摘 要:“國家治理效能得到新提升”是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之一。從民主性、公平性、系統(tǒng)性、善治性、創(chuàng)新性、安全性等國家治理效能評價的維度上看，提升國家治理效能，必須堅持和完善黨的領(lǐng)導，優(yōu)化國家治理體制機制，深化國家治理制度供給改革，強化國家治理制度執(zhí)行力，豐富國家治理的“工具箱”，厚植國家治理的新理念。

關(guān)鍵詞:國家治理效能 評價 制度供給 制度執(zhí)行力 治理理念

【中圖分類號】D630 【文獻標識碼】A

國家治理效能是指國家將治理目標轉(zhuǎn)化為治理成果的能力及其所取得的治理效果。黨的十九屆四中全會強調(diào)，把我國制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為國家治理效能?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“十四五”規(guī)劃）提出，國家治理效能得到新提升，是“十四五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展主要目標之一。

國家治理效能的評價維度

根據(jù)“十四五”規(guī)劃中關(guān)于“國家治理效能得到新提升”的基本內(nèi)容，評價國家治理效能的維度至少要包括以下幾個方面：

民主性——國家治理實現(xiàn)民主政治的程度。高質(zhì)量民主是高效能治理的重要體現(xiàn)，是現(xiàn)代國家治理體系的本質(zhì)特征。國家治理的民主性就是要堅持全過程民主，更好地服務于人民群眾的公共利益，以人民群眾的力量和智慧為依托，使國家治理更好地體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益。隨著我國社會主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，國家治理必須堅持以人民為中心的發(fā)展思想，以改善民生為重點，以更高水平的國家治理效能滿足人民日益增長的美好生活需要。民主是提升國家治理效能的關(guān)鍵，因此必須進一步發(fā)展全過程人民民主，健全民主的制度體系，豐富民主實踐的形式，暢通民主實踐的渠道，提高民主實踐在時間和空間維度的可及性，實現(xiàn)過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統(tǒng)一。換言之，國家治理的民主性內(nèi)在地要求重視提升人民參與國家治理實踐的意識、素養(yǎng)、能力和水平，從各層次各領(lǐng)域擴大人民有序政治參與，保障人民群眾參與民主選舉、民主決策、民主協(xié)商、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利。從民主性維度評價國家治理效能，就是要看其治理實踐是否體現(xiàn)了人民意志，是否增進了人民福祉，是否為了實現(xiàn)人民利益，是否發(fā)揮了人民群眾的主體作用。

公平性——國家治理彰顯公平正義的程度。公平正義是實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的價值引領(lǐng)。這既是中國人民自古以來的夙愿，也是全人類共同的價值觀，更是社會主義的基本價值取向。社會公平正義指的是資源分配中各方面的利益關(guān)系得到妥善協(xié)調(diào)，建立起以權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平、救濟公平為主要內(nèi)容的社會公平體系。公平性是提升國家治理效能的題中應有之義，與治理效率著重考慮治理資源創(chuàng)造與配置的經(jīng)濟效益不同，治理效能不僅注重治理資源配置的經(jīng)濟效益，還強調(diào)治理資源配置的社會效益，公平性正是社會效益的集中體現(xiàn)。進入新發(fā)展階段，完整準確全面貫徹新發(fā)展理念，構(gòu)建新發(fā)展格局，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，需要縮小區(qū)域發(fā)展差距，增加城鄉(xiāng)居民收入，提升人力資本，提高全要素生產(chǎn)率，夯實高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕的動力基礎(chǔ)。與此同時，國家治理層面也要更加強調(diào)公平性要求，有效推進初次分配、再分配和第三次分配改革，促進社會公平正義，實現(xiàn)人的全面發(fā)展，為推動全體人民共同富裕、實現(xiàn)高效能的國家治理創(chuàng)造和諧安定的社會環(huán)境，注入源源不斷的發(fā)展動力。從公平性維度評價國家治理效能，需要改變單一評價治理投入和治理產(chǎn)出之間經(jīng)濟關(guān)系的做法，關(guān)注治理資源是否得到公平分配及治理過程是否彰顯社會公平正義。

系統(tǒng)性——國家治理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)兼顧的程度。國家治理是一個復雜的系統(tǒng)工程，牽一發(fā)而動全身。從層次上看，國家治理包括中央層面的宏觀治理、區(qū)域?qū)用娴闹杏^治理和基層層面的微觀治理，各層級治理之間需要良性互動，合作共治。從內(nèi)容上看，國家治理涵蓋黨的建設、政府治理、經(jīng)濟治理、文化治理、社會治理、生態(tài)治理、安全治理等領(lǐng)域，各領(lǐng)域之間相互聯(lián)系，密不可分。從要素上看，國家治理包涵治理理念、治理制度、治理機制、治理工具等要素，各要素間有機結(jié)合，協(xié)同生效。從環(huán)節(jié)上看，國家治理分為路線方針政策制定、國家意志執(zhí)行、治理過程監(jiān)督、治理效果評估等環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)間緊密銜接，有序推進。從運行上看，國家治理主要通過各種制度與部門之間的協(xié)調(diào)和聯(lián)系，合理配置公共權(quán)力，對公共事務進行妥善處理，協(xié)同治理。從主體上看，國家治理主體包括黨和政府、企業(yè)、社會組織、公民等，各主體間共建共治，共擔共享。系統(tǒng)性的國家治理是將系統(tǒng)觀念、系統(tǒng)思維和系統(tǒng)方法運用于國家治理實踐中，使得國家治理的各層次、各方面、各要素、各環(huán)節(jié)、各主體能夠統(tǒng)籌兼顧、協(xié)調(diào)有度，促進國家治理體系的良性互動、全面發(fā)展，實現(xiàn)發(fā)展質(zhì)量、結(jié)構(gòu)、規(guī)模、速度、效益、安全相統(tǒng)一，從而最大化地發(fā)揮國家治理的整體效能。從系統(tǒng)性維度評價國家治理效能，需要關(guān)注國家治理是否有效解決發(fā)展不平衡不充分的結(jié)構(gòu)性問題，是否實現(xiàn)國家治理在各層面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的系統(tǒng)性效能，是否真正做到統(tǒng)籌兼顧、全面協(xié)調(diào)可持續(xù)。

善治性——國家治理實現(xiàn)良好治理的程度。善治是指國家治理在治理過程和治理結(jié)果上實現(xiàn)“良好的治理”，包括合法性、法治、透明度、責任、回應、有效、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等要素。[1]從宏觀層面看，善治的國家治理要建立完善的法律制度體系。“立善法于天下，則天下治；立善法于一國，則一國治”，“善法”是高效能國家治理的立根之本。全面依法治國是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是國家治理的一場深刻革命，是新時代國家治理實現(xiàn)善治的基本遵循，國家治理的各個領(lǐng)域、各個環(huán)節(jié)都必須有良法可依，以良法促進發(fā)展。從中觀層面看，善治的國家治理要提升政府治理能力。政府在國家治理中同時扮演著決策者、執(zhí)行者、監(jiān)督者等重要角色，政府行政體制效能、政府決策能力、政府治理能力等在很大程度上決定著國家治理效能，必須不斷推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提高政府的決策科學性、服務效率等綜合治理能力。從微觀層面看，善治的國家治理要提高合作治理能力。國家治理的復雜性日益增加，需要多元主體協(xié)同共治，最大限度發(fā)揮各類治理主體的主觀能動性，實現(xiàn)社會價值的有效統(tǒng)合，為國家治理實現(xiàn)善治貢獻集體智慧。由是觀之，從善治性維度評價國家治理效能，要看其是否依良法而治，是否具備有為政府，是否有效動員全社會的治理力量。

創(chuàng)新性——國家治理與時俱進的變革程度。不斷推動國家治理創(chuàng)新是高效能國家治理的體現(xiàn)。國家治理創(chuàng)新要求破除一切不合時宜的思想觀念和體制機制弊端，突破利益固化的藩籬，吸收人類文明有益成果，充分發(fā)揮我國社會主義制度優(yōu)越性，從而解決新問題、化解新風險、應對新挑戰(zhàn)。從國家治理的發(fā)展規(guī)律上看，國家治理不是孤立靜止的，而是一個動態(tài)變化的過程，必須隨著發(fā)展的階段、條件、環(huán)境的變化而不斷調(diào)整創(chuàng)新，以保持時代生命力。換言之，創(chuàng)新是不斷提升國家治理效能的內(nèi)在驅(qū)動力，通過創(chuàng)新不斷優(yōu)化治理結(jié)構(gòu)、治理體系、治理工具、治理制度、治理機制等要素，國家治理才會形成新的生命力。其中，國家治理結(jié)構(gòu)是國家治理的支撐，國家治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新旨在測量國家治理過程是否重塑了政府內(nèi)部關(guān)系結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系結(jié)構(gòu)、“政府—社會”關(guān)系結(jié)構(gòu)。國家治理制度是國家治理的基石，堅持從具體國情出發(fā)，及時總結(jié)國家治理經(jīng)驗，持續(xù)推進制度創(chuàng)新，加強制度供給，為高效能的國家治理奠定基礎(chǔ)。國家治理機制是國家治理的方式和方法，國家治理機制創(chuàng)新旨在使國家治理行動始終適應國家治理新環(huán)境，契合國家治理實踐的現(xiàn)實情境。國家治理工具是治理的手段，是實現(xiàn)國家治理效能的重要媒介，國家治理工具創(chuàng)新要求國家治理擅于利用新治理工具提升國家治理效能。從創(chuàng)新性維度評價國家治理效能，要看其是否能夠與時俱進地革新國家治理結(jié)構(gòu)、治理體系、治理工具、治理制度、治理機制，進而推動經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展。

安全性——國家治理統(tǒng)籌發(fā)展和安全的程度。安全是發(fā)展和治理的前提和條件，沒有國家安全，國家治理將失去穩(wěn)固的根基，國家治理效能提升將化為空談。當今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，國家治理面臨嚴峻的國內(nèi)外風險挑戰(zhàn)，更凸顯統(tǒng)籌發(fā)展和安全在國家治理中的重要性。安全是人民利益的最大公約數(shù)，是人民群眾美好生活需要的重要組成部分，必須著力提升國家安全治理能力，使人民群眾的安全感更加充實、更有保障、更可持續(xù)，并塑造有利于經(jīng)濟社會發(fā)展的安全環(huán)境，為發(fā)展保駕護航。統(tǒng)籌發(fā)展和安全的國家治理，必須具備過硬的風險規(guī)制能力、應急管理能力和健全的國家安全體系，以防患和化解重大風險。風險規(guī)制是風險治理的前端環(huán)節(jié)，包括風險識別、風險預警監(jiān)測、風險評估與溝通、風險處置化解等能力，旨在消除或者降低風險。應急管理是風險治理的中端環(huán)節(jié)，包括風險演化為危機之后的應急預案制定、監(jiān)測與評估、風險研判、風險溝通、風險管控、風險處置等能力，旨在應對和解決風險。國家安全體系包括國防安全、公共安全、風險治理的領(lǐng)導體制機制等要素，旨在實現(xiàn)風險治理的制度化。從安全性維度評價國家治理效能，要看國家治理能否有效應對風險挑戰(zhàn)與防范化解風險，應急處置能力是否顯著提升，經(jīng)濟社會發(fā)展中人民的安全感是否增強。

國家治理效能的提升方略

基于國家治理效能的評價維度，提升國家治理效能，必須堅持和完善黨的領(lǐng)導，優(yōu)化國家治理體制機制，深化國家治理制度供給改革，強化國家治理制度執(zhí)行力，豐富國家治理的“工具箱”，厚植國家治理的新理念。

堅持和完善黨的領(lǐng)導。提升國家治理效能，最重要的是堅持和完善黨的領(lǐng)導。黨的領(lǐng)導具有非凡的組織動員能力、資源整合能力、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力、政策執(zhí)行能力，能夠集中力量辦大事。堅持與完善中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，一要堅持與完善中國特色社會主義制度。實踐證明，中國特色社會主義制度是以馬克思主義為指導、植根中國大地、具有深厚中華文化根基、深得人民擁護的制度，是具有強大生命力和巨大優(yōu)越性的制度。堅持與完善黨的領(lǐng)導必須堅持與完善中國特色社會主義制度。二要加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設。尤其是要將黨的創(chuàng)新理論轉(zhuǎn)化為全黨遵循的制度規(guī)范，更好發(fā)揮凝聚全黨共識、指引全黨前進的旗幟作用[2]，使黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加健全，國家治理更加規(guī)范有序，制度優(yōu)勢更好轉(zhuǎn)化為治理效能。三要加強黨的組織建設。黨組織是黨的戰(zhàn)斗堡壘和核心隊伍，黨的組織建設是鞏固戰(zhàn)斗堡壘、抓牢核心隊伍的關(guān)鍵。必須落實落細黨的組織制度，規(guī)范黨的組織生活，抓實黨員學習教育，提高黨組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

優(yōu)化國家治理體制機制。提升國家治理效能必須致力于解決國家治理深層次體制機制問題，不斷形成和發(fā)展符合當代中國國情、充滿生機活力的體制機制，有效破除各方面體制機制弊端[3]。一方面，要持續(xù)深化宏觀層面的體制機制改革。宏觀層面的體制機制是指指導國家治理的頂層設計，包括推動黨中央重大決策落實的體制機制、國家行政體制機制、保證憲法全面實施的體制機制、維護國家安全的體制機制、重大疫情防控體制機制、應急管理體制機制等。只有持續(xù)深化宏觀層面的體制機制改革，才能確保國家治理現(xiàn)代化的系統(tǒng)性推進。另一方面，要不斷創(chuàng)新微觀層面的體制機制。微觀層面的體制機制是指用于指導國家治理的具體實踐，如國家授權(quán)試點、地方創(chuàng)新探索、全國統(tǒng)籌推進等體制機制。只有不斷創(chuàng)新微觀層面的體制機制，才能為國家治理效能提升創(chuàng)造更好的微觀基礎(chǔ)。

深化國家治理制度供給改革。國家治理制度供給為國家治理行為設立規(guī)范、制定規(guī)則、厘清準則、劃定邊界，好的制度能夠有效約束和引導國家治理行為，提升國家治理效能。深化國家治理制度供給改革，要以改革創(chuàng)新精神補齊制度短板，加快形成覆蓋國家治理各方面、各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)的國家治理制度體系，提高制度供給適應新治理需求的能力。從宏觀層面上看，要堅持鞏固和完善包括憲法、人民代表大會制度、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層民主制度、干部人事制度等，構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。從微觀層面上看，要健全基層治理的制度安排，突出多層次的制度建設，實現(xiàn)國家治理在基層有法可依、有制可循、有規(guī)可參。

強化國家治理制度執(zhí)行力。習近平總書記在主持中央政治局第十七次集體學習時強調(diào)，“要強化制度執(zhí)行力，加強制度執(zhí)行的監(jiān)督，切實把我國制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能”。在制度優(yōu)勢和治理效能的互動關(guān)系中，制度是基礎(chǔ)和前提，但制度貴在執(zhí)行，好的制度必須有好的執(zhí)行，才能轉(zhuǎn)換為治理效能。因此，在加強制度供給的同時，必須重視強化制度執(zhí)行力，提高執(zhí)行隊伍的道德素質(zhì)和專業(yè)化水平，培養(yǎng)選拔德才兼?zhèn)?、忠誠干凈擔當?shù)母咚刭|(zhì)專業(yè)化干部隊伍，為提高制度執(zhí)行力持續(xù)注入新鮮血液。在此基礎(chǔ)上，健全制度執(zhí)行保障機制，包括監(jiān)督機制、評估機制、干部考核機制、激勵與問責機制，做好制度執(zhí)行過程的評估和監(jiān)測，及時調(diào)整或終結(jié)不符合現(xiàn)實治理需要的制度。

豐富國家治理的“工具箱”。新一代信息技術(shù)正在重新定義我們的時代。人工智能、量子信息、物聯(lián)網(wǎng)、區(qū)塊鏈、算法等新技術(shù)，被廣泛運用于公共服務供給、數(shù)字化政府建設、食品藥品監(jiān)管、快遞物流等多領(lǐng)域，信息技術(shù)已成為國家治理效能提升的新動能。發(fā)揮新一代信息技術(shù)在國家治理中的積極效用，豐富國家治理“工具箱”，必須重視將新技術(shù)工具運用于政策制定、政策執(zhí)行、政策評估等環(huán)節(jié)，推動公共組織變革與服務流程再造。更重要的是，要持續(xù)推進數(shù)字基礎(chǔ)設施建設，包括5G、新基建、大數(shù)據(jù)中心、數(shù)字化智能系統(tǒng)等數(shù)字化硬件基礎(chǔ)設施，培養(yǎng)數(shù)字治理專業(yè)人才，規(guī)制新技術(shù)工具使用的潛在風險，包括數(shù)字鴻溝、信息泄露、算法歧視、倫理問題等，避免因技術(shù)使用不當對國家治理效能造成損害。

厚植國家治理的新理念。國家治理理念即國家治理主體對如何治理國家的認識。認識指導實踐，提升國家治理效能需要厚植國家治理的新理念。當前，國家治理實踐有三個方面的突出特征：一是人民對美好生活的向往更加強烈，對民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的要求日益增長。二是隨著信息技術(shù)的發(fā)展，人民與政府之間、人與人之間的聯(lián)系日益緊密，信息技術(shù)也改變了國家治理方式。三是威脅國家安全的風險事件頻發(fā)且突發(fā)性強，我國面臨更為嚴峻的國家安全形勢，外部壓力前所未有，傳統(tǒng)安全威脅和非傳統(tǒng)安全威脅相互交織，“黑天鵝”、“灰犀牛”事件時有發(fā)生。[4]提升國家治理效能因此需要厚植國家治理的新理念：第一，厚植民主法治理念。堅持全過程人民民主，堅持依法治國，提高依法行政水平，完善監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)運行和監(jiān)督機制，促進司法公平正義。第二，厚植回應性理念。重視收集民意、回應人民需求，尤其是要加強基層治理對社會需求的回應性。第三，厚植合作理念。建立健全社會治理共同體，有效動員居民、企業(yè)、社會組織參與國家治理。第四，厚植預見性理念。重視大數(shù)據(jù)挖掘、量化分析等信息技術(shù)工具應用，實現(xiàn)有預見的國家治理，特別是在風險治理方面，必須做到關(guān)口前移，實現(xiàn)對風險的前端規(guī)制。

【本文作者為廈門大學公共事務學院教授；本文系福建省習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“創(chuàng)造高品質(zhì)生活上實現(xiàn)更大突破研究”（項目編號：FJ2021XZZ009）階段性成果；廈門大學公共事務學院博士生蔣洋對本文亦有貢獻】

注釋

[1]俞可平：《善治與幸?！?，《馬克思主義與現(xiàn)實》，2011年第2期，第1—3頁。

[2]曹文澤：《不斷加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設》，《人民日報》，2021年12月16日，第9版。

[3][4]《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》，《人民日報》，2021年11月17日，第1版。

責編：羅 婷／美編：石 玉

Evaluation Dimensions and Improvement Strategies of National

Governance Effectiveness

Huang Xinhua

Abstract: Improving the effectiveness of national governance is one of the main objectives of economic and social development in the Fourteenth Five-Year Plan period. In light of the evaluation dimensions such as democracy, fairness, systematization, good governance, innovation and security, this objective requires us to firmly uphold and improve the Party’s leadership, optimize the systems and mechanisms of national governance, deepen the reform of its institutional supply, strengthen its capacity for institutional implementation, enrich its “toolbox” and develop new national governance philosophy.

Keywords: national governance effectiveness; evaluation; institutional supply; capacity for institutional implementation; governance philosophy

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