中央經濟工作會議提出，要堅持盡力而為、量力而行，完善公共服務政策制度體系，在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等人民群眾最關心的領域精準提供基本公共服務。立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，推動高質量發(fā)展，2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的目標對政府公共服務職能提出新的需求。適應這一發(fā)展趨勢，要將強化政府公共服務職能擺在突出位置，深化行政體制改革。

政府公共服務職能的時代需求

2035年基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，伴隨著經濟社會結構轉型，對完善政府經濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務等方面的政府職能提出新的時代需求。

1.適應社會主要矛盾變化、強化政府的公共消費職能。

作為全社會最終消費的重要組成部分，公共消費比重的提高既有利于經濟社會穩(wěn)定發(fā)展，也有利于拉動最終消費水平的提升。進入新發(fā)展階段，解決人民日益增長的美好生活需要與發(fā)展不平衡不充分之間的矛盾，對公共消費的需求日益增大。未來的5-10年，14億人的消費結構將逐步以服務型消費為主。估計到2035年，城鄉(xiāng)居民的服務型消費占比將從2020年的42.6%提升到60%左右，由此帶來數(shù)萬億美元的消費增量。

適應城鄉(xiāng)居民消費結構升級趨勢，需要強化政府的公共消費職能。例如，擴大財政在教育、養(yǎng)老、醫(yī)療和住房保障等重點民生領域以及新基建領域的支出。與此同時，以城鄉(xiāng)基本公共服務均等化為重點，不斷提升農村公共消費水平，強化政府在全面促進農村消費中的重要作用。

2.完善與新經濟形態(tài)相適應的市場監(jiān)管職能。

未來10-15年，我國的經濟結構性轉型將伴隨消費型經濟、服務型經濟、數(shù)字型經濟、綠色型經濟、創(chuàng)新型經濟等新經濟形態(tài)的形成與發(fā)展。更好發(fā)揮政府作用的關鍵，在于完善和創(chuàng)新政府的市場監(jiān)管職能。與消費型經濟發(fā)展相適應，市場監(jiān)管的重點要兼顧商品與服務兩個方面，把維護消費者權益、形成良好的消費環(huán)境作為重大任務。與服務型經濟發(fā)展相適應，要打破服務業(yè)領域的市場壟斷與行政壟斷，以形成服務業(yè)領域公平競爭的發(fā)展環(huán)境；與數(shù)字型經濟發(fā)展相適應，要以平臺經濟監(jiān)管為重點加快建立和完善包容審慎的監(jiān)管框架；與綠色型經濟發(fā)展相適應，要形成符合國情、有效的碳排放監(jiān)管標準和監(jiān)管體系；與創(chuàng)新型經濟發(fā)展相適應，建立并不斷完善嚴格的知識產權保護監(jiān)管體系。

3.適應高水平、制度型開放格局，強化對外經濟職能。

我國已由經濟全球化的參與者轉變?yōu)橹匾苿诱?。適應國際高水平經貿規(guī)則變化趨勢，要進一步強化對外經濟職能。一是把推進服務貿易發(fā)展和服務業(yè)市場開放作為政府職能轉變的重大任務，打破行政壟斷和行政管制，條件成熟時，在全國范圍內實行跨境服務貿易清單制度。二是對標競爭中性原則，以強化競爭政策基礎性地位為重點，推動知識產權保護、政府采購、國有企業(yè)等領域管理制度與CPTPP等高水平國際經貿規(guī)則相對接。三是充分發(fā)揮我國數(shù)字經濟應用領域的領先優(yōu)勢，推進跨境數(shù)據流動管理體制創(chuàng)新，提升我國在國際數(shù)字經貿規(guī)則形成中的制度性話語權。四是以人民幣國際化為重點提供全球性公共產品，在應對國際能源危機、債務危機中加強宏觀政策的國際協(xié)調。

4.強化有效應對人口老齡化的公共服務職能。

2020年我國總和生育率是1.3，低于國際社會通常認為1.5的警戒線，也低于日本1.34的水平。未來10-15年是我國應對高齡少子化的“窗口期”?？偟目矗覈啐g少子化的趨勢尚未完全“固化”。要統(tǒng)籌基本實現(xiàn)現(xiàn)代化與人口結構優(yōu)化，統(tǒng)籌推進養(yǎng)老育幼公共服務體制創(chuàng)新，努力爭取在2035年前后使總和生育率回升至1.8的水平，以為長期可持續(xù)增長提供人力資源保障。一是將生育、養(yǎng)育、教育成本納入基本公共服務均等化范圍，爭取到2025年基本建成以公立機構為主、覆蓋城鄉(xiāng)的嬰幼兒照護和學前教育公共服務體系。爭取到2025年基本建立起覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會生育保險制度。二是加快實施覆蓋城鄉(xiāng)育齡婦女的生育補貼制度，建立生育友好型政策與法律體系，形成支持“三育”的家庭福利體系。三是以家庭為單位統(tǒng)籌推進養(yǎng)老育幼的公共服務供給，將選擇性退休與鼓勵生育統(tǒng)籌考慮，有效整合民政、人保、稅收、衛(wèi)健等方面的資源，精準提升家庭的抗風險能力和福利輸送能力。

5.強化收入分配調節(jié)職能。

黨的十九大提出到本世紀中葉全體人民共同富裕基本實現(xiàn)；黨的十九屆五中全會提出到2035年全體人民共同富裕取得更為明顯的實質性進展。從現(xiàn)實情況看，實現(xiàn)共同富裕的階段性目標，關鍵在于擴大中等收入群體規(guī)模，即到2035年由目前的4億人擴大到8億人。以中等收入群體倍增為重要目標，要強化政府的收入分配調節(jié)職能。在初次分配方面，健全勞動、資本、土地、知識、技術、管理、數(shù)據等生產要素由市場評價貢獻、按貢獻決定報酬的機制，合理提高勞動報酬。在再分配方面，要加快形成以直接稅為主的稅制結構，并以基本公共服務均等化保障不同群體的權利公平、機會公平。在第三次分配方面，要通過稅收等相關制度安排，激勵市場主體、社會組織和個人積極參與到民間捐贈、慈善事業(yè)、志愿行動中。

加快形成專業(yè)高效的公共服務體制

進入新發(fā)展階段，公共服務職能的履行呈現(xiàn)新的時代特征：一方面，走向現(xiàn)代化進程中的公共服務向專業(yè)領域延伸是一個大趨勢；一方面，數(shù)字經濟時代的技術創(chuàng)新在公共服務領域的廣泛應用，正在重塑現(xiàn)有的行政流程和行政格局。

1.建立專業(yè)高效的公共服務執(zhí)行系統(tǒng)。

未來10-15年將是我國公共服務投入快速增加的重要時期。要強化政府公共服務職能，構建專業(yè)、高效的公共服務執(zhí)行體系，從制度安排上保障公共服務的專業(yè)執(zhí)行力。要著眼于打造一批專業(yè)化公共服務執(zhí)行機構，使其能依法依規(guī)履行專業(yè)化的公共服務職能。

2.探索在公共服務專業(yè)領域設立法定機構。

法定機構作為新型執(zhí)行機構體現(xiàn)了法治政府原則，又能夠以專業(yè)、高效的體制吸引中高級人才創(chuàng)新公共服務。從我國的基本國情出發(fā)，要深入研究提出行政系統(tǒng)法定機構建設的行動方案及相關的法律法規(guī)。例如，要在數(shù)字經濟管理、開發(fā)區(qū)管理、食品藥品監(jiān)管等對專業(yè)技術要求比較高的公共管理領域設立法定機構；要用改革創(chuàng)新的辦法興辦公共服務機構，支持鼓勵教育、科技、文化等領域的部分行政機構轉制為法定機構，形成以公共服務業(yè)績?yōu)閷虻男麦w制；要對承擔公共服務職能的國資國企管理組織實行法定機構改造，使其國資國企運營能夠體現(xiàn)CPTPP等高水平國際經貿規(guī)則所要求的競爭中性原則。

3.完善公共服務政府采購制度。

形成規(guī)范的政府采購制度是公共服務供給環(huán)節(jié)引入競爭和提升質量的重要手段，是參與高水平國際經貿規(guī)則制定的重要條件。2019年，我國政府采購規(guī)模為33067億元，較上年減少2794.4億元，占全國財政支出和GDP的比重分別為10.0%和3.3%，而發(fā)達國家政府采購規(guī)模占GDP的比重為15%至20%。加快加入世界貿易組織《政府采購協(xié)定》進程，創(chuàng)造條件在公共服務采購中實現(xiàn)程序的公開透明，實行非歧視性原則，做到體制內外一視同仁，內外資一視同仁。這樣，既有利于減少政府采購的財政成本，又有利于增強政府采購的公平性。

以強化公共服務為重點推進政府治理現(xiàn)代化

黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度　推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，“完善公共服務體系，推進基本公共服務均等化、可及性”。進入新發(fā)展階段，有效提升公共服務效能，成為政府治理現(xiàn)代化的重大任務。要借助現(xiàn)代化的理念、手段，以強化公共服務為重點推進政府治理現(xiàn)代化。

1.強化政府公共服務理念。

與過去培育市場、主導經濟增長的政府理念有很大不同，新發(fā)展階段要全面確立以公共服務為中心的治理理念。政府以公共服務為中心，一方面，是實現(xiàn)高質量發(fā)展、建設高標準市場體系的內在需求。一方面，能有效協(xié)調方方面面的利益關系，以應對新發(fā)展階段經濟社會結構性轉型需求。此外，政府以公共服務為中心，實行公平競爭的相關制度安排，有利于建立與高水平、制度型開放格局相適應的政府治理架構。

2.以強化公共服務職能為重點優(yōu)化調整中央地方關系。

進入新發(fā)展階段，需要進一步以公共服務為重點調整中央地方的財稅關系，以激勵地方加快經濟社會轉型升級進程。例如，要盡快完成基本公共服務的中央地方職責劃分，形成新基建投資的中央地方成本分擔機制，全面實現(xiàn)責任與財力相匹配；要著眼于釋放人口城鎮(zhèn)化的巨大結構性潛能，由中央財政更多承擔農民工市民化成本。同時，以優(yōu)化行政區(qū)劃設置提高中心城市和城市群的人口承載能力；要在數(shù)字經濟、碳達峰碳中和、制度型開放等領域，更多采用中央對地方綜合授權的方式推進改革，賦予自由貿易試驗區(qū)（港）在推進制度集成創(chuàng)新上較大的改革權限。

3.以公共服務為重點推進政府治理改革。

要創(chuàng)新公共資源配置方式，使公共服務能夠滿足多元化的公共需求。首先，以數(shù)字化賦能公共服務，推動大數(shù)據、人工智能、云計算、移動互聯(lián)網、物聯(lián)網、區(qū)塊鏈等在公共服務領域的廣泛運用，推動各部門數(shù)據資源共享，通過技術創(chuàng)新和流程再造形成以服務對象為中心的新型管理方式。其次，擴大公共服務的社會參與，以有限的財政資金調動包括市場主體、社會組織等多元主體參與公共服務供給，并形成公共服務的第三方評估機制。第三，推進公共服務制度化、標準化、法定化，形成相關規(guī)范，使各類公共服務供給主體有所遵循，在更高層次上確保公共服務的廣泛性、公平性、可及性、持續(xù)性。

（作者系中國（海南）改革發(fā)展研究院院長）