摘 要:老舊小區(qū)改造是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措，是回應(yīng)群眾新期待的民生工程，也是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要抓手。當(dāng)前老舊小區(qū)改造工作主要存在資金籌措、主角虛位、執(zhí)行偏差三大困境，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)系統(tǒng)集成，才能取得積極效果。

關(guān)鍵詞:城市更新 老舊小區(qū)改造 高質(zhì)量發(fā)展

【中圖分類(lèi)號(hào)】D063 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

受耕地保護(hù)政策、資源環(huán)境約束、生態(tài)文明建設(shè)等多重因素影響，我國(guó)城市發(fā)展總體上進(jìn)入了存量更新階段。2020年10月，黨的十九屆五中全會(huì)明確要求，要“實(shí)施城市更新行動(dòng)”，“加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造和社區(qū)建設(shè)”。2021年3月，“十四五”規(guī)劃綱要提出，要“加快推進(jìn)城市更新，改造提升老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)功能”。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造作為城市更新的典型類(lèi)型，順應(yīng)了人們對(duì)美好生活的追求，是改善人居環(huán)境、提升城市品質(zhì)的重要舉措。

城市更新中老舊小區(qū)改造的重要意義

城市是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)，是貫徹新發(fā)展理念的重要載體，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。老舊小區(qū)改造是城市發(fā)展到一定階段提出的新命題，其實(shí)現(xiàn)質(zhì)量如何、效果如何，將直接影響經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)等方方面面。搞好城市更新中的老舊小區(qū)改造工作，對(duì)于全面推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)具有重要意義。

第一，老舊小區(qū)改造是推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。過(guò)去40多年間，我國(guó)經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，常住人口城鎮(zhèn)化率大幅度提升，提高了40多個(gè)百分點(diǎn)，年均提高1個(gè)百分點(diǎn)左右。根據(jù)全國(guó)第七次人口普查數(shù)據(jù)，截至2020年10月底，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.89%，完成了由農(nóng)業(yè)人口占主體向城鎮(zhèn)人口占主體的歷史性轉(zhuǎn)變。在此背景下，我國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展必然需要由高速度向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)變。2015年12月，習(xí)近平總書(shū)記在中央城市工作會(huì)議上明確提出，要“堅(jiān)持集約發(fā)展”，要“框定總量、限定容量、盤(pán)活存量、做優(yōu)增量、提高質(zhì)量”，要“有序推進(jìn)老舊住宅小區(qū)綜合整治”。2020年7月，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確提出要“大力改造提升城鎮(zhèn)老舊小區(qū)，讓人民群眾生活更方便、更舒心、更美好”。在新發(fā)展階段，推動(dòng)老舊小區(qū)改造，將進(jìn)一步完善城市功能和服務(wù)，適應(yīng)改革發(fā)展新要求，順應(yīng)城市工作新形勢(shì)，是推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然舉措。

第二，老舊小區(qū)改造是回應(yīng)群眾新期待的民生工程。人們居住在城市，是為了生活得更好。進(jìn)入新發(fā)展階段，人民群眾對(duì)日益增長(zhǎng)的美好生活需要不斷加強(qiáng)。老舊小區(qū)建成年代普遍較早，存在基礎(chǔ)設(shè)施較差、失養(yǎng)失修失管、市政配套設(shè)施不齊、社區(qū)服務(wù)設(shè)施不全等問(wèn)題，在功能性和安全性上存在不足，在宜居性和生長(zhǎng)性上具有短板，居民改造意愿強(qiáng)烈。實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)老舊小區(qū)改造，緊扣了群眾“急難愁盼”事項(xiàng)短板，使社區(qū)更加健康安全，城市功能更加完備，城市品質(zhì)更加綠色宜居，可以增強(qiáng)群眾的獲得感、幸福感、安全感。老舊小區(qū)改造，滿(mǎn)足了人們基本生活的現(xiàn)代化需求，回應(yīng)了人民群眾新期待，是貫徹“以人民為中心”發(fā)展思想的實(shí)際行動(dòng)。

第三，老舊小區(qū)改造是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要抓手。老舊小區(qū)改造，一頭系著民生，一頭連著發(fā)展。城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，需要大量資金投入，有利于增加有效投資；需要大量人力資源投入，可以促進(jìn)就業(yè)；對(duì)相關(guān)行業(yè)拉動(dòng)作用越來(lái)越明顯，可以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。2020年4月，中央政治局會(huì)議強(qiáng)調(diào)“要積極擴(kuò)大有效投資，實(shí)施老舊小區(qū)改造”；2020年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，在“堅(jiān)持?jǐn)U大內(nèi)需這個(gè)戰(zhàn)略基點(diǎn)”任務(wù)中提到要“要實(shí)施城市更新行動(dòng)，推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造”。城市更新中老舊小區(qū)改造除了民生定位，更被賦予服務(wù)雙循環(huán)新發(fā)展格局的功能。加快推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，是擴(kuò)大內(nèi)需、建立內(nèi)循環(huán)的重要舉措。

城市更新中老舊小區(qū)改造的主要困境

老舊小區(qū)改造既是群眾愿望特別強(qiáng)烈的民生工程，也是對(duì)城市各方面影響巨大的發(fā)展工程，同時(shí)還是社會(huì)各界普遍關(guān)注的基層治理工程。近些年，隨著城市更新的推進(jìn)，從中央到地方兩個(gè)層面的積極性都充分體現(xiàn)，涉及老舊小區(qū)改造的法律法規(guī)陸續(xù)發(fā)布，老舊小區(qū)改造的多元主體參與局面逐漸形成，改造模式也在不斷創(chuàng)新，取得了巨大成績(jī)，總體上得到了社會(huì)各界的認(rèn)可。但是，老舊小區(qū)改造工作具有利益主體多、需求較分散、工作難度大的特點(diǎn)，面臨著理念創(chuàng)新、法律保障、利益協(xié)調(diào)等方面的挑戰(zhàn)。從現(xiàn)實(shí)調(diào)查來(lái)看，當(dāng)前老舊小區(qū)改造工作主要存在資金籌措、主角虛位、執(zhí)行偏差三大困境。

第一，“資金籌措”困境。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)2000年底以前建成的老舊小區(qū)大概是21.9萬(wàn)個(gè)，涉及的居民近3900萬(wàn)戶(hù)。“十四五”期間，我國(guó)將基本完成2000年底前建成的城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作。據(jù)估算，僅僅針對(duì)2000年底前建成老舊小區(qū)改造所需資金量就達(dá)到6萬(wàn)億元，總投資額巨大。目前，各地老舊小區(qū)改造資金基本都是按照“中央和省級(jí)補(bǔ)助、市區(qū)配套、單位支持、居民自愿”的原則來(lái)進(jìn)行解決。從國(guó)家層面來(lái)看，對(duì)全國(guó)整體老舊小區(qū)改造進(jìn)行總體規(guī)劃，安排財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金給予補(bǔ)貼；從地方層面來(lái)看，通過(guò)統(tǒng)籌一般公共預(yù)算收入、土地出讓收益、住房公積金增值收益和專(zhuān)項(xiàng)債券等多種方式籌措資金。由于受全球經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩、新冠肺炎疫情、減稅降費(fèi)、房地產(chǎn)市場(chǎng)降溫等多重因素的綜合影響，目前各級(jí)政府都面臨很大的財(cái)政壓力，完全依靠政府的財(cái)政投入，無(wú)法滿(mǎn)足老舊小區(qū)改造的資金需求。老舊小區(qū)改造投入大、周期長(zhǎng)、收益不確定性高，社會(huì)資本參與的積極性普遍不強(qiáng)。從整體上來(lái)看，充分激發(fā)市場(chǎng)活力、吸引各類(lèi)社會(huì)資本參與老舊小區(qū)改造的探索不足，多元化的資金籌措機(jī)制尚不成熟，各地老舊小區(qū)改造普遍存在“資金籌措”困境。

第二，“主角虛位”困境。老舊小區(qū)更新改造工作是一項(xiàng)覆蓋面廣、涉及面大、受關(guān)注度高的龐大工程，涉及各個(gè)部門(mén)、多個(gè)主體，必須貫徹整體性思維，構(gòu)建多元參與格局，匯聚各方力量。很大程度上，多元參與是高質(zhì)量推進(jìn)老舊小區(qū)改造的基礎(chǔ)與保障。習(xí)近平總書(shū)記說(shuō)：“人民城市人民建，人民城市為人民。”老舊小區(qū)改造的出發(fā)點(diǎn)與落腳點(diǎn)都是社區(qū)居民的“美好生活”。只有社區(qū)居民真正參與到老舊小區(qū)改造中，才能形成“共建、共治、共享”，才能降低改造成本、平衡利益訴求、達(dá)到改造目的。從實(shí)踐來(lái)看，老舊小區(qū)改造政府“說(shuō)了算”的局面已被打破，各地都在推動(dòng)專(zhuān)家、投資者、社區(qū)等多元主體參與。但是，由于參與渠道不暢通、激勵(lì)機(jī)制不到位、參與能力不夠強(qiáng)等原因，社區(qū)居民參與程度較淺，導(dǎo)致了“主角虛位”困境。

第三，“執(zhí)行偏差”困境。一座城市的更新改造過(guò)程，反映了城市的執(zhí)政理念和為民情懷。老舊小區(qū)改造工作必須兼具高度、精度與溫度。目前地方政府在老舊小區(qū)改造工作中，還存在較多的執(zhí)行偏差，導(dǎo)致改造效果偏離政策目標(biāo)。這種“執(zhí)行偏差”主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)。其一，重“面子”不重“里子”。一些城市在老舊小區(qū)改造中，只是簡(jiǎn)單維修樓頂、粉刷墻壁、刷黑道路，追求“面子”上的煥然一新，卻忽略了雨污分流、飛線入地、燃?xì)夤艿廊霊?hù)等“里子”工程。其二，要“現(xiàn)代”不要“歷史”。“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造要兼顧完善功能和傳承歷史”。在城市更新中，對(duì)于最具特色的歷史建筑與文物古跡都能進(jìn)行保護(hù)和修繕，但是對(duì)于大量建造的普通建筑卻認(rèn)為是“包袱”，不能認(rèn)識(shí)到這些普通建筑才是城市的本底，也是一個(gè)城市最有“故事”的地方，動(dòng)輒“一鍵重啟”，熱衷“大拆大建”，導(dǎo)致“微更新”變成了“偽更新”。其三，重“建設(shè)”輕視“治理”。城市承載著居民的生活，一座城市是不是適合居民生存與發(fā)展，“三分靠建、七分靠治”。目前各地老舊小區(qū)改造中，對(duì)于技術(shù)層面的建設(shè)問(wèn)題考慮得比較多，但是對(duì)于小區(qū)的全周期管理、全方位治理等問(wèn)題思考得不夠多，沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)“改造一片，提升一片”的改造目標(biāo)。

城市更新中老舊小區(qū)改造困境的應(yīng)對(duì)之道

老舊小區(qū)改造工作是一個(gè)價(jià)值導(dǎo)向調(diào)整優(yōu)先于技術(shù)革新的過(guò)程，只有深刻把握這一規(guī)律, 老舊小區(qū)改造工作才能堅(jiān)持正確的方向，才能取得積極的效果。老舊小區(qū)改造，要“改”出幸福感，“造”出滿(mǎn)意度，必須貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，始終堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，加強(qiáng)系統(tǒng)集成。

第一，發(fā)揮“政府+市場(chǎng)”的作用，破解老舊小區(qū)改造的“資金難題”。在老舊小區(qū)改造過(guò)程中，必須發(fā)揮“政府+市場(chǎng)”的作用，采取政府主導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作、多元化投資方式，建立政府與居民、社會(huì)力量合理共擔(dān)改造資金的機(jī)制，破解“資金難題”。拓寬老舊小區(qū)改造資金的融資渠道，構(gòu)建合理的投融資管理平臺(tái)，吸納政府補(bǔ)貼資金、銀行貸款、單位投資、專(zhuān)項(xiàng)維修資金、社會(huì)資本投資、居民出資等各類(lèi)資金投入。制定政府責(zé)任清單，明確財(cái)政資金重點(diǎn)支持建筑結(jié)構(gòu)加固、公共空間環(huán)境整治、小區(qū)道路改造等基本改造；制定合理的投資回報(bào)機(jī)制，推動(dòng)電力、通訊、自來(lái)水、燃?xì)?、供暖等企業(yè)參與改造；探索合理參與方式，吸引社會(huì)資本參與養(yǎng)老、托幼、便利店、快遞等社區(qū)公共服務(wù)。

第二，發(fā)揮“社區(qū)+居民”的作用，實(shí)現(xiàn)老舊小區(qū)改造的“共同締造”。黨的十九屆五中全會(huì)提出，要“完善共建共治共享的社會(huì)治理制度”，要“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”，這為老舊小區(qū)改造工作指明了方向。在各級(jí)政府“縱向到底”、各個(gè)部門(mén)“橫向到邊”的基礎(chǔ)上，特別要注意發(fā)揮社區(qū)與居民的作用。社區(qū)作為一線基層組織，要充分發(fā)揮其動(dòng)員群眾、民主協(xié)商、搬遷安置、后期管理等作用；居民是城市的直接使用者，要充分調(diào)動(dòng)小區(qū)居民參與改造的主動(dòng)性與積極性，讓居民成為參與者與監(jiān)督者，充分做到方案共定、過(guò)程共管、效果共評(píng)。

第三，發(fā)揮“政策+機(jī)制”的作用，刻畫(huà)老舊小區(qū)改造的“未來(lái)場(chǎng)景”。在《關(guān)于全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》出臺(tái)以后，老舊小區(qū)改造制度框架逐步完整。但是老舊小區(qū)改造的政策體系與工作機(jī)制仍然存在需要完善的地方。我國(guó)目前所有的建筑標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范都是針對(duì)新建建筑的，應(yīng)用到老舊小區(qū)改造中就會(huì)出現(xiàn)不適應(yīng)，要針對(duì)老舊小區(qū)改造出臺(tái)專(zhuān)門(mén)性的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；要簡(jiǎn)化老舊小區(qū)改造的行政流程，因地制宜出臺(tái)老舊小區(qū)改造的內(nèi)容清單，確保社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)同步建設(shè)；制定老舊小區(qū)改造的配套政策，包括土地規(guī)劃政策、環(huán)境治理體系、財(cái)政投入政策、金融支持政策等。按照“留改拆”并舉、以保留保護(hù)為主的原則，制定老舊小區(qū)的分類(lèi)改造機(jī)制；堅(jiān)持民生優(yōu)先、民主協(xié)商的原則，完善小區(qū)改造中的多元利益協(xié)調(diào)機(jī)制；堅(jiān)持政府推動(dòng)、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，探索小區(qū)治理多元化模式，建立適宜的小區(qū)長(zhǎng)效管理機(jī)制。

【本文作者為四川大學(xué)公共管理學(xué)院教授、行政管理系主任；本文系國(guó)家社科基金重大研究專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理問(wèn)題研究”（項(xiàng)目編號(hào)：17VZL007）和四川大學(xué)哲學(xué)社會(huì)科學(xué)青年杰出人才培育項(xiàng)目“國(guó)家治理現(xiàn)代化場(chǎng)域中的社會(huì)治理重大問(wèn)題研究”（SKSYL2019-04）階段性成果】

責(zé)編：蔡圣楠

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