作者： 韓旭 中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所政治制度研究室主任，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院教授
人民代表大會(huì)制度是新中國(guó)的根本政治制度，也是我們黨在100年來的革命、建設(shè)、改革和發(fā)展實(shí)踐中不斷探索建立起來并且經(jīng)實(shí)踐充分證明的符合國(guó)情和實(shí)踐、能夠保證人民當(dāng)家作主、保障實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的好制度。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度是我們黨的一貫主張。在2021年10月中旬首次舉行的中央人大工作會(huì)議上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出，人民代表大會(huì)制度是我們黨領(lǐng)導(dǎo)人民在人類政治制度史上的偉大創(chuàng)造，是在我國(guó)政治發(fā)展史乃至世界政治發(fā)展史上具有重大意義的全新政治制度。這標(biāo)志著我們黨對(duì)人民代表大會(huì)制度的規(guī)律性認(rèn)識(shí)達(dá)到了又一個(gè)新高度。
人民代表大會(huì)制度是發(fā)展全過程人民民主的重要制度載體
民主作為全人類的共同價(jià)值，就其本意而言就是指人民當(dāng)家作主，也就是要求公權(quán)力的運(yùn)行過程應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)人民的意愿和利益。問題的關(guān)鍵只在于人民當(dāng)家作主何以真正實(shí)現(xiàn)。從這個(gè)意義上看，民主絕不可能只是某個(gè)或者某些國(guó)家的“專利”；換一個(gè)角度說，任何國(guó)家民主政治的發(fā)展都不可能是純粹的舶來品，盡管不排斥學(xué)習(xí)和借鑒他國(guó)經(jīng)驗(yàn)，但更主要還是內(nèi)生于本國(guó)人民的意愿和訴求。也正因如此，任何國(guó)家的民主就其實(shí)現(xiàn)形式以及相應(yīng)的體制機(jī)制而言，都與當(dāng)?shù)氐奈幕瘋鹘y(tǒng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)結(jié)構(gòu)乃至自然條件等因素密切相關(guān)。
近現(xiàn)代以來，隨著現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)進(jìn)程的推進(jìn)，基于國(guó)家規(guī)模等方面的原因，以代議制為主要形式的間接民主成為民主政治的基本實(shí)現(xiàn)方式。與之相應(yīng)，選舉制度對(duì)于民主政治的重要性逐漸凸顯。從邏輯上說，對(duì)于現(xiàn)代的代議制政府而言，選舉是民主的起點(diǎn)。然而，從人類政治文明史以及民主實(shí)踐的發(fā)展史來看，選舉從來都不是民主政治發(fā)展實(shí)踐的歷史起點(diǎn)；相反，選舉制度的建立健全，都是在民主政治發(fā)展到一定程度和階段上的產(chǎn)物。也就是說，選舉制度的建立和發(fā)展需要一定的社會(huì)條件和基礎(chǔ)。
從很多發(fā)展中國(guó)家多年的實(shí)踐來看，在相關(guān)社會(huì)條件還不夠成熟的情況下，選舉的大規(guī)模展開，容易在全社會(huì)范圍內(nèi)造成意見的分散甚至一定程度的社會(huì)分裂，導(dǎo)致難以集中力量解決經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的問題。最近幾十年來，歐美國(guó)家的代議制也出現(xiàn)了“精英政治”過度化等問題，當(dāng)前興起的新一輪民粹主義浪潮實(shí)際上正是對(duì)過度化的“精英政治”以及由此造成的“金錢政治”的一種強(qiáng)烈反彈。而導(dǎo)致這種局面的主要原因之一，就是對(duì)選舉的過度強(qiáng)調(diào)，而相比之下，對(duì)于政治建設(shè)的其他方面則有所忽視，使得政權(quán)難以及時(shí)而有效地回應(yīng)社會(huì)關(guān)切。
與之形成鮮明對(duì)照，新中國(guó)成立以來特別是改革開放40多年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)取得了令世界矚目的成就，中國(guó)特色社會(huì)主義民主也逐漸成型并不斷發(fā)展，其實(shí)踐上和理論上的獨(dú)特價(jià)值和魅力也逐漸展現(xiàn)出來，其主要特點(diǎn)之一就是強(qiáng)調(diào)民主作為一種價(jià)值和制度安排應(yīng)當(dāng)貫穿于公權(quán)力運(yùn)行的整個(gè)過程，以便能夠使各方面的制度和治理更好體現(xiàn)人民意志、保障人民權(quán)益、激發(fā)人民創(chuàng)造力。進(jìn)入21世紀(jì)以來，我國(guó)一些地方針對(duì)之前若干年里在基層民主建設(shè)中民主選舉“單兵突進(jìn)”所造成的種種問題，以多種方式嘗試從民主決策、民主管理、民主監(jiān)督以及民主協(xié)商等方面著手推進(jìn)民主治理的發(fā)展，取得了很好的成效；而且，從客觀效果上看，其他幾個(gè)方面的發(fā)展也為選舉制度的完善和發(fā)展逐步積累了更好的條件和基礎(chǔ)。特別是我國(guó)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)代以來，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義民主從理念到制度建設(shè)以及實(shí)踐創(chuàng)新的不斷發(fā)展，已逐步形成覆蓋民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程人民民主及其相應(yīng)的一系列制度安排。按照全過程人民民主理念的內(nèi)在邏輯，全面協(xié)調(diào)推進(jìn)民主發(fā)展，這樣一條經(jīng)驗(yàn)無論對(duì)于進(jìn)一步發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主還是對(duì)于其他國(guó)家的民主政治建設(shè)和發(fā)展來說，都具有非常重要的實(shí)踐意義和理論價(jià)值。
在我國(guó)，人民代表大會(huì)制度不僅是支撐國(guó)家治理體系的根本政治制度，而且也是人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式，因而必然也就是發(fā)展全過程人民民主的主要制度載體。將人民代表大會(huì)制度簡(jiǎn)單化地等同于“選舉民主”其實(shí)是一個(gè)很大的理論誤區(qū)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度就其制度設(shè)計(jì)而言為這樣一種體現(xiàn)民主價(jià)值和要求的權(quán)力運(yùn)行過程的實(shí)現(xiàn)，提供了廣闊的制度空間。
近期，北京市為在全市進(jìn)一步推行垃圾分類工作而開展的“萬名代表下基層”活動(dòng)，為詮釋通過人民代表大會(huì)制度發(fā)展全過程人民民主提供了一個(gè)非常好的實(shí)踐樣板。首先由北京市人大常委會(huì)動(dòng)員、組織市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)一萬余名人大代表下基層、進(jìn)社區(qū)，一方面向廣大群眾宣講垃圾分類工作的重大意義，另一方面廣泛聽取居民代表、基層干部、物業(yè)管理企業(yè)以及相關(guān)單位等各方面的意見和建議，為《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》的修訂奠定了堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。在條例開始實(shí)施之后，北京市人大常委會(huì)再度組織開展了“萬名代表再下基層”活動(dòng)，通過人大代表對(duì)“三邊”（身邊、周邊、路邊）條例執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題并再度廣泛聽取各方面的反饋意見，從而及時(shí)推進(jìn)相關(guān)工作的落實(shí)、整改和完善。此后，北京市在制定物業(yè)管理?xiàng)l例、文明行為促進(jìn)條例、接訴即辦工作條例以及相關(guān)工作的推進(jìn)過程中，反復(fù)采取了上述方式，已初步形成了在實(shí)踐中落實(shí)全過程人民民主的實(shí)施機(jī)制。北京市活動(dòng)案例表明，全過程人民民主已經(jīng)具備堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)，人民代表大會(huì)制度彰顯出所蘊(yùn)含的強(qiáng)大的治理效能和獨(dú)特的制度魅力。
民主集中制是人民代表大會(huì)制度彰顯制度優(yōu)勢(shì)的基本原則
民主從來都不是一種抽象的“好東西”，任何國(guó)家的民主政治都不可能在“社會(huì)真空”中運(yùn)行。任何民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都需要滿足一定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，否則無法實(shí)現(xiàn)“高質(zhì)量的民主”。因此，對(duì)于人民當(dāng)家作主而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展同樣重要。環(huán)顧當(dāng)前全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，發(fā)展議題不僅是廣大發(fā)展中國(guó)家面臨的問題，如今同樣也是歐美發(fā)達(dá)國(guó)家需要認(rèn)真應(yīng)對(duì)的挑戰(zhàn)。已經(jīng)廣泛蔓延開來甚至有愈演愈烈之勢(shì)的民粹主義浪潮對(duì)歐美傳統(tǒng)政體的沖擊，顯然是2008年席卷全球的金融危機(jī)對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成的破壞以及經(jīng)濟(jì)全球化多年積累下來的沉疴，在社會(huì)政治層面上的反映。而面對(duì)現(xiàn)代化必然導(dǎo)致的社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜化、多樣化甚至一定程度上的碎片化的狀況和趨勢(shì)，發(fā)展問題的解決就非常需要在國(guó)家治理體系中形成某種形式的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，以便凝聚更廣泛的社會(huì)共識(shí)，從而在全社會(huì)范圍內(nèi)形成發(fā)展合力。在這個(gè)問題上，人民代表大會(huì)制度同樣已經(jīng)展現(xiàn)出獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)和巨大的治理效能，為黨領(lǐng)導(dǎo)人民創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展奇跡和社會(huì)長(zhǎng)期穩(wěn)定奇跡提供了重要制度保障。
我國(guó)的人民代表大會(huì)制度之所以能夠成為人民當(dāng)家作主的最高實(shí)現(xiàn)形式和主要途徑，又能夠?yàn)榭焖俚慕?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供重要的制度保障，其中一個(gè)主要原因就在于，人民代表大會(huì)制度就其制度設(shè)計(jì)而言始終堅(jiān)持以民主集中制為組織和活動(dòng)的基本原則。民主集中制是我們黨在百年奮斗進(jìn)程中探索形成的根本組織原則和領(lǐng)導(dǎo)制度，也是新中國(guó)在憲法上確立的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織和各項(xiàng)工作必須遵循的基本原則。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，當(dāng)然也是以民主集中制為組織和活動(dòng)的基本原則。就制度安排來看，一方面，由經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的人民代表大會(huì)作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，行政機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等其他國(guó)家機(jī)關(guān)均由同級(jí)人大產(chǎn)生并對(duì)其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督，從而形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既有合理分工又有相互協(xié)調(diào)的局面；同時(shí)，在中央和地方的國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分上，遵循在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性和積極性的原則，保證國(guó)家統(tǒng)一高效組織推進(jìn)各項(xiàng)事業(yè)。并且，我國(guó)的人民代表大會(huì)制度強(qiáng)調(diào)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)集體行使職權(quán)，重大問題由人大及其常委會(huì)集體討論決定，而不是由幾個(gè)少數(shù)人來決定。從而能夠避免在某些國(guó)家已經(jīng)出現(xiàn)的代議制過度“精英化”，各種小集團(tuán)在議會(huì)中為自身利益相互攻訐甚至傾軋，直至陷入近乎荒唐的“否決政治”的弊端。
另一方面，各級(jí)人民代表大會(huì)的主體是經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的人大代表。在我國(guó)，人大代表這一群體具有比較獨(dú)特的特點(diǎn)，他們是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，又因其非職業(yè)化（兼職代表）的特點(diǎn)而使得我國(guó)的人民代表大會(huì)制度與其他國(guó)家的代議制在運(yùn)行方式以及能夠發(fā)揮的作用等方面有所不同。作為兼職的“民意代表”，各級(jí)人大代表通常也都是在各自的工作崗位上有比較突出的優(yōu)異表現(xiàn)或者從事著比較重要的工作，因而天然地與廣大人民群眾之間具有非常密切的聯(lián)系。多年來，各級(jí)人大及其常委會(huì)采取多種方式，注重發(fā)揮人大代表來自人民、植根人民的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，積極傾聽群眾的意愿和呼聲，并將其及時(shí)地反映到黨和政府的決策過程中來；同時(shí)，又及時(shí)地將黨和國(guó)家的決策部署有關(guān)信息和精神傳遞到人民群眾中去，從而在黨和政府與人民群眾之間發(fā)揮了重要的橋梁紐帶作用，形成了良性互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而不斷提升決策科學(xué)化民主化水平。
強(qiáng)調(diào)以集中統(tǒng)一的方式凝聚發(fā)展合力，更有力地應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的重大挑戰(zhàn)，并非意味著僅僅是建立起某種簡(jiǎn)單化的自上而下的命令-服從關(guān)系，而是需要為決策奠定更為堅(jiān)實(shí)的民意基礎(chǔ)。通過廣泛聽取多方面意見和建議，可以匯聚“民智”，不斷提升決策科學(xué)化水平；能夠凝聚“民心”，促成更廣泛的共識(shí)，并且進(jìn)一步鞏固決策的權(quán)威性，從而使得各項(xiàng)政策措施得到更加順暢而有力地貫徹執(zhí)行。在這個(gè)問題上，人民代表大會(huì)制度同樣能夠發(fā)揮出非常重要的作用，能夠廣泛匯聚民意、民智并將其帶入決策、執(zhí)行和日常管理、監(jiān)督和反饋等各個(gè)環(huán)節(jié)，從而達(dá)到凝聚民心、形成合力的效果，更有效地推動(dòng)各項(xiàng)工作的開展和實(shí)施?？傊瑘?jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，發(fā)展全過程人民民主，在實(shí)踐中已經(jīng)展現(xiàn)出以民主促發(fā)展的實(shí)效，這對(duì)于我國(guó)在新征程上推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，在全面建成小康社會(huì)的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)共同富裕具有重要的啟示作用，也為世界各國(guó)應(yīng)對(duì)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展所面臨的困難局面以及多種風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)提供了新思路。
非職業(yè)化人大代表的作用是人民代表大會(huì)制度的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)
一國(guó)政治制度化水平對(duì)于該國(guó)能否形成基本穩(wěn)定的社會(huì)秩序，維系安定和諧的政治局面，至關(guān)重要；而唯有形成基本穩(wěn)定的社會(huì)政治秩序，才有可能推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。很多發(fā)展中國(guó)家正是由于未能在國(guó)家治理現(xiàn)代化上取得進(jìn)展，政治制度化水平長(zhǎng)期裹足不前，不能很好地應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化發(fā)展引發(fā)的各種社會(huì)訴求激增以及利益矛盾復(fù)雜化等問題，導(dǎo)致社會(huì)陷入動(dòng)蕩甚至混亂。反觀我國(guó)，自新中國(guó)成立之始就非常重視國(guó)家制度和治理體系建設(shè)，已經(jīng)形成以人民代表大會(huì)制度為根本政治制度的中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度體系。尤其是以鄧小平同志為主要代表的中國(guó)共產(chǎn)黨人在經(jīng)歷社會(huì)主義建設(shè)進(jìn)程中的重大挫折之后，總結(jié)歷史經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，反復(fù)強(qiáng)調(diào)制度具有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性，要通過不斷加強(qiáng)制度建設(shè)使權(quán)力運(yùn)行逐步規(guī)范化、制度化、法律化，不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。進(jìn)入新時(shí)代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央進(jìn)一步推出一系列重大的理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，推動(dòng)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度、國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程獲得長(zhǎng)足發(fā)展。
不斷提升政治制度化水平，不僅是旨在將權(quán)力運(yùn)行納入制度化法治化軌道，對(duì)于面臨繁重發(fā)展議題的國(guó)家而言，還有另外一重意涵，那就是為不斷擴(kuò)大有序政治參與提供更多更順暢的制度化參與渠道和平臺(tái)。現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程必然包括的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是政治參與的訴求日益強(qiáng)烈，對(duì)于這一點(diǎn)已有普遍的認(rèn)識(shí)。而同樣普遍的問題是，不斷擴(kuò)大的政治參與極易引發(fā)不穩(wěn)定甚至社會(huì)動(dòng)蕩，這在廣大發(fā)展中國(guó)家已是常見現(xiàn)象。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷向前推進(jìn)，擴(kuò)大有序政治參與這一議題也已不可避免地提上議事日程。源于歐美的傳統(tǒng)理論認(rèn)為，選舉是公民政治參與最基本的方式和途徑。但選舉固有的局限性在社會(huì)政治發(fā)展進(jìn)程中也已逐漸暴露出來，并且這個(gè)問題已經(jīng)受到越來越普遍的重視。因此，很多國(guó)家都在尋求選舉之外更有效更及時(shí)的容納公民參與訴求的渠道。近些年來，我國(guó)在這方面也進(jìn)行了很多重要的有益的實(shí)踐探索，包括在人民代表大會(huì)制度框架內(nèi)開辟更多能夠落實(shí)公民知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的渠道。在這個(gè)問題上，人民代表大會(huì)制度同樣已經(jīng)顯現(xiàn)出獨(dú)特的制度優(yōu)勢(shì)和強(qiáng)大的治理效能。在全國(guó)很多地方已開展了圍繞激發(fā)人大代表的積極性和主動(dòng)性，加強(qiáng)“兩個(gè)聯(lián)系”即人大常委會(huì)與人大代表的聯(lián)系、人大代表與人民群眾的聯(lián)系的活動(dòng)。這樣的方式立足于國(guó)情和當(dāng)前實(shí)際，是利用現(xiàn)有的制度資源開辟出有效的制度化的民意表達(dá)和參與渠道，可以避開由于發(fā)展不平衡不充分所導(dǎo)致的、缺乏政治參與社會(huì)基礎(chǔ)性條件等問題。
綜上，人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度，為我國(guó)的政治制度化發(fā)展提供了基礎(chǔ)性的制度框架，有助于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)將權(quán)力運(yùn)行納入制度化法治化軌道；還可以為日益增強(qiáng)的政治參與訴求提供有效的制度化渠道，確保參與有序進(jìn)行，從而維護(hù)社會(huì)政治秩序的基本穩(wěn)定。而穩(wěn)定的社會(huì)政治局面正是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保證。政治制度化問題是廣大發(fā)展中國(guó)家普遍面臨的一個(gè)難題，而當(dāng)前很多發(fā)達(dá)國(guó)家也由于民粹主義浪潮的沖擊等原因而陷入一定程度的不穩(wěn)定狀態(tài)。我國(guó)的人民代表大會(huì)制度依托非職業(yè)化的人大代表這一群體所發(fā)揮出來的獨(dú)特作用，可以為很多國(guó)家的政治建設(shè)和發(fā)展提供有益啟示。
堅(jiān)持人民至上，這是我們黨經(jīng)過百年奮斗積累下來的寶貴經(jīng)驗(yàn)之一。如何在實(shí)踐中真正落實(shí)人民當(dāng)家作主，通過完善制度保障人民在國(guó)家治理中的主體地位，不同國(guó)家給出的答案不盡相同。堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，不斷推進(jìn)全過程人民民主的發(fā)展，是黨領(lǐng)導(dǎo)中國(guó)人民開辟出來的全新的民主發(fā)展道路，展現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治制度的自信和底氣，為世界政治文明發(fā)展貢獻(xiàn)了中國(guó)智慧。在新的征程上，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，人民代表大會(huì)制度的制度優(yōu)勢(shì)和治理效能必將進(jìn)一步迸發(fā)出來，不僅為第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供強(qiáng)有力的制度保障，而且為世界政治文明發(fā)展提供更完整的中國(guó)方案。
【注：本文系研究闡釋黨的十九屆五中全會(huì)精神國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義政治制度自我完善和發(fā)展研究”（項(xiàng)目編號(hào)：21ZDA124）階段性成果】
