)明，現(xiàn)有的社區(qū)干部配備還不能有效地滿(mǎn)足對(duì)特殊人群的常規(guī)化管理。
二是社區(qū)干部工資偏低，分類(lèi)發(fā)放，待遇不公。前述指出，社區(qū)干部分三類(lèi)，相應(yīng)的，工資也分三類(lèi)。其中，正式干部的工資每月大概有5000多元；聘用干部的工資每月大概有3000元左右；臨時(shí)聘用人員的工資，省里給的標(biāo)準(zhǔn)是每月1570元，扣除社保之后拿到手的大概有1200多元。這樣的“同工不同酬”是典型的差等正義。所謂同工不同酬，是指按身份分配薪酬的勞動(dòng)分配制度，具體表現(xiàn)是干同樣的工作拿相差數(shù)倍的報(bào)酬、付出同樣的勞動(dòng)卻得到大相徑庭的回報(bào)，由此帶來(lái)的必將是有差等的正義。[50]難怪訪(fǎng)談時(shí)BG社區(qū)書(shū)記告訴我們：“對(duì)于待遇，大家覺(jué)得不公平，因?yàn)榇蠹腋傻氖虑椴畈欢?，付出的差不多，能力也差不多，但待遇相差懸殊，干著沒(méi)精神。”[51]
三是機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理，負(fù)責(zé)社會(huì)事務(wù)的專(zhuān)職人員缺失。在重組后的移民搬遷社區(qū)，貧困人口、殘疾人、低保戶(hù)比較多，是普通社區(qū)的數(shù)倍甚至數(shù)十倍，這就意味著像低保申報(bào)、臨時(shí)救助調(diào)查這樣的社會(huì)性事務(wù)較多，任務(wù)繁重，但是，兩個(gè)社區(qū)目前都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的人負(fù)責(zé)此事。以BG社區(qū)為例。該社區(qū)有少數(shù)民族居民98人、殘疾人297人（一二級(jí)殘疾人87人）、智障者26人、慢性病患者250多人，老弱病殘占總?cè)藬?shù)的三分之一，低保戶(hù)占54.6%。盡管如此，該社區(qū)只有1個(gè)兼職的工作人員負(fù)責(zé)低保事務(wù)，可想而知其工作壓力有多大。
從上述分析可知，“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后重組的移民社區(qū)，其職能設(shè)置與人員配備與實(shí)際的需求不太相符，這會(huì)帶來(lái)極大的危害。一是不利于社區(qū)穩(wěn)定。組織機(jī)構(gòu)的常規(guī)化設(shè)置，使社區(qū)干部沒(méi)有更多的精力為社區(qū)居民的需求提供服務(wù)，這對(duì)處于適應(yīng)期、過(guò)渡期的移民而言，是極其不利的，會(huì)造成社區(qū)居民“問(wèn)路無(wú)門(mén)”，不利于社區(qū)穩(wěn)定。二是不利于和諧干群關(guān)系的建立。易地搬遷是生態(tài)惡劣貧困地區(qū)快速有效的脫貧方式之一，移民快速地從山地鄉(xiāng)土進(jìn)入城市社區(qū)，伴隨而至的是土地補(bǔ)償措施、易地搬遷補(bǔ)償政策、貧困搬遷人口認(rèn)定等多種后續(xù)問(wèn)題的落實(shí)。[52]然而，組織機(jī)構(gòu)的常態(tài)化設(shè)置，讓工作人員在落實(shí)這些政策和文件時(shí)，顯得力不從心。這會(huì)導(dǎo)致居民的誤會(huì)，認(rèn)為干部厭煩他們，不利于和諧干群關(guān)系的建立?？梢?jiàn)，常規(guī)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置，可能使移民社區(qū)的治理面臨干群關(guān)系緊張、穩(wěn)定性不足等困境。
管理經(jīng)費(fèi)常規(guī)化：生存資金與運(yùn)轉(zhuǎn)資金遇瓶頸。“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后的移民小區(qū)，一方面，管理協(xié)調(diào)工作多，群眾需求數(shù)量大；另一方面，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，配套設(shè)施不健全。無(wú)論哪方面，都等待資金的投入，因而需要上級(jí)政府撥付更多的管理經(jīng)費(fèi)與運(yùn)行經(jīng)費(fèi)來(lái)渡過(guò)難關(guān)。然而，調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，對(duì)于這樣的過(guò)渡型社區(qū)，上級(jí)政府的經(jīng)費(fèi)投入仍然是常規(guī)化的，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
一是辦公經(jīng)費(fèi)不足。以BG社區(qū)為例。據(jù)了解，該社區(qū)一年的正常辦公經(jīng)費(fèi)是4萬(wàn)多元，由上級(jí)組織部門(mén)撥付，2018年剛搬進(jìn)來(lái)的時(shí)候，街道補(bǔ)貼了1.7萬(wàn)元，合計(jì)5.7萬(wàn)元。然而，當(dāng)年的支出為數(shù)十萬(wàn)元，雖然由企業(yè)贊助化解了一些債務(wù)，但截至2019年5月仍欠著經(jīng)銷(xiāo)商5萬(wàn)元左右的辦公設(shè)備款。
二是過(guò)渡經(jīng)費(fèi)短缺。易地扶貧搬遷是行政主導(dǎo)型的空間遷移，所形成的社區(qū)是區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的“過(guò)渡型”社區(qū)，是以帶領(lǐng)移民脫貧致富為主的“第三社區(qū)”，因此需要實(shí)現(xiàn)生計(jì)轉(zhuǎn)型、關(guān)系重構(gòu)與服務(wù)重建。[53]過(guò)渡型社區(qū)需要過(guò)渡經(jīng)費(fèi)，否則社區(qū)的運(yùn)行就會(huì)受影響，這是因?yàn)椋菏紫?，搬遷社區(qū)亟需像普通的村里一樣開(kāi)設(shè)公共食堂，以降低管理干部在路上的通勤時(shí)間和壓力；其次，過(guò)渡時(shí)期的群眾會(huì)議多，茶水費(fèi)和電費(fèi)消耗大，靠正常辦公經(jīng)費(fèi)運(yùn)轉(zhuǎn)不了；再次，過(guò)渡時(shí)期居民打印復(fù)印的需求多，這給社區(qū)辦公帶來(lái)了經(jīng)費(fèi)方面的壓力。
三是維護(hù)經(jīng)費(fèi)空白。由于工期緊、欠規(guī)劃，搬遷點(diǎn)后續(xù)公共設(shè)施維護(hù)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面存在的問(wèn)題、周邊配套設(shè)施落后的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了搬遷群眾的安全、舒適和幸福居住，但維修經(jīng)費(fèi)卻杯水車(chē)薪。據(jù)了解，BG社區(qū)周邊交通安全設(shè)施不到位，不僅沒(méi)有紅綠燈、減速帶，而且沒(méi)有公交車(chē)。“這樣一來(lái)，這里住了這么多的老弱病殘，很危險(xiǎn)”[54]，社區(qū)書(shū)記如是說(shuō)。同時(shí)，該社區(qū)17棟樓2000多人，只有四個(gè)化糞池，也容易出問(wèn)題。另外，由于沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的物業(yè)管理，社區(qū)的公共設(shè)施如綠化、道路、路燈等出了問(wèn)題，沒(méi)有資金維護(hù)。“現(xiàn)在確實(shí)有些管理機(jī)制要理順，比如安置點(diǎn)的房子移交前，所有的問(wèn)題都?xì)w建設(shè)方處理。移交后，社區(qū)公共問(wèn)題歸社區(qū)處理，社區(qū)無(wú)專(zhuān)項(xiàng)資金，處理不了。”[55]從該縣扶貧辦主任的訪(fǎng)談中我們得知，處于過(guò)渡期的移民社區(qū)，物業(yè)管理歸社區(qū)負(fù)責(zé)，但上級(jí)政府并沒(méi)有撥付專(zhuān)項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)，這就讓物業(yè)管理流于形式。雖然PL社區(qū)因地理位置較好，已有門(mén)面出租的租金回流到社區(qū)，但回流的比例較低，且由于社區(qū)成立的時(shí)間不長(zhǎng)，周邊商業(yè)不發(fā)達(dá)，門(mén)面出租的收益和數(shù)量都很少，僅有的少量出租也是以租給租金減免的貧困戶(hù)為主，所以截至訪(fǎng)談時(shí)，該社區(qū)該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)收入仍不足3000元。
管理內(nèi)容常規(guī)化：心理需求與融入需要被忽視。易地扶貧搬遷是將貧困戶(hù)從生態(tài)惡劣地區(qū)搬遷至城鎮(zhèn)，搬遷戶(hù)經(jīng)歷了沒(méi)有過(guò)渡的直接性空間轉(zhuǎn)換，需要迅速適應(yīng)原有共同體的分解與重塑，適應(yīng)遠(yuǎn)離賴(lài)以生存的土地，接受城市社區(qū)相對(duì)高額的生活成本，他們所面對(duì)的，是人生中前所未有的、從生產(chǎn)到生活的全方位變化，這極易引發(fā)他們的不適應(yīng)，使其難以融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，因而其心理需求明顯。[56]
心理需求是社會(huì)需求的一種，并與生理需求一起構(gòu)成社會(huì)需求。相較于生理需求，心理需求對(duì)人的發(fā)展影響更大、更加直接。[57]研究表明，受“運(yùn)動(dòng)式搬遷”與“常規(guī)化治理”的雙重?cái)D壓，易地扶貧搬遷移民的心理空間面臨斷裂的危險(xiǎn)。這是因?yàn)椋阂环矫?，移民往往是整村搬遷，其結(jié)果是原有的社會(huì)關(guān)系和社會(huì)網(wǎng)絡(luò)被削弱，心理漂浮感增加。例如，T縣是23個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)200多個(gè)村4993戶(hù)20366人搬遷到11個(gè)安置點(diǎn)，搬遷的分散程度比較高，搬遷后的社會(huì)關(guān)系必將受到影響。另一方面，搬遷后貧困戶(hù)的不適應(yīng)問(wèn)題比較明顯。訪(fǎng)談時(shí)，BG社區(qū)書(shū)記告訴我們，搬遷群眾大部分是貧困戶(hù)，且老弱病殘居多，文化水平又低，溝通起來(lái)困難較多，如不太愛(ài)干凈、隨地吐痰、說(shuō)話(huà)嗓門(mén)大、熏臘肉等行為，規(guī)范起來(lái)比較費(fèi)勁，感覺(jué)他們不太適應(yīng)現(xiàn)在的生活。[58]關(guān)于這一點(diǎn)，PL社區(qū)主任也提到：“剛來(lái)的時(shí)候，有些人覺(jué)得生活上不習(xí)慣，覺(jué)得這里啥都有約束，不能吐痰，不能扔垃圾，在村子里沒(méi)人管他們的。”[59]這說(shuō)明，搬遷后暫時(shí)的不適應(yīng)是普遍現(xiàn)象，如不加以解決，將變成長(zhǎng)期不適應(yīng)。“而他們的焦慮點(diǎn)在于，做了一輩子的事了，突然坐在這里什么都不能做，他心里面覺(jué)得無(wú)所適從，生命有一種停滯感，如果很勞碌，反而會(huì)很充實(shí)。”[60]一位社區(qū)志愿者如是說(shuō)。
盡管過(guò)渡時(shí)期居民的心理需求很明顯，但只有PL社區(qū)有3名兼職的心理咨詢(xún)師，BG社區(qū)則1名都沒(méi)有，其結(jié)果是移民的心理需求得不到滿(mǎn)足，經(jīng)常找社區(qū)干部問(wèn)這問(wèn)那，使本就短缺的社區(qū)干部工作壓力更大。“其實(shí)他們找社區(qū)干部的目的就是為了聊聊天，有人陪他們說(shuō)說(shuō)話(huà)，以宣泄不適感，所以就有事沒(méi)事找社區(qū)干部反映問(wèn)題。”[61]訪(fǎng)談時(shí)，一位任小學(xué)校長(zhǎng)的心理咨詢(xún)師這樣告訴我們。這說(shuō)明，移民的心理需求特別強(qiáng)烈。事實(shí)上，該縣扶貧辦副主任也指出，心理服務(wù)體系確實(shí)很重要，不僅可以解決基層干部的壓力，還可以讓社區(qū)更加和諧，促進(jìn)移民的歸屬感建立，讓他們真正在心理上“留得下來(lái)”。心理服務(wù)上的缺失，使搬遷社區(qū)的治理難題更加明顯，移民的日常生活與制度之間的對(duì)立、社區(qū)認(rèn)同與自我認(rèn)同的沖突、人員結(jié)構(gòu)與服務(wù)供給的矛盾得不到解決。[62]
“運(yùn)動(dòng)式治理”本身是與常態(tài)化治理、制度化治理、專(zhuān)業(yè)化治理、法制化治理、規(guī)范化治理等相背的一個(gè)概念，受政策設(shè)計(jì)、組織能力、動(dòng)員水平、社會(huì)資源、治理工具和行政管理制度慣性等因素的影響，會(huì)內(nèi)生一些治理困難。這意味著，受“運(yùn)動(dòng)式搬遷”固有的缺陷以及“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后“常規(guī)化治理”的雙重?cái)D壓，當(dāng)下的易地扶貧搬遷社區(qū)的治理必將困難重重，由此會(huì)引發(fā)三大危機(jī)：一是移民的社會(huì)融入困難。大量的研究證實(shí)，提高社會(huì)融入程度能夠提高流動(dòng)人口在遷入地定居的意愿，而心理因素是影響移民社會(huì)融入的關(guān)鍵。[63]二是移民的可持續(xù)生計(jì)沒(méi)有保障。雖然有多元化的就業(yè)培訓(xùn)與推薦舉措，但受移民后續(xù)發(fā)展的政策支持體系缺乏、就業(yè)推薦與移民意愿有偏差、就業(yè)培訓(xùn)針對(duì)性不強(qiáng)、社會(huì)服務(wù)供給不足等的影響[64]，以及移民原有的經(jīng)濟(jì)空間流失、社會(huì)空間斷裂、制度空間改變的制約[65]，移民的生計(jì)水平整體需要提升，其典型表現(xiàn)是“生計(jì)資源減少、生計(jì)能力下降、生計(jì)融入困難”。三是“運(yùn)動(dòng)式搬遷”后，各地采取常規(guī)化手段管理社區(qū)，必將帶來(lái)服務(wù)資源的緊張。由于為搬遷戶(hù)提供精細(xì)化、針對(duì)性、專(zhuān)業(yè)化的服務(wù)屬于軟性公共行政任務(wù)，不如直接完成上級(jí)的任務(wù)那般凸顯績(jī)效，且這方面的投入收益可能在其他項(xiàng)目上體現(xiàn)，或者在下一屆甚至更遠(yuǎn)的任期中被“收割”。[66]因此在資源有限的情況下，工作人員必定優(yōu)先完成硬性的底線(xiàn)管理任務(wù)，對(duì)上負(fù)責(zé)；如有余力，才再來(lái)完成軟性的服務(wù)供給任務(wù)，對(duì)下負(fù)責(zé)。因此，他們常常以運(yùn)動(dòng)化、應(yīng)付式、模糊化的方式提供社區(qū)服務(wù)，服務(wù)空間必然被壓縮。綜上所述，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”，會(huì)導(dǎo)致搬遷移民心理空間斷裂、生計(jì)空間不足和服務(wù)資源緊張等治理困境。
超常規(guī)整合：易地扶貧搬遷社區(qū)治理的可行路徑
為何“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”是導(dǎo)致易地扶貧搬遷社區(qū)出現(xiàn)治理困境的現(xiàn)實(shí)根源？因?yàn)閺哪繕?biāo)、對(duì)象和手段來(lái)看，易地扶貧搬遷是清晰化的任務(wù)，目標(biāo)是在2020年實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)人的搬遷，對(duì)象是“一方水土不能養(yǎng)一方人”地區(qū)的建檔立卡貧困戶(hù)，手段以集中安置為主。但是，由于時(shí)間緊、任務(wù)重，以及個(gè)體能力和外部環(huán)境的影響，執(zhí)行主體在執(zhí)行政策的過(guò)程中，會(huì)產(chǎn)生歧義性理解、競(jìng)爭(zhēng)性詮釋和變通性執(zhí)行，進(jìn)而將清晰化的行政任務(wù)變成模糊性問(wèn)責(zé)。之所以如此，是受易地扶貧搬遷工作以下兩個(gè)特征的影響。
一是流動(dòng)治理。易地扶貧搬遷工作分為上下兩個(gè)階段，存在明顯的時(shí)間順序，上階段是“搬出來(lái)”，下階段是“穩(wěn)得住”，這兩個(gè)階段分屬不同的責(zé)任主體，但他們共同作用于搬遷工作，所以即使效果不理想，也不好清晰地判斷責(zé)任歸屬，因此使得問(wèn)責(zé)的模糊性增加。例如，移民說(shuō)政府對(duì)政策的宣傳不到位，但到底是哪個(gè)階段的宣傳不到位，很多人說(shuō)不清楚，只有一個(gè)籠統(tǒng)的印象，因此除非有確鑿的證據(jù)，否則上級(jí)政府沒(méi)辦法問(wèn)責(zé)。二是跨域治理。易地扶貧搬遷是將貧困戶(hù)從生態(tài)環(huán)境惡劣的地區(qū)搬出來(lái)，這意味著治理過(guò)程存在空間結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換。也即，易地扶貧搬遷工作在空間上處于不同主體的邊界區(qū)域，前半段屬于原來(lái)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理，后半段屬于搬遷社區(qū)的管理，這會(huì)導(dǎo)致歸責(zé)困難，容易產(chǎn)生“公地悲劇”。
受流動(dòng)治理與跨域治理的雙重影響，易地扶貧搬遷工作的歸責(zé)問(wèn)題變得更加模糊。然而，“治理目標(biāo)越模糊，留有的解釋空間越多，責(zé)任被推脫的機(jī)率也越大”。[67]由于責(zé)任歸屬模糊，因此無(wú)論哪個(gè)階段的政策執(zhí)行主體，都更愿意對(duì)問(wèn)題型和數(shù)量型公共行政任務(wù)投入更多的精力，例如對(duì)搬遷人數(shù)和搬遷時(shí)間進(jìn)行落實(shí)，因?yàn)檫@兩個(gè)任務(wù)是靠底線(xiàn)管理和排名管理來(lái)考核的。但是，對(duì)于搬遷社區(qū)的管理，除有硬性要求的勞動(dòng)力家庭“一家一就業(yè)”的就業(yè)服務(wù)體系外，其余的管理內(nèi)容，如公共服務(wù)、心理服務(wù)、文化服務(wù)、黨建引領(lǐng)、治理體系等，都屬于軟性管理任務(wù)，主要靠創(chuàng)新管理和痕跡管理予以推進(jìn)。在此現(xiàn)實(shí)下，“運(yùn)動(dòng)式搬遷后的常規(guī)化治理”必將呈現(xiàn)兩個(gè)特征：一是前期注重所有符合條件的搬遷對(duì)象是否按時(shí)搬出，二是后期注重是否實(shí)現(xiàn)了有勞動(dòng)力搬遷家庭“至少一人就業(yè)”的目標(biāo)。至于是怎么搬遷出來(lái)的，搬遷后是否適應(yīng)，則不是當(dāng)時(shí)這項(xiàng)任務(wù)實(shí)際上關(guān)注的重點(diǎn)。因此，當(dāng)以指標(biāo)化、排名化、數(shù)據(jù)化為特征的“運(yùn)動(dòng)式搬遷”遭遇以形式化、痕跡化、常態(tài)化為特征的“常規(guī)化治理”，社區(qū)治理的困境必然產(chǎn)生。
應(yīng)該如何擺脫困境？超常規(guī)的資源整合是關(guān)鍵。超常規(guī)資源整合的理論基礎(chǔ)是社會(huì)整合理論。社會(huì)整合理論起源于涂爾干的“社會(huì)團(tuán)結(jié)”，形成于帕森斯的結(jié)構(gòu)功能主義框架中，經(jīng)過(guò)洛克伍德的“系統(tǒng)／社會(huì)”整合二分理論、盧曼的“系統(tǒng)自為”社會(huì)整合理論、哈貝馬斯的溝通整合理論、吉登斯的時(shí)空整合理論的發(fā)展[68]，已被作為社區(qū)治理的理論分析框架，散見(jiàn)于對(duì)城市社區(qū)自治[69]、基層行動(dòng)邏輯[70]、鄉(xiāng)村模式變遷[71]等的探討中。社會(huì)整合的正向衡量指標(biāo)是“團(tuán)結(jié)、忠誠(chéng)、適應(yīng)、認(rèn)同”，這與易地扶貧搬遷社區(qū)治理需努力的方向相吻合。根據(jù)第一部分的綜述，社會(huì)資本、社會(huì)文化、多中心主體、空間再造等是影響易地扶貧搬遷社區(qū)治理的重要因素，也是基本理論，這些理論的疊加恰好表征了基層社區(qū)資源的整合。
故此，以社會(huì)整合理論為基礎(chǔ)的超常規(guī)資源整合，意指參與易地扶貧搬遷社區(qū)治理的各級(jí)各類(lèi)主體，以超常規(guī)的方式與手段整合社區(qū)治理資源，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理效能最大化的過(guò)程。在實(shí)踐中，超常規(guī)資源整合通常有兩種路徑——制度路徑和技術(shù)路徑，前者強(qiáng)調(diào)資源優(yōu)化，后者著重頂層設(shè)計(jì)。
由于技術(shù)能為頂層設(shè)計(jì)提供精準(zhǔn)化的信息與精確化的服務(wù)，所以T縣的做法是先運(yùn)用技術(shù)路徑，即探索用大數(shù)據(jù)平臺(tái)重構(gòu)移民的空間。2018年8月，T縣建立了易地扶貧搬遷大數(shù)據(jù)平臺(tái)。該平臺(tái)是易地扶貧搬遷后續(xù)管理和幫扶平臺(tái)，旨在對(duì)易地扶貧移民從哪里來(lái)、住哪里去、干什么工作等，提供可追溯、可分析的大數(shù)據(jù)管理，從而達(dá)到搬遷社區(qū)服務(wù)管理工作“底數(shù)清、情況明、服務(wù)優(yōu)、效果好”的目的，確保移民能夠“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”。該平臺(tái)力爭(zhēng)通過(guò)就業(yè)幫扶的精準(zhǔn)化、服務(wù)供給的精細(xì)化和心理服務(wù)的科學(xué)化實(shí)現(xiàn)超常規(guī)整合有限的治理資源，實(shí)現(xiàn)移民生計(jì)空間、服務(wù)空間和心理空間的重構(gòu)，目前已取得較好的成效。例如，已利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)數(shù)據(jù)龐大、信息對(duì)稱(chēng)、追蹤及時(shí)等優(yōu)勢(shì)，根據(jù)移民的需求提供有針對(duì)性的培訓(xùn)和推薦，基本實(shí)現(xiàn)了有勞動(dòng)力家庭“至少一人就業(yè)”的目標(biāo)；再如，通過(guò)數(shù)據(jù)匯聚和數(shù)據(jù)開(kāi)放，消除了社區(qū)服務(wù)供給中信息不對(duì)稱(chēng)、需求錯(cuò)位等弊端，實(shí)現(xiàn)了服務(wù)供給的差異化、個(gè)性化與便捷化，增強(qiáng)了服務(wù)方式的靈活性與主動(dòng)性，讓所有無(wú)勞動(dòng)力或弱勞動(dòng)力家庭被納入最低生活保障，實(shí)現(xiàn)政府兜底；又如，利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)精準(zhǔn)掌握社區(qū)居民的思想意識(shí)和心理狀況，進(jìn)而有針對(duì)性地對(duì)重點(diǎn)人群的心理問(wèn)題進(jìn)行關(guān)注，對(duì)特殊人群的心理需求進(jìn)行疏導(dǎo)，對(duì)可能引發(fā)的心理危機(jī)進(jìn)行預(yù)警，從而實(shí)現(xiàn)心理服務(wù)的科學(xué)化與規(guī)范化。經(jīng)過(guò)這樣的超常規(guī)整合，T縣的移民社區(qū)治理呈現(xiàn)出良好的態(tài)勢(shì)，正如PL社區(qū)主任所說(shuō)：“現(xiàn)在整個(gè)小區(qū)的變化還是比較大，比如衛(wèi)生環(huán)境，比剛開(kāi)始搬過(guò)來(lái)的時(shí)候強(qiáng)多了，現(xiàn)在居民看到地上有煙頭，會(huì)覺(jué)得尷尬臉紅，已經(jīng)意識(shí)到這樣做不好了。”[72]
但是，由于T縣的技術(shù)路徑還處于探索階段，準(zhǔn)確地說(shuō)是數(shù)據(jù)的建設(shè)階段，不僅面臨操作人員更換頻繁、數(shù)據(jù)質(zhì)量不穩(wěn)等問(wèn)題，而且沒(méi)有打破數(shù)據(jù)孤島、實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，平臺(tái)的功能模塊也存在缺陷，因此無(wú)法滿(mǎn)足移民千變?nèi)f化的需求。故而，要超常規(guī)整合治理資源，除完善技術(shù)路徑，如加大對(duì)數(shù)據(jù)平臺(tái)操作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)培訓(xùn)以形成穩(wěn)定的操作人員，不斷優(yōu)化和完善數(shù)據(jù)平臺(tái)以適時(shí)調(diào)整平臺(tái)功能，加大對(duì)數(shù)據(jù)信息的分析運(yùn)用以便發(fā)揮數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)實(shí)際工作的指導(dǎo)作用等，還應(yīng)該有超常規(guī)的制度設(shè)計(jì)。具體來(lái)說(shuō)有以下六點(diǎn)。
一是做好超常規(guī)的頂層設(shè)計(jì)，創(chuàng)新后續(xù)管理制度模式，完善易地扶貧搬遷社區(qū)后續(xù)管理的體制機(jī)制與保障；二是成立超常規(guī)的組織機(jī)構(gòu)，如街道辦事處等，由縣委常委兼街道辦主任，統(tǒng)管所有的移民社區(qū)，以便高規(guī)格、及時(shí)地解決社區(qū)問(wèn)題，化解社區(qū)矛盾，實(shí)現(xiàn)社區(qū)資源的整合與共享；三是撥付超常規(guī)的專(zhuān)項(xiàng)資金，對(duì)移民社區(qū)的辦公經(jīng)費(fèi)、過(guò)渡經(jīng)費(fèi)、維護(hù)經(jīng)費(fèi)予以支持，鼓勵(lì)社區(qū)干部大膽工作、精細(xì)服務(wù)；四是提供超常規(guī)的公共服務(wù)，拓寬就業(yè)渠道、優(yōu)化培訓(xùn)體系，大力發(fā)展扶貧車(chē)間、引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)，增加“家門(mén)口就業(yè)”的機(jī)會(huì)，保障移民的生計(jì)權(quán)，增強(qiáng)移民的歸屬感；五是尊重移民的風(fēng)俗習(xí)慣，開(kāi)展多種文化活動(dòng)，在社區(qū)設(shè)置紅白喜事操辦點(diǎn)，人性化、制度化地解決移民因婚喪嫁娶所產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)和環(huán)境污染；六是鼓勵(lì)超常規(guī)的社會(huì)力量參與社區(qū)治理，引導(dǎo)社會(huì)工作者、愛(ài)心人士、社會(huì)組織到社區(qū)開(kāi)展心理咨詢(xún)、法律救助、行為矯正、政策宣傳等志愿服務(wù)，呼吁全社會(huì)關(guān)注搬遷移民這一特殊群體。必要時(shí)，可整合全社會(huì)力量幫助移民社區(qū)中的特殊群體度過(guò)適應(yīng)期。
余論
由于易地扶貧搬遷是行政主導(dǎo)型的空間遷移，所形成的社區(qū)是區(qū)別于農(nóng)村社區(qū)與城市社區(qū)的“過(guò)渡型”社區(qū)，是以帶領(lǐng)搬遷戶(hù)脫貧致富為主的“第三社區(qū)”，因此在搬遷的初期，生計(jì)轉(zhuǎn)型、關(guān)系重構(gòu)與服務(wù)重建是重中之重，這就需要政府強(qiáng)力推動(dòng)與社會(huì)多元支持來(lái)進(jìn)行社區(qū)營(yíng)造。[73]這也與中央多次強(qiáng)調(diào)的“扶上馬送一程”“摘帽不摘責(zé)任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管”相契合，更與2021年2月25日習(xí)近平總書(shū)記在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上強(qiáng)調(diào)的鞏固脫貧攻堅(jiān)成果精神相一致。隨著時(shí)間的推移，當(dāng)移民已完全適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、融入當(dāng)?shù)厣?，具備自力更生的造血能力時(shí)，社區(qū)的治理也要由政府主導(dǎo)、社會(huì)支持轉(zhuǎn)向居民自治。如此看來(lái)，上述提出的超常規(guī)制度設(shè)計(jì)是目前移民社區(qū)過(guò)渡型治理的權(quán)宜之計(jì)，而非適用于所有的治理階段。
（本文系貴州省2020年度哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃重大課題“‘十四五’時(shí)期貴州易地扶貧搬遷農(nóng)戶(hù)社會(huì)融入及社會(huì)工作服務(wù)路徑優(yōu)化研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：20GZZB13）
注釋
[1][17]［美］邁克爾·M·塞尼：《移民重建與發(fā)展——世界銀行移民政策與經(jīng)驗(yàn)研究》，水庫(kù)移民經(jīng)濟(jì)研究中心譯，南京：河海大學(xué)出版社，1998年，第69頁(yè)。
[2]［美］英格爾斯：《人的現(xiàn)代化》，殷陸君譯，成都：四川人民出版社，1985年，第135頁(yè)。
[3]World Bank, "China-InvoluntaryResettlement",https://documents.worldbank.org/curated/en/276691468262455582/pdf/multi-page.pdf,2016-7-17.
[4]黃承偉：《中國(guó)農(nóng)村扶貧自愿移民搬遷的理論與實(shí)踐》，北京：中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2004年。
[5]檀學(xué)文：《中國(guó)移民扶貧70年變遷研究》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2019年第8期。
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[7]王曉毅：《生態(tài)移民與精準(zhǔn)扶貧？——寧夏的實(shí)踐與經(jīng)驗(yàn)》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2017年，第5～11頁(yè)。
[8][33]王春光：《政策執(zhí)行與農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2018年第1期。
[9]李博、左停：《遭遇搬遷：精準(zhǔn)扶貧視角下扶貧移民搬遷政策執(zhí)行邏輯的探討》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2016年第2期。
[10]國(guó)家發(fā)展改革委重大項(xiàng)目稽察辦調(diào)研組：《易地扶貧搬遷工程實(shí)施情況調(diào)研與思考》，《宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理》，2017年第3期。
[11][29]柳立清：《政策多變與應(yīng)對(duì)失矩——基層易地扶貧搬遷政策執(zhí)行困境的個(gè)案解讀》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》，2019年第6期。
[12]張文博：《易地扶貧搬遷政策地方改寫(xiě)及其實(shí)踐邏輯限度——以Z省A地州某石漠化地區(qū)整體搬遷為例》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第5期。
[13]王曙光：《易地扶貧搬遷與反貧困：廣西模式研究》，《西部論壇》，2019年第4期。
[14]Wilmsen, B. and A. V. Hulten,"Following Resettled People Over Time: The Value of Longitudinal DataCollection for Understanding the Livelihood Impacts of the Three Gorges Dam,China", Impact Assessment and Project Appraisal, 2017, 35(1), pp. 94-105.
[15]滕祥河、卿赟、文傳浩：《非自愿搬遷對(duì)移民職業(yè)代際流動(dòng)性的影響研究——基于三峽庫(kù)區(qū)調(diào)查數(shù)據(jù)的實(shí)證分析》，《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，2020年第3期。
[16]孫秀林：《城市移民的政治參與：一個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的分析視角》，《社會(huì)》，2010年第1期。
[18]周恩宇、卯丹等：《易地扶貧搬遷的實(shí)踐及其后果——一項(xiàng)社會(huì)文化轉(zhuǎn)型視角的分析》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2017年第2期。
[19]荀麗麗、包智明：《生態(tài)移民過(guò)程中的政府、市場(chǎng)與家戶(hù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》，2008年第1期。
[20][57]渠鯤飛、左停：《協(xié)同治理下的空間再造》，《中國(guó)農(nóng)村觀(guān)察》，2019年第2期。
[21]楊志軍：《運(yùn)動(dòng)式治理悖論：常態(tài)治理的非常規(guī)化——基于網(wǎng)絡(luò)“掃黃打非”運(yùn)動(dòng)分析》，《公共行政評(píng)論》，2015年第2期。
[22]周雪光：《中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯：一個(gè)組織學(xué)研究》，北京：三聯(lián)書(shū)店，2017年，第17頁(yè)。
[23][24]魏程琳、趙曉峰：《常規(guī)治理、運(yùn)動(dòng)式治理與中國(guó)扶貧實(shí)踐》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第5期。
[25]何紹輝：《從“運(yùn)動(dòng)式治理”到“制度性治理”——中國(guó)農(nóng)村反貧困戰(zhàn)略的范式轉(zhuǎn)換》，《湖南科技學(xué)院學(xué)報(bào)》，2012年第7期。
[26]張建：《運(yùn)動(dòng)型治理視野下易地扶貧搬遷問(wèn)題研究——基于西部地區(qū) X 市的調(diào)研》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第5期。
[27][38][40][66]李利文：《軟性公共行政任務(wù)的硬性操作——基層治理中痕跡主義興起的一個(gè)解釋框架》，《中國(guó)行政管理》，2019年第11期。
[28]程煥：《G省完成“十三五”易地扶貧搬遷》，《人民日?qǐng)?bào)海外版》，2019年12月24日，第2版。
[30]男，漢族，56歲，初中，群眾，P縣某搬遷社區(qū)管理員，訪(fǎng)談?dòng)?019年2月21日。
[31]楊雪冬：《壓力型體制：一個(gè)概念的簡(jiǎn)明史》，《社會(huì)科學(xué)》，2012年第11期。
[32]歐陽(yáng)靜：《論基層運(yùn)動(dòng)型治理——兼與周雪光等商榷》，《開(kāi)放時(shí)代》，2014年第6期。
[34]女，漢族，42歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月29日。
[35]男，侗族，49歲，研究生，黨員，Z縣組織部部長(zhǎng)，訪(fǎng)談?dòng)?019年6月4日。
[36]男，漢族，43歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年6月4日。
[37]男，穿青族，37歲，本科，黨員，J縣某鎮(zhèn)人大主席，訪(fǎng)談?dòng)?019年2月14日。
[39]男，漢族，34歲，碩士，黨員，Y縣某鎮(zhèn)掛職副鄉(xiāng)長(zhǎng)，訪(fǎng)談?dòng)?019年6月9日。
[41]翟文康、徐國(guó)沖：《運(yùn)動(dòng)式治理緣何失?。阂粋€(gè)多重邏輯的解釋框架——以周口平墳為例》，《復(fù)旦公共行政評(píng)論》，2018年第1期。
[42]倪星、原超：《地方政府的運(yùn)動(dòng)式治理是如何走向“常規(guī)化”的？——基于S市市監(jiān)局“清無(wú)”專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的分析》，《公共行政評(píng)論》，2014年第2期。
[43]孫峰、魏淑艷：《國(guó)家治理現(xiàn)代化視域下運(yùn)動(dòng)式治理模式轉(zhuǎn)型研究——以深圳“禁摩限電”為例》，《甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第2期。
[44]王連偉、劉太剛：《中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理緣何發(fā)生？何以持續(xù)？——基于相關(guān)文獻(xiàn)的述評(píng)》，《上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2015年第3期。
[45]男，漢族，36歲，大學(xué)本科，黨員，T縣某社區(qū)主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月26日。
[46]男，漢族，36歲，大學(xué)本科，黨員，T縣某社區(qū)主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月26日。
[47]曾潤(rùn)喜、朱利平、夏梓怡：《社區(qū)支持感對(duì)城市社區(qū)感知融入的影響——基于戶(hù)籍身份的調(diào)節(jié)效應(yīng)檢驗(yàn)》，《中國(guó)行政管理》，2016年第12期。
[48]金梅、申云：《易地扶貧搬遷模式與農(nóng)戶(hù)生計(jì)資本變動(dòng)——基于準(zhǔn)實(shí)驗(yàn)的政策評(píng)估》，《廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2017年第5期。
[49]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區(qū)書(shū)記，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月27日。
[50]謝治菊：《差等正義及其批判研究》，北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2018年，第222～223頁(yè)。
[51]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區(qū)書(shū)記，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月27日。
[52][62]吳新葉、牛晨光：《易地扶貧搬遷安置社區(qū)的緊張與化解》，《華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2018年第2期。
[54]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區(qū)書(shū)記，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月27日。
[55]女，漢族，42歲，本科，黨員，T縣扶貧辦副主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月29日。
[56]彭文慧、王動(dòng)：《社會(huì)資本，市場(chǎng)化與農(nóng)村減貧——來(lái)自農(nóng)村微觀(guān)調(diào)查的證據(jù)》，《貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》，2020年第3期。
[58]男，漢族，37歲，本科，黨員，T縣某社區(qū)書(shū)記，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月27日。
[59]男，漢族，36歲，大學(xué)本科，黨員，T縣某社區(qū)主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月26日。
[60]女，漢族，33歲，黨員，社區(qū)兼職心理咨詢(xún)師，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月28日。
[61]女，漢族，33歲，黨員，社區(qū)兼職心理咨詢(xún)師，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月28日。
[63]呂建興、曾小溪、汪三貴：《扶持政策、社會(huì)融入與易地扶貧移民的返遷意愿——基于5省10縣530戶(hù)易地扶貧搬遷的證據(jù)》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第3期。
[64]高聰穎：《扶貧搬遷安置區(qū)農(nóng)民可持續(xù)生計(jì)問(wèn)題研究》，《中共福建省委黨校學(xué)報(bào)》，2016年第9期。
[65]付少平、趙曉峰：《精準(zhǔn)扶貧視角下的移民生計(jì)空間再塑造研究》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2015年第6期。
[67]李利文：《模糊性公共行政責(zé)任的清晰化運(yùn)作——基于河長(zhǎng)制、湖長(zhǎng)制、街長(zhǎng)制和院長(zhǎng)制的分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》，2019年第1期。
[68]吳曉林：《社會(huì)整合理論的起源與發(fā)展：國(guó)外研究的考察》，《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2013年第2期。
[69]劉箴、劉倪：《社會(huì)整合理論視角下城市基層治理運(yùn)行邏輯研究——以北京市“街鄉(xiāng)吹哨，部門(mén)報(bào)到”實(shí)踐為例》，《四川行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2020年第5期。
[70]盧學(xué)暉：《中國(guó)城市社區(qū)自治：政府主導(dǎo)的基層社會(huì)整合模式——基于國(guó)家自主性理論的視角》，《社會(huì)主義研究》，2015年第3期。
[71]李增元：《鄉(xiāng)村社會(huì)整合模式變遷：動(dòng)因與演進(jìn)邏輯——基于社會(huì)整合理論的分析框架》，《理論與改革》，2009年第6期。
[72]男，漢族，36歲，大學(xué)本科，黨員，T縣某社區(qū)主任，訪(fǎng)談?dòng)?019年5月26日。
責(zé) 編／桂 琰
Resolving the Governance Dilemma Facing the Communities of Relocated Poor People
Xie Zhiju
Abstract: Relocating people from inhospitable areas as a poverty relief measure is a typical "campaign" that involves a large number of people, has a massive scale and tight schedule, and covers wide areas. However, after the relocation, "regular governance" has been adopted regarding the management mode, management organizations, management funds and management content, which causes a management conflict between the poverty reduction authorities and the local government departments, a mismatch between function setting and staffing, a bottleneck affecting the survival funds and operating funds, and the neglect of psychological needs and the needs to integrate into local environment. As a result, this has led to governance difficulties such as insufficient livelihood space, lack of service space and divided psychological space for the relocated people. This article suggests adopting unconventional means of resource integration to rebuild the livelihood space, service space and psychological space of relocated households. Specifically, the first is the technical path—reshaping the living space of relocated households with the advantages of big data platforms, such as gigantic data, symmetrical information and timely tracking; the second is the institutional path, namely, through strong government efforts and the diversified support of the society and the integrated services of volunteers, we can enable the relocated households to make a better living, help them pass the adaptation period smoothly and promote their social integration.
Keywords: relocation of poor people, regular management, big data, space reshaping, unconventional integration
